内蒙古农田水利基础设施供给研究——以巴彦淖尔市五原县为例

内蒙古农田水利基础设施供给研究——以巴彦淖尔市五原县为例

内蒙古大学硕士学位论文内蒙古农口水利基础设施供给研究--以巴彦淖尔市五原县为例姓名：苗园申请学位级别：硕士专业：行政管理指导教师：刘银喜20120503n内蒙古农田水利基础设施供给研究——以巴彦淖尔市五原县为例摘要内蒙古是全国农牧业大区，是典型的干旱、半干旱地区，水资源贫乏且时空分布不均匀，．十年九旱，年年春旱。特殊的地理位置和水资源条件，决定了水利在自治区经济社会发展中的命脉作用和基础地位。自治区成立以来，在党中央、国务院的亲切关怀和大力支持下，在自治区党委、政府的正确领导下，通过全区各族人民自力更生，艰苦奋斗，水利建设取得了巨大成就。但是，由于农田水利基础建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重失修，已成为提高农业综合生产能力的主要制约因素，迫切需要建立内蒙古农田水利基础设施有效供给的长效机制。基于以上背景，本文从农村公共产品供给的基本理论入手，以巴彦淖尔市五原县为例，对内蒙古农田水利基础设施供给存在的问题及其原因进行了分析，在借鉴国内外研究成果的基础上，提出实现内蒙古农田水利基础设施有效供给的建议。有利：于内蒙古地区构建城乡统筹的长效机制，有利于促进政府职能转变，从而促进政府决策思路更加明确，政策更有实效，更好的为统筹城乡发展与新农村、新牧区建设服务，同时也为其它地区农田水利基础设施供给提供有益借鉴。关健词：农田水利基础设施；供给主体；供给机制nResearchonthesupplyoffarmlandwaterconservancyinfrastructureinInnerM0n90liaInlnnerM0n90lIa————AcasestudyinWuyuanCountyintheCi够ofBayannaoerAbstractInnerMongoliaiscountrywideanimal—flarminghusbandryarea，itistypicaldrought，halfaridarea，andthewaternaturalresourcesismeagerandspace—temporaldistributinginbomogenous，9outof1Oyearsaredrought，a11oVertheyear．Thespecialgeographical10cationandwaterresourcescondition，decidedirrigationworksintheautonom()usregionoftheeconomicandsocialdeVelopmentofthelifeliner01eandposition．Theautonomousregionwasestablishedsince，inthePartyCentralCommittee，theStateCouncil10Vingcareandsupport，intheAutonomousRegionPartycommittee，goVemmentunderthecorrect1eadership，throughthepeopleofwholeareaeVerynationalityrelythroughone’sownefrorts，workhardandperseVerin91y，waterconseⅣancyconstmctiongainedhugesuccess．But，asaresultoffamllandwaterconservancyconstmctionstandardloW，supportingthepoor，inadequateinVestmentprojectf0110w—up，seriousdisr印air，hasbecometoimproVecoInprehensiVeproductionabilityofagricultureismainrestrictf．actors，thereisanu唱entneedtoestablishtheInn．erMon901iainfrastructureofimgationandwaterconservancyeH'ectiVesupplymechanism．BasedontheaboVebackground，thisarticlef}omthecountrysidepublicproductIInsuppliesbasict。heoryjtakingthecityofE；ayannaoerfiveoftheoriginalcountyasanexample，OntheInnerMOn901iawatercOnserVancyinfrastmcturesupplyproblemsandthereasonswereanalyzed，indraw1essonsfromdomesticandintemationalresearchresultsinthef、oundation，putforwardtorealizeInnerMongoliatoinfrastructureofirrigationandwaterconservancyef-fectiVesupplysuggestion．InfaVorofInnerMongoliaurbanandruralareastobuild1astingef-fectmechanism，promotethetransfomlationofgoVemment如nctions，therebypromotingthegoVemmentde‘：ision—makingtrainofthoughtismoreclear，policymoreef．fectiVe，betterforthe11rbanandmraldeVelopmentandnewruralconstructionofnewapasturingarea，service，butalsoforotherareasoffaHlllandwaterconserVancyin仔astmcturetoproVideuse向1reference．Keywords：Irrigationandwaterconservancyin矗astructure；thesupplyofmains；Thesupplyofmechanismsn导论(一)选题的背景及意义1．选题背景内蒙古是全国农牧业大区，是典型的干旱、半干旱地区，水资源贫乏且时空分布不均匀，十年九旱，年年春旱。特殊的地理位置和水资源条件，决定了水利在自治区经济社会发展中的命脉作用和基础地位。自治区成立以来，在党中央、国务院的亲切关怀和大力支持下，在自治区党委、政府的正确领导下，通过全区各族人民自力更生，艰苦奋斗，水利建设取得了巨大成就。但是，由于农罔水利基础设施建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重失修，已成为提高农业综合生产能力的主要制约因素，迫切需要建立内蒙古农田水利基础设施有效供给的长效机制。因此，在新的形势下，农田水利基础设施供给不但不能放松，还要在现有的基础上进一步加强，研究内蒙古农田水利基础设施供给仍是一个具有重要理论价值的课题。基于以上认识，笔者以内蒙古农田水利基础设施供给作为硕士论文选题，力求对内蒙古农}=Ij水利设施供给研究带来一些思考。2．选题意义农田水利基础设施的有效供给可以提高农牧民抵御自然灾害和社会风险的能力，可以改善农村牧IX的生产、生活条件，促进农村牧区经济发展和村容的改善，为社会主义新农村、新牧区建设提供保障。本文从农村：公共产品供给的基本理论入手，以巴彦淖尔市五原县为例，对内蒙古农田水利基础设施供给存在的问题及其原因进行分析，提出实现内蒙古农田水利基础设施有效供给的建议。有利于内蒙古地区构建城乡统筹的长效机制，有利于促进政府职能转变，从而促进政府决策思路更加明确，政策更有实效，更好的为统筹城乡发展与新农村、新牧区建设服务，同时也为其它地区农田水利基础设施供给提供有益借鉴。因此，本论文的研究具有重要的理论意义与现实意义。n1．国外研究现状(二)国内外研究综述MacMilian(1989)等学者有研究表明，制度变革、农业投入增长和政府关于农村的投资对我国农业经济增长和农村发展有着非常重要的作用。1Rose酉ant和Evenson同样论证了灌溉对印度的农业生产全要素生产率没有显著影响。2J．Mabry认为全世界三分之一的粮食丰收归功于本土建造、农民管理的小型农罔水利工程，85c％的小型农田水利工程由本土灌溉组织管理。他通过一系列的案例证明灌溉组织不可避免地建立了不平等的社会体系，因此认为定义边界限制资源的使用权是资源可持续管理的必要步骤。J．Mabry指出灌溉组织不能定义为传统的社团组织，而是资源使用者联盟，这个联盟共同确保完成一些任务，诸如灌溉系统的维护、分水和冲突决议等。3MeinzenDick认为由于地表水资源稀缺，巴基斯坦出现了很多私有机电井，其管理效率高于非私有机电井，证明在一定条件下将工程产权私有能提高工程运行效率。但是尽管水利工程投资对农业发展有着最为重要的作用，但是工程对农业的投资回报是较低的，4Manzungu的研究表明小型农田水利工程建设对GDP的贡献<1％j。FaIl和Tl湘at也研究了虽然印度的水利投资远远超过其他七项公共投资(道路、农业科研、教育投资等)，但其收益率却低于其他投资的收益。6Be而el和omez．1imon认为为了改善灌溉工程运行质量，促进农业用水的有效利用，增强农民节水意识，水价政策被许多国家作为解决这些问题的优先选择。7AshutoshSarker和TadaoItoh对日本灌排工程管理情况根据奥斯特罗姆的八条原则进行比较，得出由于日本民族的社会资本丰厚，土地提高区域管辖制度非常成功。日本的大中型水利工程由政府建设，小型农田水利工程由LIDr土地提高管辖区，是用水户的合法合作实体)和政府共同承担。政府在付出了物质资本建造水利工程之后，80％以上的水利工程交由LID得到妥善管理8。‘MacMill锄J，JWhalley锄dZh姐．TheimpactofChina’sEconomicRefo玎nonA酣culturalProductiv耐Gr0、vth．JoumalEconomy．1989，(97)：78l一809．。RosegrantM，Evenson．AgricuIturalProduc“vjtyandSourcesofGrowthinSouthAsia．Am酣canJoumalofAg订culturalEcon伽ies，l992(74)：756—761．3JMab％Can“s锄dCommunities．Small—scaleI州gationsystems[M]，E(1jtedbyuniversityofArizonaPress，1996：273．’Meinze—Dick，R．1996．GroundwaterMarketsinParkistan：PanicjpationandpmductivitV'ResearchReports105，IntemationaIFoodP01icyResearchInstitute，Washington，D，C．3Strategies矗wsmallholdcri币gationmanagemcntinZimbabwe[D]．NetherlaJlds：agenjngenUniversity'l999．。FanSPHazell，SThorat．LinkagesbetweenGovernmentSpending，Growth，andpovertyinRuralIndia．ResearchRepⅢ『R1．IntemationalF00dPolicyRese母rchInstitute，1999：110．’Berbel，J．，Gomez—Limon，J．A．Theimpactofwater-pricingp01icyinSpain：ananalysisofthrceitrigatedareas【刀．AgriculturalWjterManagement．2000：43．5Ashutoshsarker．Des噜nprinciplein10ng—endu打nginstitutionofJapaneseirrigation．common—poolresources[J】．AgriculturalWaterMa11a2e111ent，2001’48：89—102．n2．国内研究现状对于我国农村农田水利供给规模和效率，学者们一致认为我国农村水利基础设施建设和水资源供给远远不足以满足农户和农业生产的需求。由此，他们对供给不足的影响因素及解决办法进行了具体分析。例如，罗兴佐和刘书文的观点是：在水利市场化改革中，政府失灵不是由于政府干预过多或干预不当，而是由于政府长期以来执行一种“放”与“甩”的策略，导致农业基础设施建设投资严重不足。因此，如何矫正市场失灵与政府缺位现象，完善农F日水利供给机制，是当前农村政策研究中一个亟需解决的课题。1刘欣则认为当前我国农村水利公其设施的投资来源于政府财政、金融部门、私人部门和农户自身，供给机制尚不健全，而农村水利公其设施的需求则受到农民接受教育程度、收入、劳动力数量、耕地数量、农业投入和水利设施投入等因素的影响。由于投资者缺乏利益驱动机制，而农民对水利公共设施的需求不断增加，导致水利设施的供给与需求不对称。2得出相似结论的还有倪众平和钱焕欢’和马培衡，后者通过对湖北省农田水利供给的非均衡性分析，探寻农田水利供给困境的根源。研究表明，农户自我供给制加速了集体供给制的衰退，而合伙互助供给制只局限于狭小的范围内，农户合作供给行为则因制度短缺和资源察赋约束而难以发展壮大。4林万龙探讨了农村公共服务市场化供给效率与公平的情况后指出，供给不足的主要影响因素包括供给易于形成垄断，较强的基本需求性，政府对供给的较多管制，农户付费能力低下，供求信息不对称等等。5针对上述诸多问题，一些学者从不同角度提出了解决的办法。周玉餐等人从发展的角度比较了四种农田水利基础设施供给制度的绩效及其使用范围：政府集权供给制度安排、完全市场供给制度安排、农民自愿合作供给制度安排、混合供给制度安排。并指出最佳的供给制度是寻求适合各地环境的供给制度安排，建立不同层次的分权多种新治理机制。6张果等人构建了“农村水利供给内部市场化”模式，其基本思想是：国家投资建设、捐建或者与民共建水利工程，然后以公开拍卖的形式承包给个体经营，并成立农户监督管理委员会对供水进行监管。7陆昂和李郁芳以广东省为例，分析了当前农村农田水利投入现状和陷入困境的原因，提出了从提高农民投入意愿和各级政府财政投入积极性两方面入手来解决农村农FFf水利供给困境的对策思路。．81罗兴佐，刘书文．市场失灵与政府缺位农}1}|水利的双重困境[J】．中国农村水利水IU，2005(6)：24—262刘欣．农村水利公共设施的供给与需求分析[J】．中国农村水利水I乜，2007(7)：131—134．3倪众平，钱焕欢．中国农村水利设施供给制度研究[J】．中国农村水利水IU，2007(6)：142一144．4马培衡．农村水利供给的非均衡性与治理制度创新[J]．中困人LJ，2007(3)：10—13．3林万龙农村公共服务市场化供给中的效率与公、r问题探讨[J】．农业经济问题，2007(8)：10．6用玉玺，胡继连，岗霞．农fl：l水利基础设施的供给制度选择【J]．改革，2005(3)：59—65．7张果，吴耀友，段俊．走出公地悲剧一农村水利供给内部市场化制度模式的选择[J]．农村经济，2006(8)：17—21．8陆昂，李郁芳．从农}lj；水利建设投入看当前农村公共品供给困境一广东省农[J：I水利投入现状分析及思考[J】农村经济，2007(11)：20一23．n(三)研究内容与方法1．研究内容本文以巴彦淖尔市五原县为例，对内蒙古农田水利基础设施的供给存在问题及其原因进行研究，并针对性地提出了对应措施。以便更好地保障内蒙古农田水利基础设施供给的良性循环，提高其农业综合生产力，并进一步促进农牧区各项事业持续、健康、稳定地发展。文章首先就农田水利基础设施的相关概念进行阐释和界定；接着分析了巴彦淖尔市五原县农田水利基础设施供给的现状，发现了内蒙古农田水利基础设施供给存在的问题及原因；最后在借鉴国内外农田水利基础设施的供给经验的基础上提出了构建内蒙古农田水利基础设施有效供给的对策建议。2．研究方法(1)比较分析与综合分析相结合世界许多国家在农田水利基础设施建设方面取得了很好的发展，积累了丰富的经验，通过分析国内外在农田水利基础设施供给方面的经验，得出对推动内蒙古农田水利基础设施供给工作的有益启示。(2)文献法检索与分析评价相结合在本文的引言部分查阅了大量国内外有关农田水利基础设施供给方面的专著与论文方面的资料，对本文具有重大的参考价值。(四)创新点与不足1．创新之处(1)以前的文章主要是公共产品的供给或者农村水利单方面进行研究的，很少有人把两者结合起来，还有些学者只是从农村公共产品的整体出发，单独把农村公共产品中的农田水利基础设施独立出来，再结合公共产品供给理论进行研究的到目前为止还很少。本文的创新点之一是用农村公共产品理论对农田水利基础设施的供给进行专门的研究，具有针对性和专一性。(2)本文的另一个创新点是对内蒙古农田水利基础设施供给进行研究，目前对于农田水利基础设施供给的研究很少，一般都是放在基础设施进行研究，单独对其研究很少，而针对内蒙古农田水利基础设施供给的研究就更少了。4n2．不足之处由于对有关数据的可得性，所掌握的资料和相关数据将有一定的局限。另外受知识理论水平的限制，所采用的分析方法和建议也许对问题的研究不够深入n一、农田水利基础设施相关概念界定与理论阐述在进行本项研究的过程中，有几个概念是需要界定清楚的，一是基础设施，二是农村基础设施，三是农田水利基础设施，通过对这三个概念的阐述，为后文的阐述奠定基础。(一)相关概念界定1．基础设施的内涵(1)基础设施的概念和外延关于基础设施的概念，国内外学者至今没有统一的认识。基础设施概念在经济分析中的运用，大约是在20世纪40年代中后期。发展经济学家首先就包括基础设施概念等一系列问题提出了富有价值的理论观点。发展经济学平衡增长理论的先驱罗森斯坦——罗丹认为，基础设施是社会的先行资本，它为其他产业创造投资机会。社会先行资本包括电力、运输、通讯等所有基础工业。这些基础工业的发展必须先行于那些收益来得快的直接生产投资，它构成了社会经济的基础和国民经济的分摊成本。姆里纳尔·达塔一乔德赫里在评述罗森斯坦——罗丹的平衡增长大推进理论时，对基础设施的概念提出了自己的见解。他认为，基础设施可分为狭义和广义两种，狭义的基础设施是指运输和通讯、电力生产和供应、供水排污等城市公用事业基础设施以及农业中的水利设施和其他管水工程。广义的基础设施概念是从社会分摊资本的意义上来理解的，它不仅包括狭义基础设施的定义范围，而且包括教育、科学研究、环境和公共卫生及整个司法行政管理系统等领域。乔德里赫认为，后一类基础设施也包含有经济活动功能，尽管用数学方法来表明其与直接生产活动之间的联系几乎是不可能的。它们的费用一般都由社会分摊。艾伯特·赫希曼在其《经济发展战略》一书中，将基础设施定义为社会间接资本。他认为，社会问接资本是指进行第一、二及三次产业活动所不可缺少的基本服务。一项活动是否属于社会问接资本活动的范围取决于以下条件：(1)这种活动所提供的劳务在某种意义上是其他许多经济活动得以进行的基础；(2)在所有国家中，这些劳务实际上都是由公共团体或受官方控制的私人团体无偿提供或按公共标准收费提供的；(3)社会间接资本提供的劳务不能从国外进口；(4)社会间接资本的投资，如果它的产出量是可以衡量的话，那么投入——n产出之比是很高的，而且由于这种投资具有技术上的不可分性，因而需要具备相当的规模以集中进行。赫希曼认为，具备前三个条件的社会间接资本，属于广义上的基础设施，包括法律、秩序及教育、公共卫生、运输、通讯、动力、供水以及农业问接资本如灌溉、排水系统等所有的公共服!垮。而狭义上的社会f白J接资本同时满足以上全部四个条件，主要指港口设备、公路、水力发电等项目的建设。P．H．库特那认为，人们通常所说的社会先行资本的概念包括三个要素：(1)首先足为工业生产服务；(2)这种服务是难以流动的；(3)投资的特点具有明显的规模经济性，需要经过长期酝酿以及有持久的耐用性。美国经济学家罗斯托将基础设施定义为社会先行资本，意指在经济起飞前就必须建设的社会基础设施。他认为“社会基础资本的先行建设，⋯⋯是起飞的一个必要但不是充分条件。”“在起飞可能出现之前，从最广泛的意义上说，⋯⋯必须要有最低限度的社会基础资本建设。州舒尔茨和贝克尔认为，基础设施包括两部分：一类是核心基础设施，主要是指交通和电力，其作用是增加物质资本和土地的生产力；另一类是人文基础没施，包括卫生保健、教育等。这类基础设施的作用是提高劳动力的生产力。这一对基础设施的宽泛定义白此被学者和政策制定者及执行者广泛接受。世界银行在1994以基础设施为主题的发展报告中，将社会基础设施定义为永久性的成套的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为所有企业生产和居民生活共同需要的服务。报告认为，基础设施种类繁多，其中经济基础设施主要包括三部分：(1)公共设施：电力、电信、自来水、卫生设备和排污、固体废弃物的收集和处理、管道煤气等；(2)公共工程：公路、大坝和排灌渠道等水利设施；(3)其他交通部门：铁路、市内交通、港口和航道，机场生寸。综观国外学：哲的研究，基础设施的定义有狭义和广义之分。狭义的基础设施主要是指经济性基础设施，包括交通运输、通讯、电力、供排水等公共设施和公共工程等。广义的基础设施除此之外，还包括教育、法律、卫生以及行政管理等部门。但一般不包括能源、原材料等基础工业。我国国内学：普对基础设施的具体含义和范围的认识也存在较大差异。魏礼群教授：在其《真正把基础设施建设放在先行的战略地位》一文中认为，基础设施是为社会生产和人民牛活提供基础产品和服务的，是一切经济和社会的载体，是国民经济的重要组成部分，主：要包括交通运输、通讯、水利和城市供排水、供气、供电等公用设施以及能罗斯托．《从起飞进入持续增长的经济学》．四川人民⋯版社1988年出版，第3页、第17负n源。冯兰瑞教授在《论基础结构市场化及股份制改造》一文中，将基础设施称为基础结构，并将其区分为狭义和广义两种。狭义的基础结构是指交通运输、通讯体系、能源等基础设施，广义的基础结构还包括提供无形产品的部门，如教育、文化、科学、卫生等。国内外学者对基础设施性质与范围的定义没有统一的规范，都是学者根据自己对基础设施的理解和论述的需要自行确定的。本文对基础设施含义与范围的确定同样离不开这一标准。虽然本文赞同既包括交通、通讯等物质性基础设施，又包括教育、卫生保健、法律等人文基础设施在内的广义基础设施概念，但本文所使用和讨论的基础设施的含义被限定为物质性基础设施，是指在社会生产和人民生活中起基础作用的公共工程和公共设施。它包括道路、铁路、机场、港口、桥梁、通讯、水利：工程、城市供排水、供气、供电、废弃物的处理等。这类基础设施具有某些共向特性，对这类基础设施的发展进行研究，并重新定位政府的作用，对于提高我国基础设施的提供效率，为经济发展和人民生活提供充足可靠的基础设施具有重要的意义。(2)基础设施的特征虽然基础设施种类繁多，但基本上都具有以下特征：第一，基础性和先行性。基础设施所提供的公共服务是所有商品和服务的生产所必不可少的，若缺少这些公共服务，其他商品与服务便难以生产或提供。正因如此，基础设施又被称为社会先行资本，它所提供的产品和服务的性能和价格的变化，必然会对其他部门产生连锁反应1。第二，不可贸易性。绝大部分基础设施所提供的服务几乎是不能进口的。一国可以从国外融资、引进技术，却不能从国外整体引进电厂、机场、公路等基础设施2。第三，自然垄断性。基础设施的自然垄断性表现在两方面：首先，技术上的不可分性。基础设施一般只有在达到较大规模时才能有效地提供服务，因而需要大规模投资。这就可能导致两种结果：一是因为所需投资规模大、周期长，私人不愿投资；二是一定地区范围内只需要一家公司服务才能盈利，从而产生自然垄断。而且由于物质性基础设施的资产具有专用性和非流动性，资产不易出售或转作他用，因而投资一旦实施就会形成大量的沉淀资本，从而在客观上形成了市场进入障碍，即使没有管制，竞争者也不容易进入市场，由此更加强了某些基础设施服务的自然垄断性。其次，规模经济性。基础设施服务的自然垄断性还表现在1赫尔希曼．《经济发展战略》英文本．耶鲁人学出版社1958版；中译本，经济科学出版社1991版：71—792张培刚．《发展经济学教程》．经济科学出版社，2001：314．n用同一网络向不同的使用者提供服务比对不同用户分设不同网络更为经济节省。第四，外部性和准公共产品性。除了不拥挤的乡村公路外，物质性基础设施提供的服务很少具有纯公共产品性，但外部性却并不罕见。例如，污水、垃圾的处理及向居民提供洁净的饮用水有利于人民健康和环境保护；饮用水的供应将减少河水流量，改变河流的原有面貌，甚至影响河内及沿岸的生态系统；交通运输造成空气污染和温室效应等。认识基础设施服务的外部性有利于我们更合理地设计基础设施收费制度。(3)基础设施的分类根据不同的：分类标准，基础设施可划分为不同的类型：按基础设施内容的宽泛度可以划分为狭义基础设施和广义基础设施：前者包括交通运输、通讯、电力、供排水等公共设施和公共工程等。后者则除了包括狭义基础设施之外，还包括教育、卫生等。按基础设施服务于社会经济活动的属性可划分为生产性基础设施、生活性基础设施、保障性基础设施和综合性基础设施四类。生产性基础设施主要服务于社会生产活动；生活性基础设施则是为了满足居民的生活需求；保障性基础设施包括环保、医疗卫生等基础设施；综合性基础设施兼：艮服务于生产与生活两大功能，如公共交通、通信通讯、电力等。基础设施按照项目区分理论可被划分为经营性基础设施、准经营性基础设施和非经营性基础设施1。经营性基础设施有收费机制，并且能够通过市场进行有效配置达到利润最大化；准经营性基础设施有收费机制和潜在利润，但因其政策和收费价格未到位等客观因素无法收回成本，这类基础设施需要政府适当补贴以维持运营；非经营性基础设施没有收费机制，故市场机制失效，这类投资只为获取社会效益和环境效益，因而只能由政府财政承担。此外，按照基础设施发挥作用的范围，可以分为国家基础设施、区域基础设施、城市基础设施和农村基础设施等。：本文主要研究的是农村基础设施。2．农村基础设施的内涵(1)农村基础设施的概念农村基础设：施是指为发展农村经济和保证农民生活所必需的公共设施及服务的总和。根据1994年世界银行发展报告巾对基础设施的分类方法，农村基础设施从大类上也可以分为两类：一类是经济类基础设施；另一类是社会类基础设施。本文所要讨论的农村基础设施限定在经济类基础设施范围之内。(2)农村基础设施的分类费振国．我国农业基础设施融资研究．西北农林科技人学博十学位论文，2007：13n农村基础设施从具体包括的内容上看，又可以大致分为三类：第一类是生态环境类，主要包括水土流失治理工程、环境污染综合治理工程、荒漠化防治工程等；第二类是灌溉及仓储类，主要包括农村用于灌溉的各种沟渠、物资保管的仓库、储藏室等；第三类是除了第一类和第二类以外的农村基础设施，主要包括农村公路、铁路、水路、港口、码头、桥梁等设施和船舶、车辆等交通运输工具、水库、各种河流、生产供水设施、土壤改良、人畜供水设施，农村邮政、电信等通讯活动设施，电视、广播、网络等信息业务设施以及农村集贸市场等。(3)农村基础设旋的特点农村基础设施具有一般基础设旌的基本属性。比如，一旦这些基础设施在农村地区建立起来，向一个额外农户提供服务的边际成本趋近于零，多一个农户从这些设施中获利，却不影响其它农户享受这些设施的好处。在现有的条件下，很难或根本不可能对享受这些好处的农户进行收费，因为这些设施或者能够在不直接付费的情况下被享用，或者收费的成本非常高昂。同时，农村基础设施具有显著的溢出效益，难以直接用货币衡量，例如农村道路不仅用来运送农产品，也方便了非农产品的运送和非农居民的行走。很显然，投资主体很难以货币的形式收回这些溢出效益。农村基础设施的这些经济属性决定了农村基础设施投资的特征。总体来看，农村基础设施投资除具备与一般基础设施投资共同的特点，即投资大、周期长、固定成本高之外，农村基础设施投资还有如下特征。第一，农村基础设施投资是基础性投资。农村基础设施投资的基础性特征是其最基本的特征，从这个意义上说，它是农村经济和社会发展中的“先行官”。农业生产在国民经济中的基础性地位，决定了农村基础设施投资在整个国民经济发展中处于基础性地位。农村基础设施投资属于基础性投资有兰层含义1：一是指农村基础设施投资提供的产品和服务是农业部门从事生产的基础性条件，如农村道路、通信等设施的建设是发展农业生产、改善农民生活条件的基础性保证；二是指农村基础设施投资所提供的产品和服务间接地为其它产业发展和城市居民生活提供了基础保障和便利条件，例如农业科研基础设施投资不仅能提高农产品质量和产量、增加农民收入，还为城市居民提供了健康优质的农副产品；三是从成本构成来看，农村基础设施投资所提供的产品和服务的价格，构成了其它部门产品和服务的成本。第二，农村基础设施投资具有很好的经济拉动作用。在当前美国次贷危机引发的金融危机肆虐全球的形势下，中国也不可避免地受到严重冲击。为了解决当前危机对中国造成的出口下滑、经济增势趋缓的局面，拉动内需尤其是农村需求是当前的重中之重。政府对于农村李志远．农村基础设施投资研究一以河北省为例．河北农业大学博士学位论文，2007：28—3010n基础设施的投资：不仅能够改善农村的生产生活环境，还具有很好的拉动经济效果，因为对农村基础设施的投资需要相关产业的配套供给和服务，这样就可以通过相关产业联动效应创造出数倍于原有投资额的社会财富，对农民收入提高、农业和农村经济繁荣乃至整个国民经济的发展起到强有力的拉动作用。第三，农村基础设施投资收益具有外溢性。根据理性经济人假设，消费者为了自身利益需求总是希望以较少代价获得较多利益。消费者的这种“理性需求”，在市场机制能正常发挥作用的领域如私人物品的消费上难于实现，但是对于公共物品，由于农村基础设施在消费上具有非竞争性和非排他性，所以农村居民以较少的代价甚至零代价就能轻松实现“搭便车”的愿望。因此，农村基础设施投资主体的成本与收益不对称，政府作为投资者承担了投资成本，农民作为消费者却享有了投资收益，故这种投资收益具有强外溢性1。第四，农村基础设施投资能够调动农民私人投资的积极性。政府需要对农村基础设施进行投资，但中国政府的财力毕竟有限，而且农村基础设施的完善终究要依靠政府和社会力量的共同投资。中国农民以户为单位的私人物品生产组钐{形式决定了农民生产私人物品对农村公共物品有着强烈的依赖性，农村经济市场化程度愈高，这种依赖性就愈大。例如农|；}f水利灌溉、农业科研、．农村电网改造、农村交通设施、农村教育等农村基础设施的数量和质量将直接影响农民的私人投资热情，并最终影响农、№产出、农民收入和农村稳定。此外，由于农业是自然再生产与经济再生产相结合的产业，是同时面临自然和市场双重风险的弱质产业。倘若没有农村基础设施投资的支撑，农民的私人投资就难以产牛预期收益，从这个意义上讲，农村基础设施投资的水平决定着农民进行私人投资的积极性。3．农田水利基础设施的内涵(1)农田水利基础设施的概念农田水利是以农业增产为目的的水利工程措施，即通过兴建和运用各种水利工程措施，调节、改善农田；水分布状况和地区水利条件，提高抵御天灾的能力，促进生态环境的良性循环，使之有利于农作物的生产。农田水利不同于农村水利，农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能。换句话说，现代定义的农村水利，除了包括农田水利外，还有饮水工程等的内容，而农田水利则主要包括农田灌溉、排涝除碱等项内容。而农田水利包含水库、塘坝、水池等蓄水设施，拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施，渠道、管道、闸门等输水配水设施，泵站、机井等符金陵．中国农业公共投资问题研究．华中农业人学博卜学位论文，2005：16—1711n提水设施，灌水沟、畦、喷灌、滴灌等田问灌水设施，保护村镇、农田的河堤、河道堤防等防洪设施，排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等排涝降渍设施等内容1。(2)农田水利基础设施的分类农田水利基础设施按照规模可分为大型农田水利设施和小型农田水利设施。大中型农田水利设施是指以大中型水库、泵站为依托，为几个村、几个乡、甚至几个县市提供灌溉服务的水利设施，它所服务的区域通常构成大中型灌区。小型农田水利设施通常是指灌溉面积在1万亩以下、除涝面积在3万亩以下、渠道流量在1m3／s以下的农田水利设施。小型农田水利设施主要是自然或人造的农田水利设施(或网络)，该设施系统建设投资额度少，服务范围窄，受益对象有限。更主要的是，它直接服务于农村生产生活，承担较少的社会责任，经济外部性较小。(3)农田水利基础设施在农业发展中的作用农田水利基础设施的作用农田水利基础设施在农业上的作用是非常大的，突出表现在以下几个方面：第一，促进了粮食高产稳产。农村均以农业为主，农业目前以种地为主，种地又以种粮为主。因此，我们的农田水利基础设施主要是保障和提高粮食单位面积产量，并使之保持相对稳定。从总体效果上看，普通耕地与受益于农田水利设施的耕地存在着明显的差距。普通耕地平均亩产量为229．3公斤，而受水利基础设施保障的耕地平均亩产为365．7公斤，相差136．4公斤2，有力地保证了农村能交上粮，卖点粮，吃上饭。第二，提高了农民种植收入。农村农业人口占总人口的73．34％，贫困地区的贫困主要是指农民贫困。因此，种地打粮，然后拿去卖钱，或交换其他商品，是农民增收的一个主要渠道。粮食的高产稳产和质量上的提高，使种地的经济效益显现。农田水利基础设施对粮食产量的提高，直接给贫困农民带来实惠。第三，有力地缓解了灾情对农业生产的危害。旱灾、涝灾不断给农村带来的损失是巨大的，对农民是雪上加霜，对相对脱贫的农民也是致命一击，许多农民又重新返贫。但是，由于农田水利基础设施的作用，农村在一定程度上增强iF抵御自然灾害的能力。许多局部农业贫困地区在灾年或在灾情面前，或者没受灾情影响，仍然获得良好的收成，或者受灾损失较小。第四，为农业结构调整创造了条件。农田水利基础设施为农业种植创造了旱能灌、涝能1冯广志．，J、型农村水利改革思路[J】．中国农村水利水电，2001(8)：2．2余利丰．农田水利基础设施建设与农业发展关系研究[D]．华中科技大学，2006(4)：1112n排的基本条件。：良业种植结构调整将不再受限于是否有水和是否能排水的自然条件制约，而是在这种条件下，只要有市场，销售渠道畅通，经济效益好，就可以适时调整所需的种植品种，这非常有利二于农业发展和结构调整。第五，推进了县域经济发展。农村的县域经济发展，农业占相当大的比重。可以看出，县里的国内生产总值中农业占了30～60％的比例，这充分说明农业直接影响着县域经济的发展，农业生产效益关系到县罩国内生产总值的增减。农田水利基础设施有效地提高了农业生产效益，在一定程度和范围内为县域经济发展起剑了推进作用。(二)理论概述1．公共产品理论长期以来，经济学家对人们所要满足的需要类型进行了划分，按照满足需要的途径和手段不同，将人的需要划分为私人需要和公共需要。私人需要是指作为个体的社会成员的物质、精神生活的需要，而公共需要是指作为社会成员的物质、精神生活的需要。一般认为，前者应通过消费私人产品来满足，而后者需要通过消费公共产品来满足。(1)公共产品的涵义目前，学术界对公共产品的定义有很多种，被广泛接受和普遍使用的是经济学家萨谬尔森的定义。保罗·A．萨缪尔森在1954年《经济学与统计学评论》第11月号上发表的《公共支出的纯理论》一文中指出：公共产品是指这样一种物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。或者说，“公共产品是这样一种产品，无论每个人是否愿意购买他们，它们带来的好处：不可分割地散布到整个社区里”。1即萨缪尔森认为，公其产品具有非排他性和非竞争性。从公共产品的本质属性出发，可以引申出各种公共产品定义的描述，例如，“公共产品是指那些可供全体居民或部分居民消费(享有)或受益，但不需要或不能让这些居民(受益者)按市场方式分担其费用或成本的产品。”2(2)公共产品的特征公共产品是；具有共同消费性质，用于满足社会公共需要的物品和服务，它是私人产品的对立物。相对于私人产品的特性来说，公共产品的特性有：效用的不可分割性。效用的不可分割性是指公共产品是面向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分1Samuelson·p·A：Thepuretheoryofpublicexpenditure，ReviewofEconomicsandstatistics，1954，(11)，P387—3962马刚．公共产品供给方式及其对我国公共产品供给的思考【J】．经济帅，2003，(9)：21．n分别归属于个人或厂商享用。受益的非排他性。非排他险是指将不为公共产品付费的个人或厂商排除在公共产品的受益范围之外，在技术上不可能或技术上可行但排他成本高昂到在经济上不可行。消费的非竞争性。非竞争性是指个人或厂商对公共产品的消费并不排斥、妨碍其他人或厂商对它的享用，也不会因此减少其他人或厂商享用该公共产品的数量和质量。在公共产品的两个基本特征即非竞争性和非排他胜中，非竞争性是公共产品的基本属性，而且，非竞争性是由公共产品自身的因素决定的，而非排他胜则是由外生因素决定的。(3)公共产品的分类公共产品依据不同的标准，具有不同的类别，根据本文的研究内容，存这里主要介绍两种：一是依照传统公共产品的定义分类；二是以公共产品消费的空间范围为分类标准进行的类型划分。依照传统公共产品的定义分类传统公共产品是从一种产品是否具有排他性和竞争性的角度出发来定义产品是否具有公共性的。萨谬尔森从非排他胜和非竞争性出发给公共产品以严格的定义。公共产品按照这样的标准可以划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品既具有消费上的非排他胜，又具有消费上的非竞争性的公共产品是极端的情况，通常称之为纯公共产品，比如空气、国防、外交、环境保护、基础研究、义务教育等均可以认为是纯公共产品。准公共产品只具备消费上的非竞争性和受益上的非排他胜两个属性之一的产品，称为准公共产品，也称为非纯公共产品，比如，产权不明晰的公共资源具有受益上非排他陛和消费的竞争性就属于准公共产品。另外还有一种产品布坎南等将其称为“俱乐部产品”，也属于准公共产品的内容，俱乐部产品具有排他性与非竞争性两个主要特征。在俱乐部成员界区内，单个会员对俱乐部产品的消费不会影响或减少其他会员对该产品的消费。但俱乐部产品仅限定俱乐部成员才可消费俱乐部的资源。如果无限制地增加新会员，拥挤就可能会出现。这样的例子有游泳池、高尔夫球场和桥梁等。以公共产品消费的空间范围为分类标准进行的类型划分学界在这方面的划分并不统一，大致可以归纳为三种。一是将公共产品分为地方性公共产品、区域性公共产品和全国性公共产品。比如，布雷顿认为，从公共产品提供的地理区域来看，可以将公共产品划分为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品。二是将公共产品分为世界性公共产品、全国性公共产品和地方性公共产品三大类。席恒n教授认为：按公共产品的外部性的覆盖范围，可将其分为地方性公共产品、全国性公共产品和世界性公共产品。1三是将公共产品分为城市公共产品和农村公共产品，这是由于近些年来我国城乡差距不断扩大，而公共产品的有效供给对经济的发展有至关重要的作用，为了解决城乡差距，很多学者开始研究农村的公共产品供给问题。2．农村公共产品的供给理论从公共产品供给主体视角可以将农村公共产品供给分为四种模式，即政府供给模式、市场供给模式、农村社区供给模式以及自愿供给模式。(1)政府供给由于农村纯：全共产品具有非排他性、非竞争一性的基本特征，在供给中常会遇到免费“搭便车”现象。许多农村公共产品存在“规模经济”和“外部效应”，市场在提供这些公共产品时无效率或低效率，出现“市场失灵”。而政府在提供农村公共产品时具有独特的优势：一是政治权力和特权优势；二是节约交易成本和组织成本优势；三是独特的财政货币权力优势。2政府供给有利于解决“搭便车”、动力不足等问题，弥补了农村公共产品供给的市场失灵。同时提供公共服务和公共产品是政府的本质职能，作为农村公共产品供给主体政府理应承担相应的责任。农村公共产品的政府供给就是政府通过正常的税收收入或者国有资产投资收益来为农村公共产品负担相应成本。3公共产品政府供给模式的主要筹集渠道为制度内财政支付，供给主体为中央及地方各级政府，具有“从上而下”特点的决策机制、筹资机制、监督管理机制。农村公共产品政府供给模式的具体方式主要有两种：一是政府通过国有企业直接生产并供给农村公共产品。农村纯公共产品和一部分准公共产品由国有企业生产，政府决定这些企业的生产范围，生产方式以及生产物品的分配等一系列问题。政府通过这种方式提供大型的农村公共产品，如大型农田水利基础设施等。这样可以集中力量办大：事，完成一些投资规模大，建设周期长，私人与市场不敢投资项目的建设。当然，在必要的情况下，可以由农村社区组织配合政府完成公共产品的供给。由政府直接提供的公共产品一般涉及体现国家意：志，或社会公平分配目标，或与经济社会可持续发展有关。4二是政府通过市场间接供给农村公共产品。在公共产品的供给过程中，政府主要通过订1席恒．利益、权力与责任‘公共产品供给机制研究[M]．中国社会科学出版社，2006：28．2陈朋．后税费时代农村公共产品供给摸式1j制度设计研究[D]．华中师范大学，2007：33—423方银水．中罔农村公共产品政府提供结构的优先序研究——一个生产函数绩效分析框架[J]改革与发展，2008(1)：794二E虎彪．临沂市农村公共产品供给问题研究【D]．山东大学，2008：8—9．n立合约购买私人企业生产的产品或对生产公共产品的企业进行经济上的资助。利用这种方式可以有效避免政府在供给农村公共产品时一出现低效率现象，从而避免政府失灵。(2)市场供给由于政府供给通常具有垄断性、强制性、非等价性、扩张性、效果评价的非即时性以及供给的有限性等特征。政府在公共产品供给方面的会出现“政府失灵”：供给总量不足、质量不高、效率低下、结构失衡等问题。1公共部门里竞争的缺乏显然会削弱人们的积极性，从而直接导致政府供给公共产品的低效问题。2如果农村公共产品的供给只有政府供给一种模式，就会削弱其经济性，导致公共产品供给不足，影响社会生产生活。为增强政府公共产品供给的效率，提高供给质量，弥补“政府失灵”，引入市场竞争机制必不可少。农村公共产品市场供给是指私人、企业等营利性组织根据市场需要，供给农村公共产品，如私人办学、私人修建水利设施、私人修路等。这些组织以营利为目的，采用收费方式收回成本并获取利润，使用者通过付费获得产品或享受服务。目前我国农村公共产品市场供给模式主要有如下两种：一是私人及私营部门筹资经营农村公共产品。政府准许私人及私营部门进入农村公共产品的生产市场，由其白行筹集资金，经营生产适合社会需求的公共产品，私人对产品拥有所有权和收费权，政府不介入和进行强制，只作适当的引导。如农村私人水泵、自挖水井等水利设施。二是政府支持市场供给农村公共产品。对于排他胜较弱，投资收益见效较慢的公共产品，政府可以通过政策支持或资金补贴的方式鼓励民间资金和外资参与农村公共产品的供给。津贴补助、贷款优惠、减免税收等方式都可以作为政府的激励手段。这种模式降低了投资者的风险，增加了公共产品的供给数量，减轻了政府提供公共产品的压力，起到了多赢的效果。(3)农村社区供给有些农村公共产品供给的范围是较固定的农村社区，受益者相对稳定，具有较小的外部性，一且不能完全由政府来提供，同时农户自己也难以通过自身力量取得，这种公共产品就需要农村社区的集体力量来供给。如一些村内公路和桥梁的修建、村集体活动中心的修建、村级水利设施建设等都需要社区集体承担供给责任。农村社区集体供给公共产品，资金来源主要有社区集体的企业经营收入、社区居民集资、分摊成本等。目前比较常见的就是“一事一议”制度。“一事一议”制度是针对社区范围内确1廖进球．论政府供给[J】．当代财经，2000(1)．2廖进球．论政府供给[J】．当代财经，2000(1)．n需由集体供给的公共产品，根据“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则，向集体成员筹措资金、摊派劳务。社区供给公共产品贴近农民需要，使用效率高，成本相对较低，在很大程度上满足了农民需要，补充了政府供给和市场供给的不足。(4)自愿供给农村公共产品自愿供给模式主要有私人自愿供给和非营利组织供给两种。其中主要的方式是非营利组织供给。农村公共产品私人自愿供给，顾名思义就是供给主体为了完全利他目的或主观上为了利己而在客观上造成利他事实的农村公共产品供给。前者如退休的工作人员自愿免费整修村里被破坏的公路，偏僻地区发家致富的个体户无偿为村里修建校舍等；后者比如经济条件好的农户将通往自家良刚的必经之路修葺拓宽，本是为了白家运肥运粮的方便，从而提高农田生产的经济效益，但同村的其他农户也因搭便车得到了好处。非营利组织是不以营利为目的向社会提供服务的组织，是介于政府组织和营利机构之问的一切社会组织，包括各类行业协会、慈善组织、学术性组织、文艺性组织、民办非企业单位等等。1非营利组织供给农村公共产品的资金主要来源于各类社会捐资。非营利组织供给农村公共产品的途径主要有非营利组织与政府合作提供农村公共产品、非营利组织与企业合作提供农村公共产品以及非营利组织之间合作提供农村公共产品。非营利组织适应性强，提供的公共产品数量丰富，种类多，节约成本。同时由其供给农村公共产品具有灵活性和创新性，有效弥补了农村公共产品供给中的政府失灵和市场失灵。F永莲．我l习农村公共产品供给机制研究[D)．西北大学，2009：38—4317n二、五原县农田水利基础设施供给现状分析(一)五原县基本情况1．地理位置及行政区划五原县为内蒙古自治区巴彦淖尔市所辖，居河套平原中部，东与乌拉特前期毗邻；西与临河区接壤；南至黄河，与鄂尔多斯市杭锦旗隔河相望；北靠阴山以总排干沟为界与乌拉特中旗毗连。县域东西长约62．3km、南北宽约40km，总土地面积373．95万亩，现灌溉面积189．0万亩(不包括农垦面积)。全县以农业经济为主，是国家重点商品粮食基地县之一，内辖7个镇，117个行政村，765个村民小组。2．气象条件五原县属中温带大陆性气候，干旱少雨，蒸发量大，其特征明显表现为“冬季漫长而寒冷，夏季短促而炎热”。该区域多年平均气温7．2℃，7月份最热、平均气温22．8℃，1月份最冷，平均为一12．9℃，无霜期平均为117～136天，日照充足，全年日照总时数平均3104．7小时，冻深为1．2m左右。多年平均降水量170．0mm，且年内分配极不均匀，主要集中在7—9月份，占全年降水量的70％，多年平均蒸发量2040mm。3．社会经济状况五原县总土地面积373．95万亩，辖7个镇、117个行政村，总人口27．68万人，其中农业人口20．0万人，占总人口的69．0％；总户数77714户，其中乡村户数49022，占总户数的63％。灌溉面积189．0万亩(不包括农垦面积)；现有从业劳动力11．65万人。2009年实现地区生产总值46．59亿元，其中第_产业增加值14．84亿元，第二产业增加值18．05亿元，第三产业增加值13．7亿元，一、二、三产业结构比例为32：38：29。4．农业生产状况五原县属温带大陆性气候，多年平均气温7．2℃，大于10℃的有效积温3032℃，无霜期117～136天左右，日照时数3104．7小时，昼夜温差大，植物霉菌少，大气、土壤和水质受污染程度低。境内地势平坦，土壤肥沃，水资源丰富，适宜多种农作物和动植物生长，素有“塞北江南”和“塞外明珠”之美誉，自然条件得天独厚。2009年全县粮食作物种植面积为89．45万亩，粮食总产量为42．6万吨。其中小麦种植面积为50．51万亩，总产量17．34万吨；玉米种植面积为37．98万亩，总产量24．27万吨；n薯类种植面积为()．96万亩，总产量0．99万吨；其经济作物播种面积96．3万亩，总产量163．27万吨。其中油料播种面积69．05万亩，总产量15．88万吨；甜菜播种面积7．45万亩，总产量27．91万吨；蔬菜、番茄播种面积15．43万亩，总产量48万吨；其他作物4．37万亩，总产量13．11万吨；粮经比例为48：52。全县牲畜饲养量达103．26头(只)，出栏肉羊92．88万只，成为巴彦淖尔市肉羊工基地。2009年建成年出：拦肉羊100只以上的规模养殖户3000户、年出栏2000上的标准化规模养殖小区32个、年出栏1万只以上的高标准育养殖场3个和年出栏10万只肉羊的现代畜牧业示范基地，开工建设年出栏商品猪2000头以上的养猪小区2个、5000头祖代种猪场、5000头奶牛养殖基地、3．3万头(奶)牛养殖园区和500万只肉鸡养殖小区，畜牧养殖业向规模化、标准化、集约化j芎向迈出了新步伐。全县农业得黄河水自流灌溉的便利，形成了独具特色的优质硬质小麦、油料葵花、核桃蜜瓜、苹果梨、番茄、枸杞、黑瓜子等7大名牌，是国家和自治区重要的粮、油、糖商品和名、优、绿色农畜产品生产基地。(二)五原县农田水利基础设施供给现状1．五原县农田水利基础设施供给规模五原县从建国初期开始兴修水利，大搞农田基本建设。通过了“七七”、“八三”、“九五”、规划。目前，五原县境内有五大干渠，五大干沟，6条分干渠，15条分干沟，57条支沟，60条支渠，1250条斗渠，灌排水骨架工程基本形成，田问工程也得到一定改善，从1989到1994年，全县农田水利建设主要以进行贷款项目工程为主，在沙河渠以东实施了农田水利骨干框架工程。1995．2008年，农田水利建设主要以农业综合开发、土地整理、末级渠系节水改造工程为主，截止2008年底，全县完成高标准农田配套灌溉面积40力．亩(包括：开发项目27．4万亩，节水专项资金项目11．2万亩，末级渠系改造项目O．8万亩)，配套率为21％。其巾：完成灌溉渠道8835km(包括衬砌渠道428km)，完成各类渠系建筑物16083座；完成排水沟道2028km，完成各类排水建筑物1397座。详细情况见表2．1“内蒙古巴彦淖尔市五原县农田水利基础设施供给现状统计表”。n2．五原县农田水利基础设施供给主体五原县农田水利基础设施供给主体单．一，主要是政府供给。私人和第三部门很少参与。存在“多龙治水”，多部门建设与管理。水务局、农业综合开发办、河灌总局都有建设农田水利基础设施的职权，造成部分地区重复建设，浪费，资金不能有效整合，投入效益不高。多部门建设、管理的结果是从客观上说是违背自然规律，从主观来看，加大了部门问的摩擦，资源浪费，效率低下，弊端多多；长效管理机制尚未形成，管建主体不明确，基层水利服务缺失，有的工程甚至处在无人管理、无人维护状态。人为侵占，破坏水利设施现象屡见不鲜。3．五原县农田水利基础设施供给资金来源五原县农田水利基础设施供给资金主要来源十政府财政补助资金，其中包括中央财政投资资金和自治区、市配套资金。少部分资金来源于群众自筹资金(主要是农民投工投劳折资)。长期以来，农田水利基本建设的投入格局是国家补、农民投工，税费改革以后，对农民投工投劳作了明确规定，打破了原来的投入格局，但新的多渠道、多形式的投入格局尚未形成。加之干部群众的思想认识不够统一。有的认为“两工”取消后，实行“一事一议”，农Ffl水利基本建设是农民自主决策，不再需要政府组织了。受这些因素的影响，全县农民投工筹资大幅度减少，直接导致了近年来农田水利基本建设的停滞和下滑。镇、村投入极少。由于镇、村级经济发展不平衡，镇、村集体经济较好的地方尚有部分投入，但由于大部分农田承包到户或者租赁给经营者，即使村级经济较好的地方也未把小型农田水利设施建设的投入放在镇村工作的重要位置。农户只管使用不投入。农户主动投入农田水利设施的意识不强，虽然他们是工程的受益者，但是普遍认为这是村委的事，与村民无关，导致责、权、利和建、管、用相脱节。4．五原县农田水利基础设施运行维护现状农田水利基础设施重建轻管现象依然存在，工程建设时，建设保障机制健全，竣工验收移交群管组织后，在运行维护方面由于目前群管水费没有达到全覆盖，工程维护方面没有专项资金支撑，造成前面修，后面烂，管理与建设不相配套，影响了工程效益的发挥。五原县总体配套程度较低，特别是“世行配套”项目是1988年至1995年实施，截止目前已运行了近二十年，部分渠沟建筑物年久失修，损毁严重，工程完好率不足40％。从沟道运行现状看：分干沟普遍淤积，根据《河套灌区国管工程普查操作要点》中工程类别划分标准，分干沟按淤积轻重程度分为一至四类，通过普查，五原县一、二类沟道占沟道总长度的25％，三类沟道占沟道总长度的55％，四类沟道占总长度的20％。支、斗、农、毛沟由于缺少扶持资金，白开挖形成后一直没有进行过清淤，沟道基本淤平，属于四类沟道；灌水渠道现20n状大部分为土渠，渠道衬砌率不足10％，跑、冒、渗、漏严重，有限的水资源得不到有效利用，严重制约着农业灌溉和农业生产正常运行。五原县现有排水小型泵站20座，其中分干沟排水泵站6座，支沟排水泵14座。这些泵站从二十世纪九十年代以来，基本就不能运行，普遍存在机泵损坏、线路老化、土建工程塌陷严重等问题，目前已有16座无法开展正常的养护维修，更谈不上正常运转。严重制约着农业生产的正常运行。n三、内蒙古农田水利基础设施供给存在的问题(一)供给主体层面供给问题分析1．供给主体单一政府对农田水利基础设施的供给是政府的责任和义务，但在市场经济条件下，政府不应该是唯一的供给主体，有能力和有条件的农户、私人、第三方部门都可以对农田水利基础设施提供供给。在内蒙古，私人企业、第三方部门的发展起步较晚，真正参与到农田水利供给中的还不多，即使有些私人企业和第三方部门对农田水利基础设施己经产生了供给行为，但供给的力度只在总体供给中占很小的比例。国家并没有为私人及第三方部门对农田水利基础设施供给提供相关的法律制度，在对农田水利基础设施供给上把私人企业和第三方部门完全排除在外，即使有私人或者第三方部门有供给的意愿，由于受政府政策和制度的影响，也难以进入农田水利的供给领域；现行体制下，虽然一定程度上允许私人企业和第三方部门的介入，但是并没有为其提供制度性的、完整的产权保护，私人的合理收益面临着极大的制度性风险，供给主体基本上是政府个体。供给主体的单一，使农民对政府产生了依赖，政府供给的好坏直接影响了农田水利基础设施的好坏。由于受决策目标和资金的限制，政府提供的产品数量有限，质量也不高，难以满足农民的要求，既影响了农村经济的发展，也造成了农民对政府的不满情绪。2．供给主体职能的错位与缺位长期以来，由于我国采取城乡分治的二元供给体制，各级政府间的事权并没有加以明确划分，以致造成农田水利基础设施供给的权责划分不q目晰、交叉重叠严重；加上政府对广大农村的投入少，投入面广，各级政府职责划分不清、不合理，地方政府事权、财权不统一，供给范围划分不清，政府职能错位，导致供给效率低下。(1)供给主体错位根据农田水利基础设施自身的特点，农田水利基础设施中的一部分属于纯公共产品，这部分应该有政府免费提供，像人型蓄水储水工程的修建等；其中还要进一步分清哪一部分应属于中央政府的供给，哪一部分应属于地方政府供给。但是在实际的供给中，中央政府和地方政府，政府与市场等供给主体在农田水利基础设施的供给方面并没有划分具体的责任，从而产生了错位。另一部分农田水利基础设施属于准公共产品，像水渠、池塘、水井等设施，n对其的供给可以发挥市场的作用，应允许有供给能力的农户、私人企业和第三方部门进行供给。但在实际操作过程中政府则垄断了本应该回归市场的那部分，从而造成了政府和市场之问的错位。(2)供给主体的缺位农田水利基础设施供给主体的缺位表现为一些农阳水利基础设施不能供给或者不能有效供给，据统计，中国71％的公共支出发生在省级以下政府，其中55％发生在县(市)、乡(镇)两级政府，特别是农村公共产品，基本上是由乡(镇)及村集体提供1。内蒙古自治区现代工业和第三产业不发达，经济和财政的支撑主要靠农业，县乡基层政府的收入来源主要是农业税。取消农业税后，基层政府失去了大部分的财政来源，许多乡镇政府出现了负债现象，在农罔水利基础设施供给上更显得无力。近些年，一些私人企业和第三方部门虽然涉足到农村公共产品供给中，但是私人和第三方部门的资金主要注入到了教育、公路等设施方面，真正投入剑农田7k利基础设旌方面的很少。(二)供给制度和机制层面问题分析1．供给制度层面的问题完整的农田：水利基础设施供给制度应该包括决策、融资和监督激励制度。其中，决策制度是基础，融资制度是关键，监督激励制度是保证。农ffl水利基础设施供给决策应该以农民的需求为依据。：在实际供给中，由于制度安排上缺乏相应的偏好显示机制，农民无法表达真实的需求意愿，；央策者经常是根据自己的需求偏好来决定农田水利基础设施的供给规模、数量和种类，这必然在一定程度上降低资源配置的效率。白上而下的制度外农田水利基础设施供给决策机制，供给效率低下。在现行的供给体制下，农田水利基础设施的供给采用的是“一事一议”收费的筹资形式，这就产生了向农民乱收费、乱摊派以及收取其它费用的可能性。2．财政预算监督的缺陷财政预算监督的缺陷，也导致了农田水利基础设施供给的不足，农田水利基础设施供给的财政预算和农：村其他公用设施的预算划分标准不明晰，执行起来随意性大。用于农田水利基础设施的资金主要由当地审计和农民负担管理部门执行，除了上级财政拨款属于预算内资金外，各种预算外资金主要由各级政府和村级组织白筹所得，并没有进行有效地专门统一管理，这样不仅增加了监督成本，而且也很难界定合理与不合理的界限。虽然有的乡镇实行了李继宏．我国西部地区农村公共产品供给现状及对策硐f究【D]．内蒙古人学，2008：3023n财务、政务、村务公开的监督机制，但由于公开的形式、场合、时机具有很大的随意性，加上这种监督缺乏专业技术，人员和知识，所以在监督上很难具有社会约束力。造成了公共资金使用率及其低下，大部分资金存在被挪用的情况。3．市场引入机制不健全虽然市场经济在其他领域己经日渐成熟和完善，但是农田水利基础设施供给市场化水平还是很低，在供给主体方面，政府在供给中占绝对主导地位。原因之一是农田水利基础设施工程投资大、周期长、效益低；另一方面是市场的准入力度不够，市场机制还有待健全。有些地方村集体和政府不重视甚至打击私人投资农田水利基础设施建设，担心私人投资后会影响政府的政绩。另外市场的准入壁垒也为私人和第三部门供给造成了一定的障碍，主要体现在：政府部门凭借其权利优势，通过政府管制和行政审批的方式，使政府获得了对农田水利基础设施供给的垄断地位，加大了私人企业和第三方部门进入农田水利基础设施供给领域的难度，在一定程度上阻碍了私人企业和第三方部门供给。4．管理机制不健全内蒙古农田水利基础设施的管理普遍实行的是高度集中的粗放型管理体制。在供给中，政府几乎成了供给的唯一主体，各级政府直接对农田水利基础设施进行配置资源，并对其进行组织、管理。供给不灵活，农民对农田水利的供给缺乏主人翁责任感等弊端。在管理过程中，乡(镇)政府、村委会、农民以及供给中的私人和第三方部门均是责任主体，这就造成了具体责任不明确，具体管理人员责任感不强，出现事故也常常无法追究责任。也使原有群管组织管理主体“缺位”，基础设施的管护责任更不明，有人用、无人管，维修经费无着落，从而加剧了水利设施的老化和恶化。5．决策参与机制不完善农民是农田水利基础设施直接利用者，因此最了解哪些设施需要，哪些设施不需要，农田水利基础设施供给的好与坏直接关系到农民的根本利益。但在实际供给过程中，由于农民的参与决策机制不健全，不能有效地把自己的需要充分表达出来并传达给供给主体，造成了供给过程中部分农田水利基础设施供给偏离需求。另外，由于农田水利基础设施而言，不可避免地产生“搭便车”行为，不可避免地产生部分消费者用隐瞒自己的偏好的方式来逃避缴纳消费费用的可能性，这也使这部分消费者以不参与决策的形式来达到其目的。n四、内蒙古农田水利基础设施供给存在问题的原因分析(一)政府失灵1．内蒙古地方政府投入有限农田水利建设滞后，不适应现代农牧业发展的要求。近年来，水利重点工程方面具备了一定的投资规模，但农田水利投入不足的局面仍然没有改观。内蒙古现有农田水利设施中，27％的灌溉机电井配套不完善；42％的灌区骨干工程不配套，70％的渠系建筑物老化失修，73％的输水、配水渠系需要整治，30％的有效灌溉面积没有采取节水措施，全区灌溉水利用率仅为0．43。1此外，由于地方财力有限，用于配套中央项目的资金落实难度很大，公益性的水管单位经费难以全部落实到位。2．“自上而下”的供给决策机制不合理当前，内蒙古农村牧区农田水利基础设施的供给采取的是“自上而下”的决策机制，农村牧区农田水利基础设施给起主导作用的往往不是农村牧区社区内部的需求，而是来自社区外部自上而下的；亍政命令，甚至是为了满足地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要。同时，由于；良牧民民主法制意识薄弱且缺乏有效的供给谈判制度，农牧民无法在农田水利基础设施供给决策中体现自己的意志，致使农牧民对农田水利基础设施的需求偏好不能得到有效的表达。：&田水利基础设施供给的强制性和公共资源筹集的随意性，造成了非生产性农田水利基础设施供给的恶性膨胀，使有限的农村牧区公共资源配置效益低下，导致与农牧民生产、生活相关且急需的农田水利基础设施供给不足。(二)市场缺位1．“搭便车”行为的影响由于农田水：利基础设施具有公共产品的外部性，这一属性决定了在供给过程中不可避免地会产生搭便车的行为，在农FFi水利基础设施供给的过程中，大部分人抱观望态度，对于农民来说，面对一：顷不涉及自身利益(无论是短期利益还是长期利益，但农民看重的往往是见效快的短期利益)的集体行动时，农民往往选择的是不行动。当面对一项涉及群体利益时，他们全国人大常委会专题调研关于内蒙古自治区、古林省农ff|水利建设情况的报告，hl!卫；』￡o凸6盟nPg．gl!Y!女旦d1里iYi』；!整g』；鏖dgg!z墨塑￡2QQ里：Q2』Q2』!Q!!i!!一151QQQ3：!!!!塑，2009．7．9n所持的观点是：“不吃亏是最重要的，而不是能获得多少利益”。他们利益比较的参照物是整个群体的个体，只要群体中有一个人不行动，则整个群体都采取不行动行为。事实上，农村中确实存在那么一两户确实拿不出钱，从而也导致了农民特殊公正观逻辑下的集体不行动的尴尬局面。2．农田水利基础设施建设营利能力低农田水利设施由于服务的主要对象是农业，水费征收困难，效益微弱，投资回报少，风险高，因而吸收社会资本能力低。一方面，我国农业的弱质性导致其获利能力较低，也最终决定了投资农田水利设施获利能力低下。另一方面，农牧民收入低。收入低使得供给公共产品的主体难以通过收费来弥补成本，在农村经营公共产品的利润微薄。收入低必然导致支出水平也降低。有限的收入除了用于购买种子、化肥、农药等生产资料进行农业生产，以及支付农民的各项生活消费开支以外，能储蓄下来的资金!j>之又少。通过市场向他们出售公共产品势必会出现收费难的问题。同时，收入低也使他们生活非常节俭，尽可能减少开支。因此农田水利基础设施的供给主体难以通过收费来弥补成本。(三)农牧区社区供给缺位1．内蒙古农牧区社区资金匮乏一方面，村集体缺少资金来源。自从打破了人民公社体制实行土地承包到户后，五原县各村都没有发展集体企业，因而集体收入很少或大幅下降，集体组织及其经济功能逐渐被弱化，提供公共产品的能力也就越来越弱化，陷入“无人办事、无钱办事”的困难境地。国家取消农业税后，原来的农业税及相关附加也不复存在，这也使农村社区集体本来就已经少得可怜的收入来源又减少了许多。与此同时，国家财政的转移支付制度不完善，对农村集体的资金资助非常有限。另一方面，各种支出却越来越多。为了应付一些日常必要的开支，不得不靠举债度日，导致村级组织的债务缠身。在这种情况下，若寄希望于村集体为农民供给足够的公共产品的想法是不现实的。同国家和市场在供给公共产品时会出现失灵现象一样，农村社区在供给公共产品方面同样出现了严重的失灵。2．“一事一议”筹资渠道不畅所谓“一事一议”，是指在农村供给农田水利基础设施、植树造林等公共产品时，所需资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论与研究，通过实行专事专议的办法筹集n部分资金。从需求表达方面来看，“一事一议”的实施替代了以前由乡村组织统筹共同生产费和农民“两工”(义务工、积累工)制度，将过去“自．卜而下”的决策机制改变为水需求，“自下而上”，因此有利于汇集农民的偏好，充分反映了农户的真『F偏好，并且目标较为明确，具有进步性。然而，“一事一议”往往存在不议、有事难议、议而不决、决而不行”等诸多问题。从决策效率方面来看，其问题主要体现在：其一，水利建设投劳并举，对没有项目带动和财政补助的水利建设工程，大多难以通过议事表决，尤其是经济欠发达地区。其二，对跨村、跨乡的流域性工程项目，议事程序复杂，统一组织和利益协调的难度较大、时间较长、成本较高。其三，管理办法欠规范，缺乏表决和强制执行的约束机制。其四，农村青壮年劳动力向外流转的情况突出，影响家庭决策和投工投劳。1(四)自愿供给缺位1．内蒙古非营利组织发展不足在西方发达国家，许多过去由政府直接供给的公共产品，如今变成了由政府资助的非营利部门来提供。近年来，我国各种类型的非营利组织也获得了较大发展，在社会管理和公共服务的各个领域，越来越多的非营利组织活跃起来，并在提供公共产品供给方面发挥着越来越重要的作用。然而，与发达国家相比，内蒙古非营利组织的发展与贡献依旧相差甚远。主要源于如下因素。由于相关制度建设不配套，非营利组织不能有效地动员资源，致使组织募集的活动经费不足，而且志愿：昔和专职人员缺乏，致使现有的非营利组织不能很好地为社会提供公共产品和服务。部分非营利组织缺乏正式的决策机构，也缺乏民主决策的机制和制度，而且不少非营利组织财务制度尚不完善。这类组织在提供农田水利基础设施时，容易出现志愿失灵，这在一定程度上影响了：j}营利组织的社会公信度。2．内蒙古农牧民的参与率低在内蒙占，由于农牧民文化程度低，加之乡民们的收入低下，公共意识淡薄也制约了农牧民参与建设农田水利基础设施的积极性。所谓“事不关己，高高挂起”、“各家白扫门前雪，莫管他人瓦上霜”均为缺乏协同合作的表现。少有人愿意为一农田水利基础设施建设捐资。而目前内蒙古农!牧区缺乏有效的信息传播渠道，自然没有向社会和非营利组织传播乡内农田倪炎平，钱焕欢．中国农村水利建设供给制度研究[J]．中国农村水利水电，2007(6)：】42一】4427n水利基础设施等公共产品供给陷入困境之现状以及供给资金严重僵乏之现状。在信息不存在以及非营利组织发展不办的情况下，内蒙古农阳水利基础设施的自愿供给缺位自然存在。(五)内蒙古农田水利设施产权不明晰1．产权不明晰，操作困难80年代后期开始，小型水利工程建设投资除一些专项工程如“380人畜饮水工程”建设资金由水利部门直接管理外，大部分小型水利工程建设均纳入农村牧区综合建设项目中，如以工代赈、农业综合开发、商品粮基地建设、家庭草库伦建设项目等。相当一部分资金由财政切块层层下拨至乡(镇、苏木)，由乡(镇、苏木)分配到具体工程上，工程完工后移交集体或个人管理，但由于未建立产权管理制度，大部分国家参与投资的工程产权不明晰，管理责任不明确，造成国家投资回收和滚动发展困难。水利部门每年都进行小型水利工程建设统计，但对具体工程资金投入等并不完全掌握。水利部门要统一管理监督国家投资的小型水利工程，缺乏政策依据和政府及其它部门的支持与配合。2．认识不统一，政策依据不明1997年国家颁布《水利产业政策》，进一步明确了水利作为国民经济基础设施的重要地位，明确了优先发展水利事业的政策。但是一些干部和群众包括水利部门的干部对发展水利产业认识不清，缺乏紧迫感，认为水利工程建设就是国家投资、群众受益，发展水利产业困难重重，一些同志认为小型水利工程无利可图，谈不上发展产业。实际工作中存在着重工程建设轻工程管理的倾向，造成一些地方小型水利工程管理方式改革起步晚，进展慢，并存在着不同程度的畏难情绪和等靠思想。目前，由于国家和咱治区还没有制定与《水利产业政策》相配套的实施细则，在多头治水、多头管水的背景下，仅靠水利部门制定一些政策，很难得到推行。3．水利行业行为，缺乏其他部门的积极配合由于小型水利工程的建设投资结构主要是国家、集体与个人，或国家与个人，而国家投资涉及多项目、多部门，直接由水利部门下拨的项目经费很少。因此要进行小型水利工程产权制度改革，盘活国有资产，必然涉及到一些地方利益或部门利益，一些地方基层政府或部门出于地方利益的考虑，不积极支持与配合水利部门的改革，使工程管理方式改革遇到困难。由此可见目6，J^各地缺乏统一的回收资金管理体系和监督机制，形成了各自为政的局面。长此n以往，必然阻碍小型水利工程资产管理方式的改革和水利事业的健康发展。4．水费偏低，难以拍卖或租赁一般而言，如果小型水利工程所处位置交通便利，人口相对集中，土地开发潜力大，灌溉面积大，设旋完好率高，则相对容易拍卖或租赁，否则难以实现管理方式改革。特别是在牧区，牧民居住分散，投资购买深井需要资金较多，但经济效益差；有的工程申请项目时，规划能解决很多人畜饮水问题，但建成后效益未达到设计要求，致使实施拍卖困难，不能实现管理模式的转变。由于现有小型水利工程建设年代跨度大，在此期间，机构几经变动、人员变动也很大、工程建设投入档案不健全、彳i连续的问题普遍存在，造成资产不清，给工程管理方式改革造成一定困难。另外，由于许多水利投资用于高压输变线路和机泵设备配套等方面的建设，如今电力部分归农电部门管j里，而机泵设备又达到了使用寿命而报废，因此也就不能形成水利固定资产，难以产生效益。此外，目前的小型水利工程水费计价普遍偏低，水资源费尚未征收，水费计价只考虑人员工资、电费、燃油费、小维修等几项，大都不考虑工程折旧费及利润率，一些工程曾收过折旧费但未能延续，折旧费的征收管理也难以做到专款专用，致使许多老工程设备改造更新需要国家再次投入，一些塘坝出现险情不能及时维修加固，也影响着小型水利工程的运行与管理模式的转变。特别需要说明的是，虽然内蒙古部分地区在上世纪九十年代后期，对农村小型水利工程经营管理体制改：辜进行了一些有益的探索，但由于自治区始终没有建立起适合区情、水情和市场经济体制要：求的小型水利工程经营管理体制，到本世纪初，全区小型水利工程经营管理体制改革的进展仍然缓慢，一些地区甚至处于停滞状态。n五、国内外农田水利基础设施供给模式及其借鉴(一)国外农田水利基础设施供给模式及其借鉴1．美国农田水利基础设施供给模式及其借鉴从投资方面看，美国农田水利基础没施供给中的主体是多元化的，既包括政府部门，也包括私人部门和居民。美国农业水利60％以上的资金投入都出自于各级政府，其中大型、骨干型工程以及基本灌溉渠道和管网建设，其筹资方式主要由美国各级政府财政拨款、联邦政府提供优惠贷款、向社会发行债券、建立政府基金、社会团体和个人捐赠等。大部分财政性资金是通过市场化贷给非公益型项目有偿使用的。在资金使用结构方面，不同的建设时期和不同性质的工程在工程项目上有所不同，防洪防旱工程大部分依靠政府拨款，美国联邦政府为了发展农业生产，解决干旱缺水地区(尤其是中西部地区)的农业用水问题，采取了长期的优惠政策，在工程计划方面优先安排灌溉工程项目，对于一些农民急需而又缺乏资金的水利工程，只要农民提出申请，联邦政府就会为其提供长期无息或低息的贷款，偿还期限长至40—50年，年利息仅为30％，并且在农民还清全部贷款后，其产权归农民所有。这样不仅极大地提高了农民兴建水利工程的积极性，而且还进一步促进了农民管好、用好水利工程的良性运营机制。此外政府还根据需要，通过向农民赠款，发行建设券或从某些受益行业中提取建设金等方式，以支持农田水利基础设施的建设。2．日本农田水利基础设施供给模式及其借鉴由于日本人多地少，且降水分布不均，日本政府历来十分重视灌排工程等农业基础设施的建设。特别是在战后，日本政府加大了对农业的投入，每年中央农村水产财政预算中有30％以上资金用于加强农业和农村土地开发事业。从1965年开始，由中央政府和地方政府组织实施了四期土地改良长期计划，整治水系，建设灌排工程，填海造地。这些措施促进了农业的发展和现代化，取得显著的经济、社会和生态效益，改善了农村生产、生活条件和生态环境，增加了农民的经济收入，同时，也探索和积累了适合日本国情的农业发展经验。日本政府对农业基础设施建设给予了多项补贴，主要包括水利建设补贴、农地整治补贴等。对于一般的农田改造项目，只要通过一定的审批程序并达到一定的标准，中央财政都要从农业预算中补贴全部费用的50％左右，都道府县和市盯村财政分别补贴25％和15％，剩余n部分由农户自身负担，而这部分资金往往也能够得到有关金融机构的优惠贷款1。表5．1：H本在农田水利基础设施投资上的分配上负担比例工程名称工程内容工程级别工程规模国县受益者以灌溉排水、农受益面积605025农田基本道、暗沟排水、且公顷以上4527．5建设客上改良为骨干受益面积20452035的综合建设民I、自J公顷以上455303．印度农田水利基础设施供给模式及其借鉴印度是一个：&业大国，在农田水利基础设施的供给方面，印度是政府投资、利用外资和鼓励私人投资三：昔的结合，极大地促进了印度农业的快速发展。印度的农田水利基础设施中的大型灌溉工程由政府建设，其中包括渠首和干、支、斗、农四级渠道，投资方面由中央和地方政府分担，投资中如有国外贷款，则由中央统借，地方政府归还。小型灌溉工程和大中型灌区的农级渠道以下的田间工程由农民自己修建，政府给予约占1／3(中央政府和地方政府各占一半)的投资，另外的2／3资金由农民自筹经费或者向银行贷款。对运用滴灌、喷灌等节水技术的农户，政府给予25％．50％的补贴，对于已建成的灌区我国的省级政府)组建专门的灌溉管理机构负责管理。印度从1951年至1990年间，中央政府对农田水利的投入占对农业总投入的36．85％一56．54％，各邦政府对农田水利的投入占对农业总投入的24％一34％。在利用外资方面，印度在过去的四十年间，实施了一些农田水利方面的发展计划，积极争取世界银行集团的支持和参与，并获得了：大量的优惠贷款，从1961年至1990年间，世界银行集团共向印度贷款99．05亿美元，其中用于农田水利的贷款占其中的50．86％。在鼓励私人投资兴建方面，印度政府从信贷、土地审批、物资供应等给予私人投资大力支持2。在政府的多方努力下，从1951年至1990年，在农田水利基础设施建设方面共获得各种资金6000多亿卢比(4．7卢比折合‘美元)，全印度投入兴建的大型排灌项目共264个，中型排灌项目1088个。灌溉面积也从建国初期的2300万ha(面积单位公顷hectare的英文缩写)上升到1992年的8120万ha；同期净增灌溉面积在全印度耕种面积中所占比重由17．6％提高到了43％。极大提高了农业生产的抗灾能力。1李晓梅．L{本叫‘持续发展的经验借鉴[J】．经贸论坛，2008(11)：6—72陈明华．发展的的农业[J】世界农业，1995(11)：45．n(二)国内农田水利基础设施供给模式及其借鉴1．湖北省荆门农村农田水利基础设施供给模式及其借鉴以先锋村为例，1农田水利供给实践说明：一方面“户户机井，家家有堰塘”的公共品私人化供给模式不可持续，破坏的是子孙后代的生存资源，亟待改善；另一方面数以万汁的分散小农不可能在自愿、自由、自发的基础上按照“谁受益，谁出资”的理性计算原则联合起来对接地方性的大型水利灌溉系统，急需找剑连接双方利益的桥梁和中介。而先锋村治水实践的演变逻辑则进一步说明农村基层组织是当前中国农村最现成、也最可能的组织载体。因此，要想使农民走出农田水利市场化、私人化供给模式的困境，就必须强化村社集体的权力，重塑超越单个农户基础之上的“统”的经营力量，通过健全党领导下的村民自治制度，完善农村民主管理制度，加强农村基层组织建设，并以此实现三个承接：其一是与国家财政支农惠农资金的承接，将有限的资金用到最需要的地方去；其二是与小农生产、生活实践基础的承接，着力解决单个农户所不能化解的难题；其三是与区域性大型水利灌溉系统的承接，发挥大、中、小型水利的配套联合作用。也就是说，要把农村基层组织作为“母公共品”来对待，在推进适应农村经济社会发展形势需要的乡村民主化进程中加强其治理能力建设。具体来讲，要想真正走出农田水利供给困境，首先是要按照2010年中央一号文件的要求，“结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村：觉支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法”，通过健全党领导下的村级民主自治机制，重塑村级组织的权力结构型态，打造出一个“向下负责、向下使力"而“向上”索取“财政资源”的致力于维持乡村社会基础性秩序，适应农村经济社会发展需要的常规性力量。其次加强乡村社会的法治化建设，充分发挥现代国家法和乡村习惯法的联合作用，充分保证合法合规的村级民主自治权利实践的落实，维护法律的权威地位，遏制并约束少数村民破坏农民合作用水秩序和破坏自然资源、生态环境的越轨行为，重塑乡村社会的“正气”，利用规范的力量“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。最后，国家要逐步整合现有的财政支农资金划拨方式，将有限的资金用到最能发挥实效的刀刃上，加强地方政府相关部门的统筹、配合能力，在地方水利灌溉系统的整体脉络中有赵晓峰．当前中国农村农田水利供给困境生成演变逻辑【J]．中共杭州市委党校，2011(2)n计划、有步骤地逐步完善粮食主产区的大、中、小型水利设施建设，使整个水利灌溉系统“活”而不能仅仅是采用“头疼医头，脚疼医脚”的切割式疗法，避免出现花费了大量的项目资金，但由于没有能够兼顾地方水利灌溉系统的整体性，钱投进去了，水却放不进农民的稻田，致使项目建设成为摆设性的政绩工程的尴尬局面。2．广东省农田水利基础设施供给模式及其借鉴以广东省为例1：农村税费改革甚至取消农业税的同时，国家“<断增加对农村教育、公共卫生和交通基础设施的财政投入，这在一定程度上缓解了农村公共品供给的困境，初步缓和了原本矛盾十分尖锐的“三农”问题。但是由于新增财政支出对农业生产投入有限，对农业生产投入主要是对种粮农民进行直接财政补贴，而农业生产性基础设施的财政投入仍显不足。而且，农民对农f羽水利投入意愿不足也是无法在短期内改变的。因此，当前已经存在的农田水利供给困境仍将难以解决，未来农村公共品供给困境很可能主要表现为农罔水利等生产性基础设施供给的困境。国家政策制定应着眼于“防微杜渐、未雨绸缪”，农田水利供给问题虽然还不是当前农村公共品供给中最主要问题，但应该引起国家足够的重视，采取措施加以解决。笔者认为可从提高农民投入意愿和各级政府财政投入积极性这两方面来入手：从中短期来看，应以提高各级政府财政投入积极性为主；从长期看，应以提高农民投入意愿为主。具体而言，可考虑以下几点。首先，深化对农村生产性基础设施公益性的认识，在新增的各级农村财政支出中，明确要求安排一定比例用于农田水利等生产性基础设施投入，并要求在财力许可的条件下逐年提高这一比例；第二，改变各级政府农田水利投入资金支付和管理方式，以提高投入资金使用效率。例如，改革：捉田水利专项资金使用办法，引入竞争机制，提高下级投入配套资金的积极性和受益农民投入的积极性；第三，在政绩考核方面，适当提高农村水利建设考核的比重，以提高各级政府官员的积极性；第四，对现有水利设施运营机构实行税费优惠，安排一定资金鼓励农民组建用水组织；第五，深化农业用水价格改革，鼓励农户或其他农业生产组织采取承包或股份合作等形式对农田水利进行投资、建设和经营。路昂，李郁芳．从农水利建设投入看当前农村公共产品供给困境[J]农村经济，2007(11)n六、内蒙古农田水利基础设施有效供给机制的构建(一)构建多元化供给体系随着农田水利基础设施供给主体和资金来源渠道的多元化，其供给方式也必然是多样化的。在目前乡镇财力有限、农民经济条件不是太好的条件下，供给过程中，由于其中一些基础设施在短期内效用并不明显，农民常因资金或者利益问题不愿购买并以排斥，但这类公共产品设施的提供对于提高农村整体经济、促进农田丰产增收、保证农村的可持续发展有着重大意义，这类产品应该由中央政府提供。同时又由于政府资源的有限性，全部供给成本又较大，单靠政府供给无法满足全部农田水利的需求。同时也为了促进内蒙古农田水利基础设施供给的市场化进程，构建政府与社会合作的多元化、多中心的农田水利基础设施供给体系也成为必要。1名睦续发挥政府主导作用继续发挥政府主导作用。由于政府具有宏观调控的能力，发挥政府的主导核心作用，有利于弱化“市场失灵”，“信息不对称”所引起的交易成本。农ffl水利基础设施所具有的公共产品的特性，在供给过程中很容易产生“搭便车和资金不够等问题”，如果由政府提供这些产品，在一定程度上可以降低这些问题的严重性。另外，在和谐社会背景下，政府有责任也有义务对其农民提供所需的水利基础设施。当然并不是提倡所有的农田水利基础设施都有政府进行强势提供，对于大型且受益范围较广的设施应有政府提供，对于小型和微型且受益范围局限在较小区域内的设施可以根据不同的情况允许不同的个体或团体组织进行供给。首先，政府应树立正确的政绩观。政府官员不应一味地为追求政绩而损害农民利益，应将农民的需求放在首要位置，要规范农田水利基础设施的供给，将供给法律化、制度化，为农田水利基础设施的供给提供健全的法律保障。使之不因领导人看法的改变而改变，也不因领导人的变更而变更，从根本上杜绝“政绩工程”、“形象工程”，切切实实地将农民的需求落到实处。其次，政府应为私人和第三方供给部门提供必要的制度保障。可以采取特许经营的方式允许私人通过公私合营的方式参与农田水利基础设施相关产品的生产和提供，为他们提供贷款支持、技术人员和专家支持。给予第三方部门必要的权限，允许他们参与到农田水利基础设施的维护、监督和管理。在互动中形成与政府、私人之间能够扬长避短的角色定位，通过n角色互动共同解决农田水利基础设施供给短缺以及供给低效等问题。2．扶持私人、企业进入农田水利基础设施供给内蒙古自治区政府与农村牧区的基层政府可以利用财政贴息、财政补贴、税收减免等各种优惠政策鼓励农牧区企业和居民个人在解决农村牧区公共产品短缺方面发挥积极作用。比如，基层政府通过合同的形式将某些公共产品直接交由个人或当地企业进行生产，然后再由当地政府购买后提供给农牧民使用。对于那些外部性不强、进入成本不高，即能够通过收费进行排他的农村牧区公共设施或服务，则可以按照市场原则引导当地企业或居民个人直接投资来解决。此外，应该加快立法，有序引进私人资本进入公共产品生产领域，规范整个投资运营过程，使其走上透明化、法制化道路，避免私人资本与公共机构相互勾结，损害农牧民的根本利益。同时，应积极引导有实力的企业进入农村牧区进行基础设施建设。大中型企业进入农牧业，以龙头企业的形式与农牧户连接，成为农牧业产业化经营的有效形式。为提高与农牧户连接的效率，一些进入农牧业的大中型企业应积极整合农村牧区资源，参与农村牧区基础设施建设。这样一：亏面能够推动农村牧区现代化进程，给农牧民带来好处；另一方面也能够为企业培育良好的周边环境，降低企业发展的外部成本。各级政府应制定合理的政策，采取“企业+农牧户+小城镇”的方式，积极引导和鼓励这些企业在农村牧区基础设施建设方面发挥更大作用。3．构建农田水利基础设施供给农户联合协会(1)成立农户联合协会的原因分析由于农田水利基础设施的特殊性，一些农田水利基础设施由于其规模相对不是太大，单个普通农户无力投资的农田水利基础设施，而这些设施的投资回报率相对较低，空间分布相对较散，其管理成本较高，私人和第三方供给者不愿涉足，成立农户联合会可以有效克服这些缺点，同时也保证了这些设施的供给。以农户为主体构成的联合协会也实现了与农户特性之间的整合，降低农田水利基础设施管理过程中的交易成本。(2)农户联合协会的主要内容农户联合协会以行政区域为边界，实行志愿加入的原则，在支援协商的基础上，按会员可灌溉耕地面积的大小进行承担投资建立小型农田水利基础设施，其经营权、所有权、管理权、收益权属于协会所有。存量上，将：符合条件的小型农阳水利基础设施的产权全部转向农户联合协会，并由协会自主经营、自主管理和自我发展，以此实现产权的明晰和管理上的内在激励。在转移产权的n过程中应做到以下几点：首先要对这部分基础设施进行公正、评估防止资产的流失。其次转让收入应由专门部门进行专项管理，这些资金主要用j了二补贴水利基础设施的维修、新建、扩建以及改建等方面。增量上，以这些基础设施的新建和扩建中受益农户拥有的可灌溉耕地面积为标准，由用水户联合出资，可灌溉面积越大，出资也越大。操作上，做到信息的公开、透明和对称，针对转移的那部分己有设施的产权方面，做到信息公开、透明和对称，可以降低其转移成本。针对农户出资方面可以减少不必要的争端，有利于协会的长期稳定发展。(3)构建农户联合协会的作用虽然农户联合协会还存在着不能够吸纳足够的资源，水利设施不完善，不能完全克服搭便车行为以及缺乏技术人才，但是构建农户联合协会这一改革成为改善和加强小型农田水利基层管理组织，提高农民参与农村水利建设和管理积极性，促进农村基层民主政治建设，改革用水秩序，减少用水纠纷起到了初步的作用，应加以完善。4．三位一体供给模式的构想无论是单一的政府供给、私人供给还是第三方部门供给都存在着一定的缺点和不足。政府供给存在供给不及时、效率不高、资金不充分、政绩工程形象工程过多、只建不维修等缺点；私人供给和第三方部门的供给在一定程度上缺乏政策支持力度、不能真正反映农民的需求、前期投资太大等不足之处。如果将这这些供给主体有机的结合起来，互相取长补短，就一定能起到事半功倍的效果。具体做法就是在农田水利基础设施的供给中引进私人投资和其先进的管理技术，政府在供给中扮演着确保公平性的角色，因为在私人和第三方部门的供给中，他们追求的是自身利益的最大化，而不是社会利益的最大化。在这个过程中就会导致社会利益的损失，从而进一步对农民造成一定的损失，只有让政府在这个过程中参与进来，才能在一个合理的区域达到受益双方的利益平衡，从而增加供给的边际效益。在三位一体的整个供给过程中，政府，私人和第三方部门三者之间是平等的，三者之问既互相合作，又互相牵制。共同服务于农民的需求。三位一体的供给模式比其它单一的模式更加复杂，需要成立专门的事务机构和专业化的中介机构。在供需过程中，农民先把需求反映给该机构，然后该机构再把农民的需求反馈给供给主体，在供给过程中专门机构需要把农民的需求和供给主体供给情况进行公开，以便社会的监督，使供给效果达到最大化。这在一定程度上可以消减供给主体的利益倾向性。由于该构想还处在理论阶段，具体到实际当中还需要经过实践的验证。n(二)完善农田水利基础设施供给机制1．加大财政支持力度资金问题是严重制约内蒙古乃至全国农村农ffl水利基础设施供给的瓶颈，由于农I千1水利基础设施具有明显的外部效益，难以对其消费者收取使用费或者直接收费的成本过高等特点，如果政府不承担相应的供给责任，可能会引起许多社会问题，比如：农村环境的污染、农产品的安仝、农村经济的发展等问题。在农田水利基础设施投资中政府投资占总投资的一大部分。目前我国国民经济己经达到了工业反哺农业的水平，中央及地方政府应该加大对农业的投入力度，把农田水利基础设施等公共产品列入国家公共财政支出范围，并对其进行统筹规划，投资经营。另外，政府的基本职能就是提供公共产品、防范和化解消除公共风险。政府投资可以不从投资项目本身的眼前利益着眼，不计较是否可对消费者收取使用费，不受私人资本数量限制，可以通过征税来筹集资金，而且消费不受限制，其潜在的效用可以得到充分实现。加大政府对农田水利基础设施的供给力度，可以有效地防止因农田水利基础设施功能的扭曲而产生的消极社会效果。加大中央和地方各级政府对农田水利基础设施供给的财政供给力度可以考虑一下几种方式：(1)开设专项专款通道现在各级政府对农田水利基础设施建设的资金投资一般是将资金划入到农村公共产品的财政预算中，没：有明确表明用于农田水利基础设施方面的比重，各级政府只是根据当地的情况进行不定期的：副拨，有些地方政府更是为了追求政绩和经济效益而对农民的需求置之不理，以至于需要时不能及时供给。加大中央和地方各级政府财政支持力度除了提高各级政府在农田水利基础设施供给方面的财政预算外，还可以开设专项专款通道，就是各级政府在财政预算时，把用于农田水利基础设施的预算独立于公共产品的预算之外，这样就可以把用于农田水利基础设施的预算资金明确化、规范化，以便需要时能做到及时有效的供给。(2)加大农村金融系统的支持力度现在农村金融机构很少有对农田水利基础设旌进行资会支持，充分发挥农村金融机构融资作用，加快推广农户小额信用贷款、联户联保贷款，强制推行贷款证和贷款上柜台，使农户根据资金需求随用随贷，可以提高农民对水利基础设施的供给积极性。各地政府也要提高信用意识，全力支持农村金融机构的发展，要通过创建农村信用工程，营造“守信光荣、失信可耻”的社会氛围，树立良好的文明新风，为农村信用社营造一个良好的信用环境。n2．完善供给激励机制完善农田水利基础设施供给的激励机制，可以激发投资主体的热情，从而使供给更能有效及时。对于构建我国农田水利基础设施供给的激励机制，可以从以下两方面着手：(1)采取物质和精神奖励相结合的办法，鼓励农民积极进入农田水利基础设施的供给领域。农民是农田水利基础设施的最终使用和受益者，离开农民农田水利基础设施的供给就没有实际意义，引导农民供给的热情和积极性，增强农民农田水利的主人翁的责任感，对于一些积极性较高的人应该及时给予表彰、宣传，以带动其他农民参与供给的积极性。对与私人或第三方供给者也应给予财政补贴、税收优惠等激励约束机制，以便矫正农田水利基础设施供给的外部效应。即由政府部门采取措施来排除私人边际成本和社会边际成本及私人边际效益和社会边际效益之间的不一致性，通过此种形式可以引导和激励更多的私人和其他社会民间力量来提供农田水利基础设施。(2)节约资源、实现效能升级。目前内蒙古农田水利基础设施人均占有率还很低，在资源有限的条件下，通过改进产品供给管理体制、转换效率增长方式、最大限度的节约资源、提高资源利用效率。同时实现效能升级，提高产品设施自身的性状与功能，逐步实现产品供给效率升级。3．构建决策民主参与机制为了提高农田水利基础设施供给的效率，避免不需要的供给过剩、急需的供给不足等问题，充分反映农民的需求偏好，建立一套农田水利基础设施供给的民主参与表达机制就显得尤为重要。(1)要畅通表达渠道。使农民的意见充分反映出来，并由全体农民或农民代表对本村的农田水利基础设施需求进行表决。对于跨村、跨乡的农田水利设旋，应多召开几次村民或村民代表大会，如实反映农民对这些设施和产品的需求。但是由于农民的文化素质普遍不高，他们在需求表达时有时不太理性，要积极引导他们表达自己的需求偏好，并培养他们的决策意识。然后通过建立信息反馈系统收集农民对供给设施的反馈意见，对于农民满意的产品就是农民所需要的。相反，对于农民不满意的产品，要么是农民不急需或者不需要的，要么是供给不好或不充分的，以便在以后的供给中进行相应的调整。(2)引入农民参与决策过程。对于农田水利基础设施而言，农民是最直接的使用者和受益者，所以在决定这些设施供给的种类与数量时，农民应该是主要的决策者。将决策权下放到农民手里，农民就可以充分利用自己手里的权利，表达自己的需求，使农民急需的农田水利基础设施得到有效供给o¨还可以使农民能通过直接或间接的渠道，充分表达自己对承担农n用水利基础设施成本的意见，实现农fFl水利基础设施供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变1，让受益人直接参与到受益项目的决策过程中。在具体做法上也可以采用直接民主与代议民主相结合的灵活方法，如在最基层的自然村，可以实行直接民主，全体村民进行投票，以投票的方式表达农民自己的需求意愿，按多数原则，再由政府综合考虑当地经济社会发展情况，确定出本村农田水利基础设施供给的方案。另外，为了弥补制度上的不足，供给主体可以与农民之间建立多种沟通方式，来进一步把握农民对农田水利基础设施的真实需求。比如：供给主体可以定期或不定期的设立接待同；同农民专业合作组织进行沟通，因为它们比较全面地掌握了国内外有关方而的信息和资料；网上沟通方式，j阿条件的地方，政府可以开通自己的网站，用无记名方式调研农民对农业公共产品的需求；保持同各种媒体的合作，在现代社会，媒体的作用越来越大，保持同媒体的合作，可以了解：卣关方面的许多信息，同时也是接受监督的一种比较好的办法。4．建立高效有力的监督机制解决内蒙古农田水利基础设施供给中财政预算监督的问题，建立高效有力的监督机制。(1)强化供给的法律化、制度化，在认真贯彻落实己有法律法规的基础上，使之有法可依，避免投机取：丐行为的存在，要逐步完善农F玎水利基础设施供给的相关法律法规，细化和完善相关的农田：水利基础设施供给法规。使供给过程阳光化，对供给的内容、资金使用情况、进程等方面给予明确规定。(2)对私人供给以及第三方供给可以采取政府监督、充分发挥政府的主导作用。政府作为供给中的主导力量，应该积极的引导、鼓励私人和第三方提供农田水利基础设施的供给，并明确界定产权，切实维护供给者的利益，同时在考虑消费者实际承受能力的前提下，对私人供给产品的价格进行合理定位，做到既要兼顾效率，又要保证公平。(3)成立相应的监督协会，可以采取由代表农民利益需求的机构把关；成立由代表农民利益的代表组成监督协会，监督协会的代表全部由农民选举产生，所有成员都是独立于政府的，任何在政府机构任职的人员都彳i得任协会代表。实行代表任期制，对于不称职的代表可以通过监督协会民主投票的方式对其撤职。把关系到国计民生的农田水利基础设施供给的决策权交由充分代表民意的代表行使权力。政府在每一项农【i1二I水利基础设施的供给都应公开征求这些机构的意见。5．健全市场机制内蒙古市场经济开放程度还不够高，与沿海等丌放城市还有一定的差距，在市场准入方曾福生，李燕凌，匡远配．农村公共产品供求均衡论[M]．北京：中国农业出版，2006：125—12739n面还不够完善。市场准入的壁垒限制了政府以外的社会个体或团体及时有效地进入农田水利基础设施供给领域。健全完善的市场机制可以从以下几方面入手：首先，要打破供给中政府垄断的地位。当然，打破政府垄断并不是放弃政府的宏观调控职能，大型的水利工程还应当由政府来提供。小型和微型的农田水利基础设施要充分发挥市场作用，尽量鼓励和吸引私人和其他部门参与供给，私人和第三方部门相对政府较为灵活，操作起来更便捷、更迅速。打破政府垄断，鼓励私人和第三方部门的准入既可以缓解政府压力，也可以提高供给的效率。(三)改革农田水利供给的产权1．确保供给产权清晰小型水利工程大多是国家、集体投资，群众投资建成的，为当地农业发展、水土保持等事业发挥了重要作用。随着农村联产承包责任制的落实，农业生产由集体经营转变为家庭经营，原来属于国家、集体所有的小型水利工程的管理体制与农村分户经营的模式不相适应，加大了水利工程管理的难度，部分小型水利工程出现了集体管不好、农民管不到、国家管不了的“三难"局面，制约了水利工程效益的发挥。由于农村水利体制改革滞后于农村经济体制改革，致使很多水利工程设施处于建、管、用脱节的状况，水利工程遭受了不同程度的损坏，水利资产闲置、工程老化失修、效益衰减等问题十分突出，这些矛盾和问题说明了传统的水利建设与管理方式同农村新的生产体制不相适应，从根本上变革小型水利工程管理体制是大势所趋，势在必行。明晰所有权，使小型水利设施民营化，调动农民积极性，是水利工程产权制度改革的主要形式。投资渠道改革与产权改革是相辅相成的。对于新的水利工程，在工程筹建初期以及建设中，可以按照有关法律法规，一开始就明晰水利工程的产权归属以及经营方式。但对于已有的水利工程，要进行产权转换，还需要一个合理的过程和方式。目前，全国各地都在探讨各种各样的产权转换形式，也产生了许许多多的经验，同时也伴生了一些问题，需要从理论和方法上认真疏理，以示来者。2．供给产权的改革模式目前，中小型水利工程产权制度改革的主要形式有：(1)拍卖拍卖。即对工程的所有权和使用权实行公开竞价出售。小型水利工程的拍卖与其他资产的拍卖有所不同，是有条件的拍卖。一般来说，对规模小的工程才拍卖所有权，对规模大的40n工程一般来说仅是拍卖其使用权。虽然水利工程的拍卖与其他物品拍卖使用的是同一个名词，但由于水利资产是重要的特殊的农业生产资料，因此必须保证其灌溉服务的性质不因管理形式的改变而改变，所以，拍卖合同对标的物的用途作了严格规定。规定当购买者(即新的所有权者)不按照合同约定，不能很好地履行义务时，村委会有权“收回资产所有权和经营权”。这一规定在现阶段来说是有法律依据的。从我国的民法卜来说，所有权不是绝对的，并不是可以无限制地使用的一种权利。主要受两个限制：使用目的与合同的限制。从法律上讲，村委会拍卖的是“发定限制”的所有权。当所有权人违反了使用目的与合同的限制时，可以被解除合同从而丧失所有权。这种规定的合理性还可以用益物权解释。一方面，用益物权人可以通过对他人之物的使用获得利益，从而使人们在不能取得或不必取得某些物的所有权时，也能利用该物而获得利益。另一方面，所有人通过用益物权的设定，以取得一定利益为条件，将所有物交由他人经营使用收益，可以不必直接或亲自使用其所有物也能获得利益。当物的所有人和使用人都获得了利益时，说明物的使用价值得到了更有效的实现。存在这样一个利益机制的社会，其物质资料将会得到有效利用，社会的整体利益也将不断提高。在农村水利的管理与使用中正应该建立这样一种利益机制，来保护所有者——广大受益农民获得抗灾服务和改善生产条件的灌排服务权益，同时也能使经营管理者在服务的同时获得合理报酬。农村小型水利工程管理体制改革中的租赁经营、承包经营、使用权(或经营权“)拍卖”等方式，是水利资产用益物权转移的一种方式。鉴于水利工程的性质，拍卖中，小型水库等涉及国家财产和人民群众生命安全的社会公益性设施，一般不允许拍卖给个人，鼓励按受益区成立多种形式的用水合作组织；塘坝、小型抽水排灌泵站及小型渠道等受益农户较多的工程设施，不提倡拍卖给个人，鼓励实行承包、租赁或股份合作制”等形式：集雨水窖、水柜、手压泵等以农户自用为主的微型工程设施，鼓励拍卖给个人。(2)承包承包即是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费，同时明确双方的权利、义务和责任，确保工程正常运转。(3)租赁租赁是承包的继续和发展，偏重_丁-经营和开发。承租者在不违背合同规定的情况下，可n以改变资产经营方向，租赁期内，租赁者在经营管理上比承包者拥有更多的自主权，可自主进行生产经营活动，从直接或间接的经营利润中获取报酬，同时也承担更多的经济责任和风险。承租者在租赁期内按台同交纳租余，承租期满时应保证重新核定的资产达到合同预先规定值。(4)股份合作制即把工程固定资产划分为若干股，将全部或部分股权出售，进行经营和管理，股东共同出资共同劳动，实行平等持股、合作经营，共同拥有二亡程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红。运作中可采取个人、集体、社会法人、国家之间的互相联合等多种形式。国家补助资金形成的股权为政府所有，由县级水利部门管理，通过持股参与和监督企业经营管理。42n结语本文从农村：佥共产品供给理论出发，概括和分析了农田水利基础设施的含义和特征，以巴彦淖尔市五原县为例，对内蒙古农F同水利基础设施供给存在的问题及原因进行了分析。本文认为内蒙古农田水利基础设施供给存在以下两方面的问题：供给主体主要是政府，造成政府供给效率低下，主体职能存在错位和缺位；供给制度、财政预算监督，市场引入机制、管理机制的缺失和：不健全导致了内蒙古农罔水利基础设施的不足。引起以上问题的原因主要是政府失灵、市场缺位、农牧区社区供给缺位、自愿供给缺位、内蒙古农田水利设施产权不明晰。在借鉴国内：外农田水利基础设施的供给模式基础上，提出了实现内蒙古农F目水利基础设施有效供给的建议。具体来说，本文得出如下建议：(1)以政府为主体，大力扶持私人和企业进入农田水利基础设施供给领域，构建农田水利基础设施供给联合协会的多元化供给体系；(2)通过加大财政支持力度，完善供给激励机制，构建决策民主参与机制，建立高效有力的监督机制以及健全市场机制，以完善农田水利基础设施供给机制；(3)确保供给产权明晰，通过拍卖、承包、租赁等形式来进行农田水利基础设施产权改革。相信采取以上建议将会实现内蒙占农田水利基础设施的有效供给，同时也可以为其他地区的农田水利基础设施的供给提供参考。n参考文献[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆．制度安排和公用地两难困境[M]．上海：商务印书馆，2001．[2][美]乔：B史蒂文斯．集体选择经济学[M]．杨晓维等译．上海：上海三联书店，2003．[3]邓淑莲．中国基础设施的公共政策[M]．上海：上海财经大学出版社，2003．[4]张馨等．当代财政与财政学主流[M]．大连：东北财经大学出版社，2000．[5]徐彬．公共经济学导论[M]．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003．[6]刘俊浩．农村社区农田水利建设组织动员机制研究[M]．北京：中国农业出版社，2005．[7]杜威漩．中国农业水资源管理制度创新研究[M]．郑州：黄河水利出版社，2006．[8]李燕凌．农村公共产品供给效率论[M]．北京：中国社会科学出版，2007．[9]张裙．中国农村公共产品供给[M]．北京：社会科学文献出版，2008．[10]代鹏．公共经济学导论[M]．北京：中国人民大学出版社，2006．[11]曾福生，李燕凌，匡远配．农村公共产品供求均衡论[M]．北京：中国农业出版，2006．[12]郭瑞萍．我国农村公共产品供给制度研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2008．[13]罗兴佐．治水：国家介入与农民合作一荆门五村农田水利研究[M]．长沙：湖北人民出版社，2006．[14]张雪新，齐冬梅．农田水利建设重要性[J]．北京：农业科学出版，2009(11)．[15]李晓梅．日本可持续发展的经验借鉴[J]．经贸论坛，2008(11)．[16]陈明华．发展中的缅甸农业[J]．世界农业，1995(11)．[17]康静莎．印度农业发展的金融支持[J]．农村工作通讯，2007(1)．[18]冯广志．小型农村水利改革思路[J]．中国农村水利水电，2001(8)．[19]施国庆，庞进武，王友贞．水利工程建设与农民收入相关性分析[J]．中国农村经济，2002(4)．[20]贺雪峰，罗兴佐．论乡村水利的组织基础[J]经：济学家，2006(1)．[21]熊江英．我国农田水利建设面临的问题及其建设措施[J]．工程科学，2009(3)．[22]谢元奎．构建中小型水利设施农民参与式管理体制研究[J]．厦门大学，2006．[23]唐忠，李众敏．改革后农Efl水利建设投入主题缺失的经济学分析[J]．农业经济问题，2005(2)．[24]胡定寰，张陆彪，刘静．我国用水户协会的运行机制和存在问题一以湖北省漳河和东n风灌区为例[J]．农业技术经济，20()3(3)．[25]董枝，孙．文学，郭树学．加强水利基础设施建设促进河套灌区农牧业发展[J]．内蒙古水利，2010(1)．[26]曾国雄．西部开发应借鉴：美国的水利管理经验[J]．发展，2003(4)．[27]王广起，张德升．我国农村基础设施供给机制的完善与创新[J]．绎济纵横，2006(5)．[28]吴安，路厂1利．中国农罔水利设施的建设与管理[J]．现代商业，2009(18)．[29]谢秀英．浅议加强小型农阳水利设施投入和管护[J]．农业装备技术，2009(03)．[30]侯胜鹏，张富．当前农同水利设施投入和运行机制研究[J]．全国商情(经济理论研究)，2009(12)．[31]王福东．辽宁省小型农田水利建设的调查与思考[J]．中国农村水利水电，2007(6)．[32]赵军，张乃军．新时期建立农ffl水利建设新机制的探讨[J]．中国农村水利水电，2007(1)．[33]冯辉．后税费时代农用水利设施难题及其对策[J]．湖南农业大学学报(社会科学版)，2007(4)．[34]宋贤卓．我国农田水利设施投资的制度思考[J]．新东方，2009(6)．[35]温立平．小型农田水利工程的公益性探讨一一民间资金建设农田水利工程案例的分析lJ]．中国农村：水利水电，2007(6)．[36]刘欣．农村水利公共设施的供给与需求分析[J]．中国农村水利水电，2007(7)．[37]倪焱平，钱焕欢．中国农村水利设施供给制度研究[J]．中国农村水利水电，2007(6)．[38]杨朔，王辽卫．我国农村水利设施供给主体多元化探析[J]．安徽农业科学，2007(7)．[39]孔祥智，涂圣伟．新农村建设中农户对公共物品的需求偏好及影响凶素研究——以农田水利设旌为例[J]．农业经济问题，2006(10)．[40]傅奇蕾．浅析农民对小型水利设施的使用博弈——长期合作动态博弈分析[J]．当代经济(下半月)，2I]06(8)．[41]赵珊．我国小型农业水利设施产权制度创新理论探析[J]．农村经济，2008(7)．[42]周晓平，郑垂勇，陈岩．小型农田水利工程产权制度改革动因的博弈解释[J]．节水灌溉，2007(3)．[43]刘铁军．产权理论与小型农田水利设施治理模式研究[J]．节水灌溉，2007(3)．[44]李雪松．新农村建设中的水利设施产权制度改革与创新[J]．中国农村水利水电，2007(3)．45n[45]罗兴佐．税费改革前后农田水利制度的比较与评述[J]．改革与战略，2007(7)．[46]罗义云．论当前农田水利体制改革路线的偏差一一来自湖北中部地区的调查与思考[J]．调研世界，2007(6)．[47]王树春，柴盈．农田水利设施建设制度的变迁与匹配性分析——以中国封建时期农田水利设施建设与治理为例[J]．天津商学院学报，2007(6)．[48]张全红．我国小型农田水利设施治理制度分析[J]．农业经济，2006(10)．[49]刘成玉，孙小燕．产权改革：理顺农田水利设施管护体制的突破口[J]．农村经济，2006(11)．[50]刘爱辰．中国农村基础设施供给机制分析[D]．吉林大学，2007．[51]余利丰．农田水利基础设施建设与农业发展关系研究[D]．华中科技大学，2006．[52]王仁强，李智勇，岳书铭．农刚水利基础设施建设投入机制研究[J]．内蒙古水利，2010(1)．n表2．1：内蒙古巴彦淖尔市五原县农田水昶基础设施供给现状统计表。灌溉工稗排水工稗水源工程灌溉小型排水泵站灌溉渠道管道输水排水沟道而棚fI词1灌溉(灌排管道控制(亩配套建两用)长席而积)筑物处数装机水库机井渠道长度(1(^I)(KM(亩(处泵站)(处))(KW)序号行政区划处有效可供处数装机数量装机麴定容农、Ip((万灌溉(处(眼小计流量≥lm3／s流量<1m3／s长度处(KW)(km))m2)用水)(万其中防渗其中防渗其中防渗m2)防渗面积长防渗面积防渗面积长度长序长摩长度长摩(km(亩度(km(亩(km(亩)1隆兴昌镇农区5228619685526419685526460500045231llO5302塔尔湖镇农区43236．51538522491538522493630003532432903新公中镇农区5630811085124611085l2462541754套海镇农区1587132633158713263336425122255胜丰镇农区527．511734923411734923426918625906天吉泰镇农区84474l5928274l592821701172907银定图镇农区382097203014572030145165114130合计2021111883542820538835428205396800020281397201055n致谢这篇论文是在导师刘银喜的精心指导和亲切关怀下完成的。从论文的选题、论证、研究方案的设计、实施到论文的修改、定稿都倾注了导师的心血。刘老师高尚的品格、磊落的胸怀、严谨的治学风范、广博的学识和孜孜不倦的敬业精神不仅使我在攻读硕士学位期问受益，而且为我今后的学习和工作树立了学习的榜样。三年来自己取得的点滴进步无不凝聚着刘老师的殷殷关切之情，在此，谨向老师表示深深的敬意和由衷的感谢!祝全家身体健康、美满幸福!本人2009年丌始进入内蒙古大学攻读行政管理硕士学位，学习期间得到内蒙古大学公共管理学院各位授：业老师的许多关照，从而得以顺利完成学业。对为培育我成长而付出辛勤劳动的诸位老师，在此表示衷心的感谢!n攻读硕士学位期间发表的学术论文目录[1]苗园．农村基础设施可持续发展的路径探讨[J]．内蒙古大学学报(增刊)，2010．6[2]苗园．民族地区社会安全事件应急管理研究[J]．经济增长与应急管理国际学术会议，2010．848