《管理学管理学》ppt课件

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公共管理概论主讲：杨兆宾Ppt:袁博刘丽刘远哲资料：王峻\n第六章公共管理的运行第一节公共决策第二节公共政策管理第三节公共公管理的执行与控制\n第一节公共决策\n1.公共决策与公共管理公共决策是指公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。公共管理与公共决策是密切相关的。过程看，公共管理是公共组织特别是政府部门为履行公共管理职能，实现公共管理目标的一种社会活动。可以说，公共管理始终是围绕公共决策的制定，修改，实施进行的。一个具体的决策目标实现了，相应的管理过程就终结了。\n（一）公共决策是公共管理的首要环节从一个孤立的管理过程可分为决策制定和决策实施以及效果评估等环节。对于执行而言，决策是具体的执行行动的起点和整个公共管理过程的首要环节。在一个具体的公共管理过程中，公共组织通过制定决策实施方案，把决策目标分解为具体的执行目标或阶段目标；确定详细，可操作的行动步骤，合理配置人力、物力、财力，把决策目标落到实处；在决策目标实现之后，管理活动即将完结。通过决策系统的运作，所形成的决策方案执行结束并作出效果评估后，又会制定新的决策方案，在决策执行。因此，整个公共管理就是决策、执行、评估、再决策、在执行、在评估的循环过程。可以说，没有公共决策就没有公共管理。\n（二）公共决策是公共管理履行各项职能的基础公共管理有计划、组织、指挥、控制和协调等基本职能。所有这些公共管理的职能都以公共决策为基础，没有公共决策，就没有公共管理各项职能的履行。（三）公共决策贯穿于整个公共管理过程的始终公共决策既是公共管理的首要环节，又贯穿于整个管理过程的始终。公共管理的其他环节都包含有决策的活动，各项管理职能的履行也都有各自的决策。实际上，公共管理就是一个不断决策和实施决策的过程。也就是说，“管理就是决策”。\n二、公共决策系统及其运行公共决策系统是指由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系，包括政府组织体系和非政府组织体系。它是政策的策源地。在公共组织体系中，每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统与监控子系统。信息子参谋系统：由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存等工作的机构。参谋子系统：由掌握各门类知识的专家、学者组成的机构，它也是决策子系统的辅助机构。决断子系统：由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策活动的组织者，领导着决策制定的全过程。监控子系统：指决断子系统之外的人员和机构，对决策行为以及决策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。\n三、公共决策程序公共决策程序一般划分为公共问题的界定、决策目标的确立、决策方案的设计、决策效果的预测和决策方案的选择等五个步骤。（一）公共问题的界定1.公共问题的概念与特性（1）公共问题的概念公共问题与社会问题并非两个相同的概念。并不是所有的社会问题都会转化成为公共问题，只有那些存在于公共领域之中，且有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题才可能成为公共问题。社会问题既包括私人问题也包括公共问题。（2）公共问题的特性具有影响的广泛性公共问题具有影响的不可分性和公共性\n2.公共问题的分类（1）按地域和行政区划划分公共问题可以依次可以区分为：全球性或国际性公共问题、全国性公共问题、地区性公共问题和社区性公共问题。（2）按公共问题的性质划分此时可以将公共问题分为四个不同的类别，即管制性公共问题、基础性公共问题、服务性公共问题和保障性公共问题。（二）决策目标的确立满足条件是：目标必须明确具体，有的放矢。目标必须切实可行。目标必须系统化。决策目标必须灵活可调。\n（三）决策方案的设计决策方案设计就是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性的方案的过程。这个过程可称为“大胆假设，小心求证”。（四）决策效果的预测通过预测，帮助决策者认识和控制未来的不确定性，把对未来变化的无知减少到最低限度。预测包括两个方面：一是分析、判断决策对象在决策作用下可能发生的种种变化。而是分析、判断实施过程中决策环境的变化。（五）决策方案的选择方案选择就是对设计出来的各种备选方案进行评价、比较和权衡利弊，从中选出比较满意的方案。\n四、我国公共决策系统的优化（一）公共决策科学化公共决策科学化是指在科学理论指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。实现公共决策科学化的要求是建立健全公共决策系统，遵循科学的决策原则，提高决策参与人员素质。（二）公共决策民主化公共决策民主化是我国发展社会主义民主政治的重要内容，它是指在决策过程中要保障人民群众充分心事参与决策的民主权利，广泛听取各行业专家、学者的意见、建议，使决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求。（三）公共决策法制化公共决策法制化是指国家以国家的宪法和法律、法规为依据，本着体现人民意志，反映决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的行为和权利受到法律的约束和人民群众的有效监督。\n决策案例1.哲理的故事热带雨林中，虎啸猿啼，草木丛生，各种动物在树枝上、草丛间玩耍，上窜下跳，十分活跃，一切都显得生机盎然，那么正常、理想、幸福。但天有不测风云，暴雨袭来，不久洪水就淹没了森林的大部分，大小动物拼命向最高处奔去。待大家聚到高处，洪水还在暴涨，于是大家推选最聪明的猿猴主持召开会议，大家为如何脱险议论纷纷，一时不知所措。猿猴说：看谁能游泳？很快推选出青蛙、水蛇等四大水手。猿猴灵机一动说：“不行！只会游泳，跑得不快，不能迅速报信求救。”大家一致赞成，但谁是水陆都行的能手呢？猿猴脑子快，撇了一眼看到了蜈蚣。它会水，腿又多，一定跑得快。猿猴自鸣得意地断然作出决定：马上让蜈蚣出发。大家也心情坦然地继续开会。当天已漆黑散会时，大家发现蜈蚣还没有走，因为脚太多，穿鞋成了最费时间的事。大家对猿猴的错误决策十分愤慨，群起而攻之。思考：　这个故事告诉我们什么？\n这个故事告诉我们什么？一是决策不能想当然，也不能就事论事简单了事。而是要像张瑞敏提出的“要有二次决策”。即针对决策之后的负效应再做一次决策，以保证决策的顺利。二是要有反向思维，即在决策取得一致意见的过程中，要想到与其相反的决策。只有能正反双渠道思考的决策者，才表现出决策者的成熟、能力与水平。\n2.决策失败案例案例：1985年，由马来西亚国营重工业公司和日本“三菱”汽车公司合资2.8亿美元生产的新款汽车“沙格型”隆重推出市场。马来西亚政府视之为马来西亚工业的“光荣产品”，产品在推出后，销售量很快跌至低潮。经济学家们经过研究，认为“沙格型”汽车的一切配件都从日本运来，由于日元升值，使它的生产成本急涨，再加上马来西亚本身的经济不景气，所以汽车的销售量很少。此外，最重要的因素是政府在决定引进这种车型时，主要考虑到满足国内的需要。因此，技术上未达到先进国家的标准，无法出口。由于在目标市场决策中出现失误，“沙格型”汽车为马来西亚工业带来的好梦，只是昙花一现而已。\n此例说明，科学经营决策的前提是确定决策目标。它作为评价和监测整个决策行动的准则，不断地影响、调整和控制着决策活动的过程，一旦目标错了，就会导致决策失败。\n3.决策成功的案例案例：日本尼西奇公司在战后初期，仅有三十余名职工，生产雨衣、游泳帽、卫生带、尿布等橡胶制品，订货不足，经营不稳，企业有朝不保夕之感。公司董事长多川博从人口普查中得知，日本每年大约出生250万婴儿，如果每个婴儿用两条尿布，一年就需要500万条，这是一个相当可观的尿布市场。多川博决心放弃尿布以外的产品，把尼西奇公司变成尿布专业公司，集中力量，创立名牌，成了“尿布大王”。资本仅1亿日元，年销售额却高达70亿日元。经营决策成功，可以使企业避免倒闭的危险，转败为胜。如果企业长期只靠一种产品去打天下，势必潜藏着停产倒闭的危险，因为市场是多变的，人们的需要也是多变的，这就要求企业家经常为了适应市场的需要而决策新产品的开发。这种决策一旦成功，会使处于“山穷水尽”状况的企业顿感“柳暗花明”。\n视频欣赏学会如何决策余世维管理讲座,\n第六章公共管理的运行第二节公共政策管理\n一，公共政策与公共管理概念：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目标（如解决和处理某项公共问题或满足某向公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。表现形式：在公共政策过程中发展出来的各项方针，原则，策略，措施，计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。\n（一）公共政策面面观1，从公共政策发展历史看公共政策：自哈罗德·拉斯维尔(HaroldD.Lasswel)和丹尼尔·勒纳(DanielLerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”、当代西方政治学的“最重大的突破”以及“当代公共行政学最重要的发展”。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。2，从公共政策的职能看：公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑。，也是对社会上价值所作的权威性分配。3，从公共政策的目标导向看：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。4，从公共政策的全过程看：公共政策的制定，执行，调整，终结的整个过程，构成了公共政策的全部内容。\n（二）公共政策与公共管理的关系1，公共管理贯穿于公共政策始终：公共管理过程始终包括设计，执行，评估和修正的循环过程。而一个简单的公共政策过程包括四个步骤：公共政策设计，公共政策评估，公共政策终结或公共政策调整。并循环往复。2，公共管理是公共政策实施的重要手段：它在管理过程中一直发挥着重要作用，它不仅规范公共组织的行为，而且也是公共组织对其管理对象进行规范的手段。\n二，公共政策的性质1，公共政策的利益倾向性2，公共政策的目标导向性3，公共政策的合法性与强制性4，公共政策的稳定性与时效性5，公共政策的多样性和多效性\n三，公共政策的设计（一）公共政策问题1，公共政策问题：1．客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。2．问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。3．现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。4．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。5．政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。\n三，公共政策的设计（二）公共政策制定1.公共政策制定的原则（1）公正无偏的原则（2）资源集中配置的原则（3）个人受益原则（4）延续性原则（5）有预见力的挑战性原则（6）信息完备原则（7）一致性原则（8）弹性政策原则\n三，公共政策的设计（二）公共政策制定2，公共政策制定的基本步骤（1）、决定目标。（2）、估计需要。（3）、确定目的。（4）、设计方案。（5）、评定后果。（6）、选定方案。（7）、设计执行。（8）、评估。（9）、回馈。\n四，公共政策的执行一、政策执行的理论模式。1、自上而下的政策执行模式。古典行政理论认为行政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。政策学者纳米木拉和思模伍德对自上而下的政策执行模式的作过阐述。\n四，公共政策的执行一、政策执行的理论模式。2、自下而上的政策执行模式。自下而上的政策执行模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。这两种方法各有优劣。\n四，公共政策的执行二，公共政策以外的因素1，目标团体对政策的态度2，执行机构之间，执行机构与目标团体之间的沟通3，政策执行人员的素质和工作态度4，其他社会，政治环境对政策执行的影响\n五，公共政策的评估一、评估的意义、特质。政策评估是政策评估人员利用可行的方法与技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。政策评估有以下四个基本特质：以价值为焦点；价值与事实的互赖性；目前与过去取向；价值的双重性。\n五，公共政策的评估政策评估的功能政策评估具有非常重要的意义，它的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯，使政府重新审视政策目标及政策方案，以谋求改进之道。同时它还可以作为形成政策问题或政策建议的基础\n五，公共政策的评估二、政策评估的一般标准1、效能。2、效率。3、充分。4、公正。5、回应性。6、适当性。\n五，公共政策的评估三、政策评估结果的处理方式。1、政策方案调整；2、政策方案持续；3、政策方案终止；4、政策方案重组。\n公共政策案例分析案例：（开放性，无标准答案）到任不久的某县县委张书记，在连续听取汇报的过程中，认识到有一系列关系到全县数十万人民的生存与发展的大问题需要党和政府拿出办法来解决，而大家反映最强烈的问题是县政府财政收入水平太低。有人向张书记建议：如果将全县耕地的四分之一从种植粮食作物改为种植烟草，那么县政府的财政收入一年后就能够增加一倍。“新官到任三把火”，这一把火点起来，就可以使现在面临的许多问题迎刃而解。张书记采纳了这一建议，并在县委常委会议上力排众议，坚持通过了立即着手把全县四分之一耕地改种烟草的决定。然而，这一决策执行的结果是，一年后县政府则政收入不但没有提高，反而降低了约五分之一；同时给农民的利益造成很大损害。那么，在公共政策问题的认定上，张书记应该总结些什么经验教训呢\n三、公共管理的执行与控制一、公共管理的执行二、公共管理的控制\n一、公共管理的执行（一）公共管理执行的含义公共管理执行是指履行公共决策，实现公共目标，完成计划任务，使之达到公共事务间协调发展，实现最大效率的过程。（二）公共管理执行的原则——六点1、自觉性原则2、持续性原则3、决定性原则4、协调性原则5、相对强制性原则6、实效性原则\n（三）公共管理执行的特点——五个特点1、执行的政策性2、执行的自觉性3、执行活动的规则性4、执行活动受执行人员素质的影响5、执行的综合性（四）公共管理的模式——五种模式1、自上而下的执行模式2、自下而上的执行模式3、渐进模式4、理性模式\n（五）公共管理执行的手段——五种手段公共管理执行的手段大多借鉴行政执行的手段，再结合公共管理的特点，依据管理执行对象分别侧重进行。（1）行政干预（2）经济手段（3）法律手段（4）奖励与惩戒（5）行政诱导\n二、公共管理的控制任何一个公共组织的公共管理活动，都必须有相应的控制。控制的作用就是监督各项管理活动，并通过纠正各种偏差以保证他们按预定计划进行。实际上，监督、检查都属于控制的范围，只是不同的控制手段而已，他们与控制模式一起构成了控制系统。一个有效的控制系统可以保证各项行动完成的方向是朝着公共组织的目标发展的，控制系统越完善，则公共管理者实现组织目标的可能性就越大。\n（一）公共管理的控制目标所谓的公共管理的控制目标就是在公共管理活动中，通过控制过程要达到的目的。控制就是为了保证公共组织实现目标，因此，控制目标与公共组织的目标是一致的，实现公共管理的控制目标。应从以下几方面着手：1、对公共管理者的控制2、对公共管理资源的控制3、对公共管理信息的控制4、对组织绩效的控制\n(二)公共管理的控制过程——三个环节公共管理中的控制过程主要有确定目标、衡量绩效和采取管理行动三个环节。1、确定标准公共管理活动中，首先要确定评价管理活动成效的标准。所谓标准，即评定成效的尺度。标准是控制的基础，没有标准，控制则无法实现。标准的制定与公共组织的目标是密切相关的。\n在公共管理中常用的标准有以下几种类型：（1）时间标准（2）公共产品或服务的品质标准（3）行为标准（4）绩效标准2、衡量绩效衡量公共组织的绩效有两类工作要做，首先是收集有关公共组织绩效的信息，并对公共组织的效果与评价标准作比较，较准确地描述公共组织的工作状况。\n3、采取管理行动在对公共组织进行“衡量绩效”后，接下来要做的工作是有针对性的采取管理行动，改进公共管理的绩效。一般而言，可能采取的行动方案有以下三种：（1）修订评价标准（2）纠正行动（3）维持原状\n控制过程\n案例某县计划生育政策执行的失误\n我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1-3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效调动基层计划生育人员的工作热情，该政策还做出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。\n这项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人都觉得，交了罚款就等于购买到了计划外生育的指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超计划生育罚款作为了一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。\n案例分析导致该项政策未能有效执行的因素主要有：1、政策目标与执行措施相矛盾、相冲突，执行越有效，结果离目标越远。2、执行政策的措施不合理，反映出政策问题构建的错误。如允许乡镇从罚款中提成，无疑会对基层干部起到一定的诱导作用，计划外生育给他们带来了实惠。他们怎么会积极制止这种行为。3、政策执行者素质不高，受经济利益驱使，其所作所为与原政策目标背道而驰。4、沟通不畅，政策对象受传统思想观念的束缚，对政策目标缺乏认识和理解，而政策执行者宣传不够，解释工作不到位等。有效执行政策的对策：可针对上述问题阐述对策。