我国社会保险基金投资管理的问题与对策

我国社会保险基金投资管理的问题与对策

上海交通大学成教学院学生毕业论文 我国社会保险基金投资管理的问题与对策 ‎2003金融班18号：毛爱明 指导教师：朱海洋 摘 要 社会保险基金是一项社会公共性资金，直接关系到广大人民群众的根本利益，我国的社会保障基金于2000年建立，因为缺乏有效管理，基金规模较小。‎ 为使社会保险基金有效增值，我国又施行了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，但由于管理手段的落后、法规的不健全、监管能力的薄弱、缺乏专业投资人士等诸多原因，使得社会保险基金的投资管理过程中，出现了许多问题，乱象丛生。‎ 由于我国建立社会保险基金制度的时间尚短，出现问题不可避免，但我们可以借鉴国外的社会保障基金的投资管理手段及经验，从多方面着手解决目前所遭遇到的问题。‎ 关键词：社会保险基金，投资管理，措施对策 ABSTRACT China's Social Insurance Fund established in 2000，because time was short, so the relatively small size of the fund.‎ In order to expand the scale of the Social Insurance Fund, the implementation of the relevant laws and regulations on management of investment funds in 2001. But for many reasons, in many of the problems have arisen in the investment process.‎ To solve these problems, we should learn from the foreign experience and methods to correct our mistakes.‎ Key Words：The social insurance fund; Investment management; Measures 社会保险基金，是指社会保险专管部门通过法定或契约的筹集方式，由企事业单位和个人缴纳保险税费和政府资助而建立起来的一种社会后备基金。社会保险基金是一种具有特殊用途的专款专用基金，通常由国家拨款，企业或个人缴纳，社会捐赠和投资盈利四方面组成。我国的社保基金是政府2000年设立，是国家社会保障的战略储备，主要来源于国家财政拨款，国有公司境外首次发行股票时国有股按比例划拨收入，公益彩票收入，以及境内外投资收益。截至2005年底，社保基金资产总额达2117.82亿元。‎ 社会保险基金如何有效地运用，保值和增值？一直是各国讨论的热点。我国的社会保险经过约20年的改革和实践，已初步建立起具有中国特色的城镇职工社会保险体系。但在社会保险基金为何和如何进行投资、怎样才能增加社会保险基金积累和确保社会保险偿付能力等问题的研究上，远未做出令人信服的阐释和得出明确的结论，仍将是今后社会保险界进一步探索的主题。‎ ‎- 6 -‎ 上海交通大学成教学院学生毕业论文 ‎1. 我国社会保险基金投资的现状 按照世界银行关于社保基金“三支柱”的划分办法，目前中国被统称为“社保基金” 的资金主要有三部分：其一是作为基本保险的社会保险基金，包括职工养老、医疗、工伤、失业、生育等五个方面的基金；其二是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等补充保障基金；其三是全国社保基金，它是中央政府的一项社会保障战略储备资金，2000年开始建立，由全国社会保险基金理事会（以下简称理事会）负责管理，资金来源于中央财政拨款和境外国有股转持等收入，此外还有商业补充养老和健康保险，是由商业保险机构经办的。‎ ‎2000年9月，国务院决定成立理事会，主要负责包括养老保险基金在内的社会保险基金的筹集、运营、管理。但由于我国并没有十分健全的法律法规指导社会保险基金的增值运作，各地方政府只是按规定向各行业征收社会保障费，而征收上来的资金只是简单地存入银行，并没有具体的投资经营与运作，这样随着时间的推移和利率风险的存在，加上通胀等因素，很可能出现社会保障资金缺口越来越大的问题。‎ 根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定,全国社会保险基金是指理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保险基金，其资产独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人的资产。目前，全国社会保险基金的管理模式采取的是委托投资型，即由理事会作为基金受托人将全国社会保险基金的投资管理权委托外部投资管理机构管理。‎ ‎2. 我国社会保险基金投资的重要意义 据统计，如果政策没有新的突破，仍按基金现有来源和渠道，预计到2007年底基金规模不会超过3000 亿元，远远不能满足需要。所以社会保险基金的投资运用，是社会保险机构的重要工作和主要任务，对于进一步健全、完善社会保险体系，促进社会经济的全面发展具有深远意义。‎ ‎2.1 有助于加快积累实质性社会保险基金 通过国外商业性保险和社会保险发展的经验表明，积累保险基金可以通过扩大社保覆盖面、增收保险税费的方式来实现。但是，以增收税费的方式积累保险基金，相应加大了保险机构所承担的风险，而且由于我国尚处于经济发展阶段，增大社保的征收费率会加重企业缴费的负担，致使部分企业逃避保险费的征收。因此，通过收付方式积聚的保险基金是一种非实质性保险基金。积累实质性的保险基金主要依靠保险机构管好、用活已有的保险基金，争取投资盈利。在西方国家，投资收益成为社会保险基金积累的最重要来源。同样，如果我国能正确运用社会保险基金投资，也必将能够累积巨额实质性社会保险基金，建立起强大的承担社会保险责任的资金后盾。‎ ‎2.2 有助于降低社会保险税费率，提高企业的竞争力 现阶段，我国社会保险所需经费主要由企业负担。在“收付”式社会保险制度下，随着社会保险业不断发展，以及人口老龄化等诸多原因，致使社会保险支出水平逐步提高，出现支大于收的情况，必然迫使国家相应提高社会保险税费率，从而加重企业的经济负担。相反，在“经营”式社会保险制度下，通过有效地运用社会保险基金并获取预期投资回报，解决好社会保险偿付问题，降低企业的社会保险成本，提高企业在国内市场乃至国际市场的竞争力。‎ ‎2.3 能提高社会保险在国民经济中的地位 ‎- 6 -‎ 上海交通大学成教学院学生毕业论文 社会保险基金由社会保险专管部门掌握，按照国家有关法规、政策进行各项投资活动，不仅加大了社会保险的偿付力度，而且为资金投放企业的风险管理、技术改造和扩大再生产提供了可靠的资金来源，有效地支援了经济建设。同时，社会保险基金的有效运用，能使各行业从中全面看到社会保险调节国民经济的作用和支持社会保险事业的发展。‎ ‎2.4 有利于完善资本市场，提高资金的使用效率 在发达的市场经济条件下，社会保险基金进入资本市场是资本市场本身发育的必要条件。据统计显示，某些发达国家仅养老基金就占资本市场资金的1/3以上,可以说没有养老基金的投入，就不可能形成完善的资本市场。我国的资本市场，由于各种原因，发展时间短，发育程度低，资金相对匮乏。如能将大部分社会保险基金投入金融或经营性事业，必然加快完善我国资本市场的步伐。此外，社会保险基金的运用，使其投资者成为资本市场的稳定力量和竞争对手，定当打破资本市场保持的原有平衡，给资本市场增添新的竞争活力。这不仅能增加经济增长所必须的资本投入，增大长期资本投入的比例，而且还有助于投资者实行稳健的投资策略，适时调整投资结构，加强和改善投资管理，提高投资质量和效益。‎ ‎3. 我国社会保险基金投资存在的问题和原因 ‎2001年12月，国务院批准并施行《暂行办法》来规范社会保险基金投资行为，但由于制度本身以及监管、操作等方面的原因，使得在使用社会保险基金投资过程中，还是出现了一些状况。‎ ‎ 3.1社保基金投资执行力度亟待加强 社会保险基金性质不同，目前的投资政策也有区别，基本社会保险基金一直由政府的社会保障部门进行管理。按照有关规定，基本的养老、医疗保险基金除预留相当于两个月的支付费用外，只能存入银行或购买国债，而作为基金补充的企业年金则缺乏明确的法律、法规进行约束。虽然社保基金投资有着明文规定，但在执行过程中，却还是出现了一些问题。‎ 在《暂行办法》中规定，基金和投资要有社保基金投资管理人和托管人，并由中国证监会和中国人民银行进行监督，且管理人与托管人须在人事、财务和资产上相互独立，其高级管理人员不得在对方兼任任何职务。但到了各省各市，托管人和管理人往往还是由地方政府一把抓，这就形成了自己监督自己，左手监管右手的局面。《暂行办法》也规定禁止托管人挪用其托管的社保基金资产，但现在地方政府擅自挪用基金资产的问题十分严重，近阶段的一系列事件已成佐证。而作为社保基金管理者的社会保障基金理事会按照《暂行办法》规定，应正确选择社保基金投资管理人、托管人，并对投资运作和托管情况进行检查，但应地方干预色彩太浓，也使其不能正常履行其职责。也就成就了现在的社保基金乱象。究其根本，是各地方政府对《暂行办法》没有贯彻执行，没有按照规定选择基金投资的管理人和托管人，由地方政府部门统管全盘，或没有选择符合条件的管理人和托管人，从而使得社保基金投资出现问题。‎ ‎3.2　社会保险基金缺乏专业投资人士 按照《暂行办法》第二十五条规定社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。‎ 同时也规定，社保基金投资的管理人应具有与从事社保基金投资管理业务相适应的专业投资人员。因为购买国债、银行存款等属于传统意义上的固定收益投资，但任何一项投资活动都是与风险相伴而行的，此类投资也会因利率的市场化而存在风险，而投资证券、股票等更需要投资人具有较高的投资技能，所以专业的投资人员是必不可少的。但实际上的地方政府因为没有按照《暂行办法》选择合适的基金管理人，而由政府机构主管，使得专业 ‎- 6 -‎ 上海交通大学成教学院学生毕业论文 投资人员缺乏，因此如果由其负责社保基金的投资，则其投资效率和收益必然与社保基金投资营运的初衷相佐。世界各国养老基金投资营运的经验也已经证明，由政府机构直接负责投资营运的养老基金，其投资收益要远远低于由专业性投资机构负责投资的养老基金。由专业性投资机构按照市场化方式运作养老基金，既有利于保证市场的公平性，也有利于提高基金的投资效益。‎ ‎3.3 社会保险基金投资面较窄，增值能力弱 目前我国社保基金的投资渠道非常单一。为了保证社会保险基金的安全，使社保基金有效运作，社保基金只能投资国债和存入银行，没有其他的投资领域。近年来银行利率一降再降，致使社保基金增值困难。由于我国的投资机制还有待进一步完善，资本市场运行不规范，资本市场发育不完善，投资风险较大，可供社保基金选择的金融工具和资产组合种类较少，为了保险起见，社保基金投资非常谨慎，投资渠道较少，增值能力非常弱。‎ 中国市场经济条件下的社会保障制度建立和社保基金的筹集只有短短十多年的时间，出现这些现象也许是不可避免的，最关键的是如何尽快制定社保基金投资的法律，在法律框架内杜绝这一现象的发生。‎ ‎4. 改善我国社会保险基金投资的措施对策 ‎2006年10月上海审议通过《上海社会保险基金财务管理办法》，加强了对社会保险基金的管理。在解决社会保险基金在挪用基金、管理费用过高、以及浪费的现象的基础上，我们更应合理地使用基金，使其保值、增值，进一步完善企业社会保险体系，发展社会保险事业，结合社会保险管理体系的实际，解决好我国在社会保险基金使用过程中遇到的问题。‎ ‎4.1 健全和完善社会保险基金管理制度 社保基金直接关系到广大人民群众的切身利益。管好、用好社保基金，从制度上防范各种可能发生的风险，是一项十分重要而紧迫的任务。‎ 依据《暂行办法》规定，中国证监会和中国人民银行按照各自的职权对社保基金投资管理人和托管人的经营活动进行监督。但如果地方政府不能彻底执行《暂行办法》，无法选出合适的管理人和托管人，也将导致监督者无法正常行使监督行为。缺少了监督，投资活动的走向及收益就难以保证。这就要求理事会彻底执行《暂行办法》，选择合适的管理人和托管人。也要求监督者根据规定，对社保基金营运管理情况进行全面监督、从严监督，督促管理人、托管人履行职责、投资活动，基金管理。建立严格的信息披露制度，提高社保基金营运的透明度。让公众及时知晓基金营运机构基金投资的成本、效益及其他重大事项，监管机构则着重审查信息披露的真实性，防止其违规操作。‎ 还要进一步强化社保基金营运机构的内部监控机制和外部中介机构监督机制。作为管理者的理事会，涉及基金投资运作的有基金财务部、投资部、股权资产部、法规及监管部和信息研究部，这几个部门之间应建立相互监督、互相制约的法人治理结构；要建立责权明确的决策系统；还可以建立专家论证制度，对有关社保基金的重大投资项目，组织有关专家论证，作出可行性分析。同时，也可以由信息研究部通过发达的市场中介机构来为监管机关、基金持有人和基金管理人提供客观、公正的有关基金营运方面的信息，从而加强对社保基金营运管理的外部监督。‎ ‎4.2　加强人才培训、拓宽投资渠道 理事会下属有投资部，该部门主要负责提出基金资金投资运营策略建议，拟订投资计划和长期资产配置计划，承办委托投资的有关工作，对委托资产运作情况进行监督和管理，但也可以开展直接投资业务 ‎- 6 -‎ 上海交通大学成教学院学生毕业论文 ‎。有投资就会有风险，如果将投资风险最小化、投资收益最大化，这就要求理事会的相关人员具有相当的专业知识。但理事会以往主要以银行存款及购买国债为主，专业的投资人才必然会有所缺。如今社保基金拓宽投资渠道为必然之路，培养专业投资人才势在必行。我们可以委托专业性的投资培训公司或具有相当经验的基金管理公司，对理事会相关人员在投资分析、投资组合设计和投资风险控制等方面提供培训，并在工作中不断积累经验，才能合格地履行其职责。‎ 有了投资人才，全国社保基金的投资范围就可以逐步拓展。从国内银行存款、国债，到股票、实业投资和股权投资，再到国资委管辖的中央企业，财政部管辖的金融资产，包括商业银行，还有证券、保险等其他的金融企业以及境外投资，投资渠道将越来越宽。‎ ‎4.3 选择合适的投资方式对社保基金进行保值和增值 ‎4.3.1　发达国家社保基金投资模式。根据发达国家对社会保险基金的管理经验，社保基金投资可分为两大类：一是安全型投资。具体包括银行存款、政府公债、金融债券等。此类投资的特点是收益稳定、风险较少、但收益水平低。二是风险型投资。包括证券市场投资、房地产投资、兴办实体、企业债券投资等。这部分投资的特点是预期收益较高，但存在较大的风险。‎ 而发达国家能取得较好收益，则与其投资组合模式的下述特点是分不开的：一是投资组合坚持分散化、多元化投资原则；二是股票在投资组合中都占有较为重要地位；三是基金运作空间广阔，既包括国内市场投资工具，也包括国际市场投资工具。这些特点无疑值得我们借鉴。‎ ‎4.3.2　我国社保基金可选择的投资类型。依据社保基金投资原则及我国目前的实际情况，可供我国社保基金投资运营选择的投资工具如下：1、银行存款；2、国库券；3、股票；4、投资基金；5、抵押贷款；6、不动产投资。就我国目前资本市场来看，进入股票市场的条件基本成熟。因为我国的股票市场已经发展到一定规模，并且随着时间的推移，证券市场会越来越成熟。而且按照《暂行办法》规定：证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%，这就意味着可以进入股市的资金最多可达上千亿，这将使社保基金有望成为中国证券市场最重要的机构投资者，对于改善股票市场的投资者结构和稳定资本市场也具有一定意义。‎ ‎4.3.3　我国社保基金入市运营模式。目前我国社保基金是统一收集、集中管理，入市管理的最佳模式是适度集中模式。首先应该是选择合适社保基金投资的管理人和托管人，这两个角色必须是从优选择，并且应多选择几家，每年进行优胜劣汰，促进竞争，并在竞争中求发展。‎ 其次是确定投资策略。投资策略要充分考虑社保基金的特殊性质，其投资追求的是确保资金安全的基础上再获得稳定的投资收益。因而，运作社保基金时要考虑风险与收益的匹配，稳健型策略和积极型策略并举，进行不同的投资组合。稳健型投资组合可采用国债、股票、存款为5：4：1，而积极型投资组合可采用股票、国债、存款为6：3：1。在保证基金充足的前提下，合理安排入市和退出。可投资于国家重点鼓励发展的产业、产品和技术以及具有良好发展前景的产业和高成长性公司。‎ 再者，由于社会基金的规模会不断扩大，因此对资金运作的风险控制方面要提出更高要求，对基金运作制定相应的风险控制措施，根据市场形势调整投资组合，信息披露更详实、更透明、更及时。基金管理人也需准备一部分风险准备金，以弥补运作中可能出现的亏损。 结论 社会保险基金是社会保险制度的血液，社保基金的保值与增值无异于血液的更新与再造。因此，社保基金的投资运营保证它的保值增长具有重要意义。而且针对目前我国养老金空帐达8000亿，养老金供给不足，需求压力日趋扩大的局面，社保基金的有效投资及收益，是缓解养老金供求矛盾的一大措施。虽然目前我国社保基金投资管理方面还存在着一些问题，但通过不断地完善及改进，以及结合国外先进国家的经验，必然可以探索出一条行之有效的投资之路。‎ ‎- 6 -‎ 上海交通大学成教学院学生毕业论文 参考文献 ‎[1] 邓大松. 论我国社会保险基金的运用，《经济评论》，2000，4：126-128 ‎ ‎[2] 李珍，刘子兰. 西方保障社会主要理论及其政策主张回眸，《经济学动态》，2004，1：82-85 ‎ ‎[3]邓大松，吴汉华，刘昌平. 论中国社会保险基金治理结构与管理模式，《经济评论》，2005，5：44-48 ‎ ‎[4]张红宇. 当前我国社会保障制度改革面临的问题与对策，《中国经济评论》，2006，6（2）：20-24 ‎ ‎[5]邓大松，刘昌平. 中国养老社会保险基金敏感性实证研究，《经济科学》，2001，6：13-20 ‎ ‎[6]邵宗.我国社保基金投资模式研究，http://www.crifs.org.cn/0416show.asp?art_id=580‎ 致谢 本文写作得到朱海洋老师的悉心指导，在此谨向朱海洋老师致以由衷的谢意！‎ ‎- 6 -‎