《西方公共行政理论》复习资

《西方公共行政理论》复习资

‎ ‎ 复习范围：‎ ‎（1）出题形式包括：单选题、多选题、判断题、名词解释、论述题。‎ ‎（2）以此复习资料为线索，在此基础上对照和阅读教材，按照复习要点进行复习。基于题型的多样化，所以复习中要注意掌握好要点，抓住问题的关节点。‎ ‎（3）此复习提纲所列出的为问题的要点，涉及具体问题、尤其是论述题时还需参照教材中的内容进一步展开论述。‎ 导论 西方公共行政理论的产生与发展 ‎ 第一节 西方行政学的产生 ² 行政学与其他领域一样，具有十分悠久的历史。然而成为一门独立的学科，‎ 则是19世纪末、20世纪初的事情 ² 德国学者斯坦因于1865年至1868年发表的七卷本《行政学》著作，首次提出“行政学”一词，但当时的行政学主要是就行政法而言的 ² 作为一门独立学科，行政学最早出现于美国，始于威尔逊的“行政学研究”（1887）一文和古德诺的《政治与行政》（1900）一书 行政学产生的背景：‎ ‎（1）西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出了行政学研究的要求 ‎（2）科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展 ‎（3）相关学科的理论发展和政府的行政管理实践，为西方行政学的产生奠定了重要的基础 第二节 西方公共行政学的发展历程 一、西方公共行政学的创立时期（1887-1918）‎ ² ‎19‎ 57‎ 世纪末，西方主要资本主义国家相继进入了城市化、工业化国家的行列，由此而来的社会和政治问题，使资本主义社会的基本矛盾激化，资本主义政治制度和政府行政管理面临着严峻的挑战 ² 原有的行政管理方法不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命，于是，行政学应运而生 ² 公共行政学的创始人：威尔逊、古德诺 二、西方公共行政学的正统时期（1919-1941）‎ ² ‎20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期”‎ ² 视经济和效率为行政管理的基本准则 ² 将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点 ² 试图通过行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，尝试为公共行政学确立一个基本的理论模式和学科体系 ² 主要代表人物：韦伯、怀特 ‎ 三、西方公共行政学的批评与转变时期（1941-1959）‎ ² ‎1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统的庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预 ² 各国政府在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性变化 ² 正统行政学的理论原则面临挑战，公共行政学研究者对公共行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨，提出了新的观点和主张 ² 主要代表人物：沃尔多 ‎ 四、西方公共行政学的应用与发展时期（1960s）‎ ² ‎20世纪60年代是科学技术大发展时代，系统论、信息论、控制论的应用和发展，极大地促进了管理的现代化，也为公共行政学注入了新的活力 ² 公共行政学开始摆脱对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为融多学科的理论方法于一体的综合性学科 ² 比较公共行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展 ² 主要代表人物：里格斯 57‎ ‎ 五、西方公共行政学的挑战与创新时期（1970s）‎ ² ‎20世纪70年代，英、美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期（1939-1969）‎ ² 公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来社会政治问题，使公众对政府丧失了信心 ² 现实对公共行政学理论提出了挑战，人们提出新的理论，以取代“旧的传统理论”‎ ² 由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大 ² 主要代表人物：弗雷德里克森 六、西方公共行政学的总结与探索时期（1980s-）‎ ² 至20世纪80年代，西方行政学已经走过了一个世纪的历程，作为一门学科与专业，其地位已经在争论和探索中得到巩固 ² ‎20世纪80年代以来，行政学理论研究的主要内容是：‎ 1） 对本学科历史发展进行回顾和反思 ‎2）“企业家”政府理论的兴起 ‎3）政策科学的繁荣 ‎4）公共选择理论影响深远 ² 主要代表人物：‎ ‎1）“公共选择理论”的创始人布坎南 ‎2）倡导“企业家精神”的奥斯本、盖布勒 ‎3）提出新公共服务理论的罗伯特• 登哈特 ‎4）从管理、政治和法律等多元视角探究公共行政戴维• H • 罗森布鲁姆 第一章 提出与创立时期的西方公共行政理论 ² ‎19世纪末，伴随着西方主要资本主义国家向城市化、工业化国家的迈进，各种社会问题和政治问题相继产生 ² 57‎ 资本主义社会日趋复杂的各种矛盾使得原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家行政管理活动，以使政府更好地履行其职能和完成其使命 ² 在此种社会历史背景下，作为一门独立学科的行政学被提出 第一节 威尔逊的“行政学研究” 一、威尔逊：美国杰出的政治学家、行政学家、政治家。‎ 二、威尔逊公共行政学理论的思想渊源与产生背景 ‎1. 思想渊源 ² 受到来自欧洲大陆尤其是德国行政研究思想的影响 ² 斯坦因的公共行政思想 ‎2.社会背景 ² 源自对自由放任主义的反动 ² 反对政治勾结和政治腐败 ² 要求改革政府体制，扩大政府行政职能 ² 在民主主义者发起的政治改革运动的社会条件下，威尔逊提出要建立一门独立的行政科学 三、威尔逊公共行政学思想述要 现代西方行政学的开山之作——“行政学研究”‎ ‎（一）行政学研究的必要性 ² 需要是科学发展的内在动力 ² ‎“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”‎ ² ‎“决没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要时，会有人对它进行研究”‎ ² 此前，行政管理被看成是“实用性的细节”，结构问题成为人们关注的焦点，“那时政府的职能很简单，因为生活本身就是简单的”‎ 57‎ ‎，随着经济和社会快速发展，社会公共事务日益增多，政府职能不断扩大，且更加复杂，更加困难。因此需要一门行政科学去对行政工作加以“认真而又系统”的调整 ‎ ‎ （二）行政学的目标和任务 ² ‎“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示；然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”‎ ² 行政学的目标和任务：‎ ‎（1）研究政府的职能和任务是什么－政府应该管什么，不该管什么 ‎（2）研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务 ‎（3）应对行政管理的各个方面展开理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度 ² ‎“行政管理学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”‎ ‎（三）行政的实质 ² 提出政治－行政二分法，将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来 ‎“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历”‎ ² 具体体现为：‎ ‎1）行政管理的问题不属于政治问题 ‎2）行政与政治又密切相关，是政治科学的最新成果 ‎3）行政不是也不应该是一种纯粹被动的工作 ‎（四）行政学研究的历史渊源 ² 行政学源于欧洲，是一门外来的科学 ² 对之必须加以改造，使之在思想、原则和目标方面美国化 57‎ ‎（五）行政学研究方法论 ² 运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究 ² 世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何作”所支配，以实践为准绳，以本国为核心 ‎（六）人事行政思想 ² ‎“我们必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’”，“这些人必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试”‎ ² ‎“我们必须有一支受过充分训练的官员以良好的态度为我们服务”，行政领导的素质与影响力对下属行为具有重要作用 ‎（七）行政监督思想 ² 行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证 ² 公众的批评是完全安全并有益的，是不可缺少的，“统治者只不过是被统治者的仆人而已”‎ ‎ 总结：‎ 1） 深入分析论证了研究国家行政管理和建立行政科学的重要性和必要性 2） 揭示了行政学研究的对象和实质，提出了行政学研究的目标和任务，对人事行政、行政监督及行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述 3） 提出行政学研究的方法论原则 4） 首开行政科学研究之先河 ‎ 第二节 古德诺的政治－行政二分法 一、古德诺：美国著名政治学家、行政学家 代表作：《政治与行政》‎ 57‎ 二、主要思想内容 ‎（一）对政治－行政二分法的进一步阐释 ² 所有的政府体制中，都存在两种主要的或基本的政府功能：国家意志的表达和国家意志的执行－即“政治”与“行政”‎ ² 政府机构之间的分工不可能划分得一清二楚 ² 政治与行政必须以某种方式取得协调 ‎（二）走向协调道路之一：政治对行政的适度控制 ² 政治必须对行政取得某种形式的控制，此种控制通过法定制度达到。有时由法外途径（即政党）实现 ² 这种控制有一定的限度 ² 应该使这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间得以协调为止 ² 政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，不受政治影响 ‎（三）走向协调的道路之二：行政的适度集权化 ² 协调不仅取决于政治对行政的适度控制，还取决于行政权力的必要集中 ² ‎“如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要”‎ ² ‎“必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的”‎ ‎（四）美国走向政治与行政协调的独特道路－法外调节 ² 到政府以外的法外制度种去寻找协调机制－即政党制度 ² 通过政党挑选立法机构和行政机构成员，由此而恢复有效控制，建立起必要的行政集权 57‎ ‎（五）美国加强民主和效率协调的主攻方向－政府体制的改革 ² 行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证 ² 有必要对政党的行为作出规范，将政党吸收到法律以内，加以管束，防止政党将自身变成目的 ² 为了使政党对人民的意志更加负责任，要“更加经常地使用公民投票的方法”‎ 总结：‎ 1） 对政治－行政二分法作进一步阐释，着重对政治与行政的协调关系及如何实现协调提出独到的见解 2） 批评美国建国之初某些“神圣”的思想原则 3） 把注意点放在影响行政变革的政府制度上 4） 并未陷入行政管理的技术性细节中去 5） 与威尔逊的研究有相当一致的地方 第二章 正统时期的公共行政理论 ² ‎20世纪20年代至30年代是西方公共行政学发展的“正统时期”，这一时期的公共行政学家继承了早期公共行政学的基本信念，将经济和效率视为行政管理的基本准则，将官僚制度及组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系 第一节 韦伯的官僚制理论 ‎ 一、韦伯官僚制理论的主要内容 ‎（一）权威结构理论与组织类型分析 ‎1. 关于权威 ² 分析权威在维持和支配一个社会组织中的作用，指出任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础 ² 区分权威和权力：权力是无视人们的反对、强使人们服从的能力；权威则意味着人们在接受命令时出于自愿。 ‎ 57‎ ‎2. 三种组织形态 ‎（1）“神秘化的组织”‎ ² 基于领导者个人的人格，以对个人的崇拜、迷信为基础，领导者显现“超凡魅力”‎ ‎（2）“传统的组织”‎ ² 习惯成为伟大的仲裁者，从前经常发生的事情被看作是神圣的东西 ² 此种组织类型的权威具有世袭性、封建性和绝对性的特点 ‎（3）“合理化－合法化组织”‎ ² 权威的基础是组织内部的各种规则 ² 人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系 ² 领导者与被领导者在法律地位上具有平等性 l 三种组织类型中，传统权威类型效率最差；超凡魅力型过于带感情色彩，并且是非理性的；合理－合法的权威类型才是“理想的官僚制”‎ ‎ （二）官僚制及其特征 ‎1. 官僚制－指实施管理的社会行政机构，又称为“科层组织”‎ ‎2. 作为韦伯理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征 ‎（1）合理的分工 ‎（2）层级节制的权力体系 ‎（3）依照规程办事的运作机制 ‎（4）形式正规的决策文书 ‎（5）组织管理的非人格化 ‎（6）适应工作需要的专业培训机制 ‎（7）合理合法的人事行政制度 ‎ ‎（三）官僚制的优点和缺点 ‎1. 优点 • 严密性 • 合理性 57‎ • 稳定性 • 普适性 ‎2. 缺点 ² 官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，指挥机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气 ‎ ‎ 二、对韦伯官僚制理论的评价 ‎1. 社会政治意义 ² 在向现代社会过渡的转型期，随着大型组织机构的发展，要求管理的合理化，以为新的资本主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率 ² 资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，官僚集权组织是可以满足此种需要的组织形式 ‎2. 学术意义 ² 韦伯是最早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者之一，被称为“组织理论之父”‎ ‎1）提出了对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架 ‎2）将组织形态与权威性质结合起来进行分析，是对历史上权力问题研究的重要发展，也为后人研究组织问题指出了重要方向 ‎3）对官僚组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中许多重要的特征和管理原则 ‎4）强调在知识和技能基础上行使控制，为资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，也为实施科学化管理奠定了必要的基础 ‎5）把行政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理是要最大限度地追求效率，成为重要理论贡献 ‎3. 韦伯理论存在的问题 ‎1）是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远，现实中不会完全出现韦伯所推崇的理想型的官僚组织 ‎2）对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调机械式正式组织的功能，忽视了组织运作过程中的实际状态;‎ 57‎ 过分强调层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性 ‎3）偏重对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨 ‎4）过分强调专业分工和职能权限划分的意义，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题 ‎5）过于强调人员的稳定，易于导致组织惰性；过于强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念，不利于激发组织成员的工作积极性和服务质量的改善 ‎6）过于强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展 ² 尽管韦伯的理论存在上述问题，但他的组织理论对分析组织尤其是正式组织提供了很好的指导原则。其组织理论博大精深，具有很宽阔和深刻的眼界，具有很强的生命力和持久的影响力 第二节 怀特的行政学思想 ‎ 一、怀特的公共行政学思想 ‎1. 怀特：《行政学导论》‎ ‎2. 怀特的公共行政学思想 ‎（1）行政学研究的对象和范围 ² 对国家政府中“市政、邦联或联邦行政的研究”‎ ² 行政中的基本问题：公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等 ‎ ² 国家行政管理的目标：‎ ‎ a）运用物资材料完成国家建设任务 ‎ b）行政人员有效地利用财源 ‎ c）经济、圆满地完成政务计划 ‎ d）增加保障，防止行政权的滥用 57‎ ‎ 核心：有效的管理，提高效率 ‎（2）行政环境思想 ² 行政环境：围绕行政活动直接、间接地作用和影响行政管理、行政行为和行政效果的各种因素的总和 ² 具体包括：‎ ‎ 1）经济环境、政治环境与行政 ‎ 2）社会环境与行政 ‎ 3）科技环境与行政 ‎（3）行政组织思想 ‎ ——对行政组织体制进行探讨 ‎ 1）自治型与官僚型 ‎ 2）中央集权型与地方分权型 ‎ 3）独立制型与权力汇一制型 ² ‎“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的，这是我们必须注意的一条重要原则”，“适当的权力必须与确定的责任同时存在”：‎ ‎ 1）法定权力的行使要有立法依据，并根据行政首长的命令行使 ‎ 2）必须有充分的财源，以适应法定的状况 ² 权责分配问题：‎ ‎1）将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门 ‎2）权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致 ‎3）权责按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配 ² 优良行政组织的标准：‎ 1） 能够获得优秀人才；‎ 2） 有一致的责任与适当的权力；‎ 57‎ 1） 划分政务官和事务官；‎ 2） 设置协调机构专门从事综合协调工作；‎ 3） 对组织管理效率进行精确、合理的测量 ‎ ‎ ‎ ‎（4）行政协调思想 ‎ 1）精简机构 ‎ 2）设置协调机关 ‎ 3）通过精密的协调获得较好的协调结果 ‎ 4）行政首长的裁定即最后的决定 ‎（5）人事行政思想 ‎ 1）人才选拔问题 ‎ 2）职位分类—分级与工资制定问题 ‎ 3）职务晋升问题 ‎（6）行政伦理思想 ² 行政伦理指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，是维持行政管理活动参与者之间合理、正当关系的原则和规范 ² 官纪问题：‎ ‎ 1）官纪的本质及重要性 ‎ 2）败坏官纪的因素 ‎ 3）官纪的基础 ‎ 4）良好官纪的标志：良好的人际关系； 领导关心下属；重视民主参与 ‎（7）行政法规思想 ² 行政法规是国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称 ² 政府行政机关享有委任立法权，但有一定的范围和限度：‎ 1） 根据法制、宪法和法律行使 2） 有授予委任立法权的行政机关方可在规定范围内行使 57‎ ² 行使委任立法权的限度：‎ ‎ 1）环境情况复杂，立法人员不易明了时 ‎ 2）情况变化须制定或调整条例时 ‎ 3）情况复杂，具有较强的专业性 ‎ 4）发生紧急事件或必须采取直接行动时 ‎ 5）制定行政机关内部的管理条例 ‎（8）行政监督思想 ‎ 1）行政监督 ‎ 2）立法监督 a）确保立法与行政政策的协调；‎ b）确保政府支出适当；‎ c）确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率 d）使立法机关了解行政情形，以便采取补救措施 ‎ 3）司法监督 a）对公务员的司法监督；‎ b）对普通行政行为及特别行政行为的监督；‎ c）对行政自由裁量权行使的监督 ‎ ‎ ‎3. 对怀特思想的评价 ‎（1）肯定的评价 ‎ 提出了完整的公共行政学的体系，建立了行政学的四个基本假定：‎ ‎ 1）行政学具有共性 ‎ 2）行政学具有实践基础 ‎ 3）行政的科学化 ‎ 4）行政是现代政府问题的中心 ‎（2）批评 ‎ 1）将公共行政学的研究重点转向公共部门内部，转向技术细节 ‎ 2）丧失了宽阔的历史视野和相对宏观的理论逻辑体系 57‎ 第三章 批评与转变时期的西方公共行政理论 背景：‎ ² ‎1929-1933年的世界性经济危机和第二次世界大战，使西方世界各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预 ² 各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化 ² 正统行政学的理论原则面对社会的变革，显得苍白无力，某些基本观点、乃至这一学科本身受到怀疑和批评 ² 理论上的困境和实践上的挑战，使广大的行政学研究者正视现实、深入实践，提出了许多新的观点和主张，拓宽了行政学的研究视野，深化了行政学的研究内容，西方行政学进入批评与转变时期 沃尔多的综合折中行政观 一、沃尔多：美国著名公共行政学家 二、沃尔多公共行政学思想的主要内容 ‎（一）对传统行政学的评论 ‎1. 传统行政学的一般特点 ‎（1）接受政治－行政二分法 ‎（2）一般管理取向 ‎（3）通过科学分析来寻求一般原则 ‎（4）强调行政活动的集权化 ‎（5）对“民主”的基本承诺 ‎2. 传统行政学的思想框架和哲学基础 1） 传统行政学的价值取向体现在它信奉个人主义、实利主义和平等；体现在它喜爱和谐甚于喜爱冲突；体现在它相信都市生活的优越性以及体现在它把献身科学当做进步的主要工具。注重手段和方法论，接受并支持现存的政治秩序 57‎ ‎2）包含民主使命的概念，信赖基本规律，信奉进步论与循序渐进论。认为如果政府不能实现较高的工作效率，民主使命则难以完成，因此而寻求反映更高规律和基本道德秩序的行政“原则”；认为进步应该通过一种有计划的管治社会来予以实现；奉行“效率准则”，试图将传统的民主制度与新行政技术的要求协同一致 ‎3）其哲学基础包括实用主义、功利主义和实证主义 ‎ 3. 关于韦伯的官僚制理论 1） 认为韦伯的官僚制概念是关于正式组织的惟一最重要的陈述，他恰当地将官僚概念同历史、经济生活、技术发展、政治哲学以及社会结构和社会过程有机地联系起来 2） 赞同韦伯将官僚制视为与文明本身的发展相联系的看法 ‎3）对官僚组织是否合乎需要保留了意见 ‎ 4. 对传统行政学的批判和评论 ‎（1）反对政治与行政二分法 ‎1）认为传统的政治与行政二分法目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策，而行政人员只是去执行政策，来解决官僚制与民主制之间的冲突，并不符合民主制的理想 ‎2）不赞同效率核心原则 ‎3）认为传统管理运动反对“离心的民主”，试图依靠“集权教条”与“整合原则”解决效率问题，实现“向心的民主”‎ ‎4）政治与行政二分法还试图解决价值问题，通过政治体系确立价值观，并为行政设定目标。忽视了行政学应该包括更多复杂现象 ‎5）鼓励行政权力或政治权力之间的合作，而不是分离权力之间的对抗 ‎（2）批评传统行政学的组织范式 ‎1）批评传统组织理论的理性主义倾向，认为过分强调组织之间的共性或原则，忽视了作为行政的具体性 ‎2）传统的组织理论很难适应具体情境或不断变化的环境 ‎3）传统行政学忽视了组织的非理性的方面、非正式的方面和社会情感方面 57‎ ‎（3）批评传统行政学家的所谓“科学”主张 ² 认为传统的行政“科学”主要依靠“事实的堆积”，公共行政应涉及对人的思索和评价，价值观念不能科学地加以探讨，机械的因果原则不适用于人的自由意愿 ‎（4）反对传统行政学家过于重视效率的做法 ² 重视效率做法的最初目的事想要取代一种说教式的公共行政学研究，然而效率概念本身充满着道德含义，对“技术效率”的追求可以转变为对“社会效率”的追求，效率只有在自觉持有的价值观念框架内才是有用的概念 ‎（5）承认传统行政学中的合理性 ‎1）不否认传统行政学中包含着许多真理，它是着知识界对历史环境所作出的一种反应，传统的行政学思想深深地根植于美国文化之中 ‎2）迄今尚无其他行政学思想能够完全取代传统的行政学范式 ‎（二）论当代公共行政学 ² 沃尔多认为当代公共行政学主要包括四种思潮 ‎1. 组织理论 将组织理论的发展分为三个阶段：‎ ‎（1）传统的组织理论时期 ² 以组织的“机器模型”为基础，强调人类行为的理性方面，以泰勒、古立克、法约尔等为代表 ‎（2）“新传统组织理论”时期 ² 始于20世纪20年代的霍桑试验，一直影响到20世纪中期的组织理论 ² 强调组织中人的行为的情感方面和社会心理方面 ‎（3）现代组织理论时期 ² 以组织的“有机体模型”或“自然系统模型”为基础，强调组织的生存和发展 ² 认为组织应该更少的依赖等级控制，更多地依靠公认的权威，更多地提供个人流动的机会以及更善于接受新的变革 57‎ ² 具有明显的行为主义倾向，试图寻求一种价值中立的、无论何时何地都适用的“一般组织理论”‎ l 新传统组织理论的人际关系运动既是对传统组织理论的抛弃，又是传统组织理论的继续，仍然强调科学的价值、管理主义和效率，目的在于将“非理性”置于“理性”的控制之下 l 现在组织理论涉及管理科学、社会学、社会心理学、经济学、人类学，仍然保持科学、理性、效益、效率和生产率等价值观念，导致了由理论科学向应用科学的转变 ‎ 2. 比较公共行政学 ‎1）使人们更多地了解行政与社会目标之间的关系、文明对有效政府行政的依赖、‎ 将西方行政模式传递给其他文化的种种困难 ‎2）注重文化多样性 ‎3）对韦伯的官僚制有强烈的爱好 ‎3. 公共政策 ‎1）采取案例研究的方式 1） 以一种整体的方式集中研究决策并试图就政策和伦理两个方面提出一些基 ‎ 本问题 2） 对于研究和学习公共行政具有潜在用途，但不是惟一手段 ‎4. 新公共行政学 ‎（1）一般内容 ‎1）始于20世纪60年代末70年代初的社会与政治运动 ‎2）批评“老的”公共行政学缺乏一种明确的思想－哲学框架，认为行政人员应该在寻求社会公平的过程中发挥积极作用 ‎3）假定任性本善，认为人性腐败堕落的根源在于坏的制度 ‎4）强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性，自我实现高于惯例和规则的作用 57‎ ‎（2）基本主题为参与、分权及代议官僚制 ‎1）参与既是一种政治过程，又是一种组织过程，是权力分散和增加公民参与政府事务的一种手段 ‎2）反对多数主义，也不赞成多元论 ‎（三）沃尔多本人的公共行政研究领域 ‎1. 历史与公共行政 ‎1）认为忽视过去就等于否定“洞见、假设和科学结论”的重要来源 ‎2）历史的重要一课是告诉人们行政的技术和方法处在政治－政府发展的中心 ‎3）行政通过为文明提供一种地基或舞台并且通过提供一种发展目标来“塑造文 ‎ 明”‎ ‎4）作为行政的政府与文明密切相连 ‎2. 官僚制与民主 ‎1）认为：政府与行政密切相连；行政与官僚制密切相连；我们时代的中心问题是官僚制与民主之间的潜在冲突 ‎2）“官僚制”意味着大规模的、正式的、复杂的、任务专门化的以及目标取向的组织 ‎3）官僚制组织严格持久地履行有关秩序和稳定的职责，并因此而遭到人们的谴责 ‎4）官僚组织可以为民主价值观提供重要支持，如建立在能力和专长之上的普遍性标准和机会 ‎5）官僚制与民主之间也有一些相抵触的特点，如：官僚制强调等级规则，民主则强调平等；官僚制依靠纪律和监督，民主则强调自由原则 ‎6）要在民主与官僚制之间寻求一种融合，不仅承认民主是合乎需要的，而且官僚制也是必不可少的 ‎3. 公共行政与政治 ‎1）解释行政在政治中的作用问题 ‎2）政治与行政不可分离 57‎ ‎3）公共行政是一套连锁的价值观，而不是一种僵硬的范式或教条 ‎4）此种专业应该有一种取自民主价值观的道德成分，并将经济理性、政治理性 ‎ 以及社会理性的概念同“公共利益”概念结合起来 ‎ 4. 道德与公共行政 ‎1）公共行政既是一种伦理道德又是一种意识形态，行政理论必须包含道德学说，应自觉地研究价值观，利用它为经验研究指引方向 ‎2）历史提供了两种公共事务中地道德传统－一种是公共道德，一种是私人道德。道德是政体的来源，好人和好公民是同一的 ‎3）“运气、荣誉和生命”不仅取决于道德与不道德之间的选择，还取决于不同道德观念之间的选择 ‎5. 逻辑实证主义与公共行政 ‎1）逻辑实证主义区分了事实和价值，但事实与价值是有机相联的，不可能分开 ‎2）认为逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政视为实现外部目标的一种工具 ‎3）需要对价值观念进行自我认识和自我批评，在“科学性”与规范性之间达成一种妥协 ‎ 6. 科学与行政 ‎1）科学不过是导致“对具体变化进行控制”的知识而已 ‎2）包括公共行政在内的社会科学也具有科学性，在组织现象中的确有一些通过科学可以使我们更加了解的规律性 ‎7. 公共行政：学科、专业、事业 ‎1）公共行政不是一门“纯粹的”科学，至多被视为一门应用科学 ‎2）公共行政由许多学科知识构成 ‎3）公共行政是一种“专业”，但不是严格意义上的专业 ‎4）公共行政不是一个单一的事物，而是一个一种被描述为一种“事业”‎ 57‎ 的兴趣中心，包括许多方面的思想、观点、兴趣和方法论，具有折中性、实验型和开放性，涉及一些关于一个不整齐的、瞬息万变的世界的问题 ‎ 8. 公共行政与未来 ‎1）公共行政是对付诸种力量的主要机制，着重关注变革与转型 ‎2）公共行政的决策是一个由政策判断、工具判断、法律判断和道德判断组成的联合体 ‎3）公共行政事业明显具有哲学多元论、学科多元论和方法多元论的特点，以满 ‎ 足生存、适应和控制变革的需要 三、总结 ‎1）沃尔多是公共行政领域的创造者和评论家 ‎2）在本质上存在矛盾心理：“我怀疑所有的信条和哲学。这显然包括怀疑论”‎ ‎3）坚持公共行政要涉及政治，但又看到政治－行政二分法具有某种连续的价值 ‎4）认为公共行政既不同于私人行政，但又类似于私人行政，没有讲清二者的共同点与不同点 ‎5）认为应该既有民主又有官僚制，没有说明如何解决二者间的冲突 ‎6）说公共行政不是一门专业，但却极力主张像一门专业那样发挥作用 ‎7）没有对公共行政的中心做出明确的界定，使公共行政因其试图无所不包而丧失了个性 ‎8）认为公共行政是一门“鼓舞人心的学问”，对公共行政提出了一些崇高的要求 第四章 应用与发展时期的西方公共行政理论 背景：‎ ² ‎20世纪60年代是科学技术发展的时代，促进了管理的现代化，为行政科学注入了新的活力 ² 行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融多学科的理论方法于一体的综合性学科 ² 比较行政学的研究极大地促进了行政生态学的快速发展 里格斯的行政生态学说：‎ 57‎ ² 行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科，揭示行政生长和发展的规律，以把握行政过程和行政运行规律 ² 最早将行政问题与生态环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学的约翰‏۰‏高斯教授，但真正使行政生态学成为一门系统的行政学分支学科并在行政学研究领域产生重要影响的，则是美国著名行政学家里格斯 一、里格斯的生平 ² 美国著名行政学家，比较行政学和行政生态学的创始人 二、里格斯行政生态学的定义 ² 研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科 ² 里格斯认为：要理解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系 三、里格斯提出行政模式的三种类型 ² 里格斯对行政生态背景的比较分析建构在对社会形态划分的基础上 ² 认为人类历史上存在现代工业社会、传统的农业社会和过渡社会三种基本社会形态，运用物理学光谱分析上的光折射概念对三种模式及其相互关系作了形象的说明 ‎（一）农业社会的行政模式－融合型行政模式 提出农业社会的行政模式具有以下特征：‎ ‎1）经济基础是农业生产力 ‎2）土地的分配和管理是政府的重要事务 ‎3）官僚的职位重于行政政策 ‎4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩 ‎5）流行世卿世袭的行政制度 57‎ ‎6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级 ‎7）政府与民众较少沟通，同一阶级成员的交往也受到空间上的限制 ‎8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一 ‎ “融合型行政模式”：‎ ² 就像折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混沌未分的，没有明确的、细致的社会分工 ² 行政行为与其他社会行为混杂在一起 ² 谈不上有专业化的行政机构 ² 行政效率极为低下 ‎（二）工业社会的行政模式－衍射型行政模式 认为工业社会的行政模式的特征主要为：‎ ‎1）经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济 ‎2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切 ‎3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则 ‎4）高度的社会流动，发达的沟通渠道 ‎5）由于社会高度的专业化，行政问题主要是谋求专业化基础上的协调和统一 衍射型行政模式：‎ ² 工业化社会的结构和功能犹如白光经过三棱镜的折射后表现出来的各色光谱，整个社会有着明确的、细致的分工 ² 政府职能十分明确，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各个行政部门各司其职、互不混杂 ² 讲求行政效率和科学性 ‎（三）过渡社会的行政模式－棱柱型行政模式 ‎1）过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征，又具有工业社会行政模式的一些特征，新旧并存、稻稗混杂 57‎ ‎2）行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但却尚未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能还很有限；许多行政制度业已建立，但在实际行政过程中因仍受各种传统势力的影响而不能起到约束和规范作用 ‎3）如同白光在三棱镜中，虽然光线已经开始折射，但尚处在未完成的过渡状态 四、对五种主要行政生态要素的分析 ² 公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关系具体表现为与其生态环境中的某些要素发生相互作用 ‎（一）经济要素与公共行政 ² 认为经济要素是影响一个国家公共行政的第一位要素 ² 与三种社会形态相对应，存在“互惠－重配”结构、“集市－有限市场”结构和“市场－企业”机构三种经济结构 ‎ ‎1.“市场－企业”结构 ² 现代工业的经济结构，遵循价值规律进行运作，根据“功利”与“理性”的市场原则进行交换，力图用最少的投入获得最大的产出 ² 呈现出市场化、商品化的特点 ² 现代社会必须有一个理性的、才能取向的行政机构 ‎2.“互惠－重配”结构 ² 传统农业社会的经济结构 ² 交易主要基于情感的、宗教的或主仆的关系进行，在此基础上完成社会财富的重新分配 ² 传统农业社会的行政是一种“重配”的行政制度，经济机构也是行政机构，经济行为与行政行为重合 ‎3.“集市－有限市场”结构 ² 介于传统农业社会和现代工业社会之间的过渡社会的经济结构 57‎ ² 社会经济未完全商品化，政治的、社会的、宗教的以及个人地位等因素仍强烈地影响经济行为 ² 有限的市场经济 ² ‎“价格不可决”对公共行政的影响突出地表现为在确定行政职务的授予以及荣誉和薪水时，“市场”和“身份”同时在起作用 ‎（二）社会要素与公共行政 ² 社会要素主要指各种社会组织 ² 社会组织分为两类：‎ ‎1）以血缘关系为纽带结成的人为团体，如家庭、家族 ‎2）以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等“社团”‎ ² 在不同类型的社会中，家庭和社团对行政所发生的影响不同：‎ ‎1）在融合型与棱柱型行政模式中：家庭作用大，社团作用微不足道 ‎2）在衍射型行政模式中，社团起重要作用，家庭作用微乎其微 ‎3）建立在家庭背景之上的融合型与棱柱型行政模式裙带风盛行、结党营私、行 政封闭、效率低下 ‎ ‎（三）沟通网络与公共行政 ‎1）沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段 ‎2）社会分为一元化社会和多元化社会 ‎3）在现代工业化国家中，社会高度动员、高度同化，成为一元化社会，存在不同的利益集团，但没有分裂的社区。社会大众与行政官员间比较容易相互信赖、接受对方的观念、表达思想并彼此了解对方的需要 ‎4）传统社会中，人与人的交往限于亲朋好友以及主仆之间的关系，对公共行政具有双重影响：限制行政机关对公众利益的聚合和表达的范围；抵消强加政府责任和对公意尊重的任何努力。政府与社会之间没有一条灵活的通道，社会不能形成真正的力量，统治者无法自动或被动地实行“法治之治”‎ ‎（四）符号系统与公共行政 57‎ ² 里格斯的符号系统指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统 ‎1）政治神话：“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等等”‎ ‎2）政治准则：一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担职责等的规则 ‎3）政治法典：将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法律制度 ‎（五）政治构架与公共行政 ‎1）里格斯认为：政治与行政应该分离，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程；行政考政治来领导，而政治则要依靠行政来实现其目标；行政制度的有效与否是决定政治目标能否圆满实现的关键 ‎2）行政与政治功能不同，但二者间存在一种“功能依存关系”‎ ‎3）在传统社会，政治权力与行政权力合二为一，行政官吏可以不向任何人或任何机关负责而专横独断、为所欲为，此种“官僚政治”行政效率极为低下，缺乏有效的控制 ‎4）在现代社会，行政服从于政治，行政官僚的权力有限，受“非官僚权力”制约，可以保证较高的行政效率。“只有在‘非官僚的权力”强大得足以控制并奖惩官僚的成绩表现时，以及政策之执行步骤能很清晰地被规制时，我们才能期望一个高水准的行政的产出的获得”‎ ² 五种因素是影响并决定一个国家公共行政的主要因素，几种因素的作用是交叉、互动的，彼此相互作用、相互影响 五、过渡社会公共行政的特点 ‎（1）异质性 ² 指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为和观点，表现出强烈的反差。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性，即异质性特点 ‎（2）重叠性 57‎ ² 过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素的影响，造成公共行政的重叠性 ² 行政机构的重叠现象：行政机构不一定产生应有的功能，行政行为受非行政标准主宰 ² 导致合法机构受控于非法机构、派系林立、政出多门、相互扯皮、彼此排斥 ‎（3）形式主义 ² 过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致整个行政系统的形式主义，即政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名 ² 首先表现在宪法的形式主义 ² 导致行政权威合法性危机 ² 影响统治和政府管理权力的社会合法性 ² 动摇了行政与政治分开的原则 ² 形式主义一旦与官僚权力相接触，便会产生许多矛盾和弊病：‎ ‎1）使官僚完全墨守成规、蔑视法令，随意作决定，不受有效政治控制的约束 ‎2）影响行政行为的品质，促使贪污腐败愈演愈重 ‎3）成就取向很有限 六、评价 ‎1）将生态学观点引入行政领域，用生态学的方法研究行政现象，从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系上着手，了解一个社会的行政制度和行政行为 ‎2）对西方过渡社会有普遍而深入的了解，对此类社会的公共行政有独特的锐见和洞察力 ‎3）热衷于模式建构，缺乏对整个行政生态环境系统、完整的考察 ‎ 第五章 挑战与创新时期的西方公共行政理论 背景：‎ ‎1）20世纪70年代，英美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境中，结束了美国历史上第二个经济高速发展时期 57‎ ‎2）公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心 ‎3）现实对行政学理论提出了挑战，人们纷纷提出所谓“新的模式”或“中心理论”，以取代“旧的传统理论”‎ ‎4）由美国青年行政学者发起的“新公共行政学”运动在70年代得到发扬光大，西方公共行政理论进入了第五个发展阶段－挑战与创新时期 以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学” 一、新公共行政学产生的背景与基本含义 ‎1. 新公共行政学产生的背景 ‎1）20世纪后半叶，世界处于急剧变革和纷扰不安的时代，科学技术的迅猛发展，使生产率得到快速增长，也导致了全球文化的日益普遍化和理性化 ‎2）科学研究的态度促使人类原有的终极信仰转变为对客观知识和工具理性的信仰，导致意义的沦丧，形成现代人内在的空虚感，使人类社会更加世俗化、更为功利 ‎3）科学技术的发展造成当代规范系统的混乱－原有的价值规范丧失权威，新的价值规范系统尚未确立，导致现代人对价值无所适从 ‎4）现代政府无法用传统的实证科学管理模式来指导行政管理的实践，新公共行政学高举“社会公平”的旗帜应运而生 二、新公共行政学对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判 ² 对效率的解释：‎ ‎（1）机械性效率：可以用具体数字表示的投入与产出之比率 ‎（2）社会性效率：以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率 ² 新公共行政学在对传统公共行政的“效率至上”原则进行反思和批判的基础上发展起来 ² 理论上，主张公共行政不仅是执行政策的工具，还是对广大民众生活的各个方面都具有决定性影响的重要因素，担负着广泛的社会责任 ² 行政实践方面 57‎ ‎（1）公共行政的最重要的目的在于促进人类幸福，传统公共行政学理论所强调的指挥统一、层级节制等原则面临着发展的困境 ‎（2）传统公共行政的效率观使一些行政学研究者以机械性效率为标准来评估公共服务的绩效。在行政实践中，此种完全科学的假设站不住脚 ‎（3）传统公共行政理论设计的政治制度没有表达公共利益，未曾顾及到社会性的公平分配，造成日益增大的不公平、不平等现象 三、新公共行政学对社会公平价值观的提倡 ‎（1）传统的公共行政机关在执行立法和提出计划时，以牺牲社会的平等来强调效率和节约，照顾特殊利益 ‎（2）新公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值 ‎“社会公平”包括：‎ ‎（1）亚当斯的社会公平理论 ‎（2）新公共行政学者从伦理学和政治哲学的意义上讨论“公平”概念 ‎ 弗雷德里克森的社会公平理论：‎ ² ‎“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性……它与自然权力或正义同义”，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择”：‎ ‎1）强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务 ‎2）强调公共行政管理的变革 ‎3）强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的 ‎4）强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待 ² ‎“总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会 中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们” ‎ ‎ ‎ ² 57‎ 新公共行政学通过对传统公共行政效率观的批判唤起整个公共行政领域的全面变革进而整合各种理论观点，以期建立公共行政理论与实践的新典范 ² 强调以伦理、民主、政治互动，公民参与以及回应性等观念为基础设计出一种新的组织体制或制度，以增进社会公平实现的可能性 ‎ 四、新公共行政学对传统政治－行政二分法的突破 传统行政学的政治－行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，将研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他所谓“中性”问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析问题的研究，使公共行政游离于社会政治现实之外，不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要 ‎1. 新公共行政学致力于突破传统公共行政的思维框架 ‎（1）政治－行政分离是一种理论虚构，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况不存在 ‎（2）公共行政研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃，用更加开阔的视野、开放的行政系统观念来研究行政组织运作中遇到的社会问题 ‎（3）未来公共行政发展的焦点是如何发展公共政策，在促进公共利益、建构民主行政的目标下，涉及公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公共政策的分析与评估以及公共政策的执行等热门课题 ‎2. 确立了一套与其思想体系相配套的研究方法 ² 确立了一套与其思想体系相配套的研究方法 ‎（1）传统公共行政学奉行价值中立准则，避免对所研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证主义”的研究方法，以接受现存制度与现存价值为前提，将研究局限于资料汇集和统计分析的经验性理论，以表现其客观性 ‎（2）新公共行政学派认为，纯粹的价值中立在学术研究中不存在，对行政学研究产生了误导，使行政学研究者高居象牙塔中，远离社会生活。主张以社会科学家的专业知识和才能从事价值判断，强调批判理论、道德哲学对公共行政研究的意义，推崇“后逻辑实证主义”‎ 57‎ 哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位 五、新公共行政学的动态、开放组织观 ² 传统的公共行政学注重研究行政组织本身，特别是研究政府内部的组织与管理，如预算、人事、编制等 ² 新公共行政学将政府的内部行政管理置于次要地位，运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分解。‎ ² 新公共行政学派认为，公共行政组织中存在着分配过程、整合过程、边际交换过程和社会情感过程的基本运作过程 ‎（1）分配过程：关心分配形式，依据从公共行政项目中获得的效益来处理人的物质的和服务的分配问题 ‎（2）整合过程：通过权威层级来协调组织中成员的工作的过程 ‎（3）边际交换过程：公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程 ‎（4）社会情感过程：使行政人员降低对权威层级的依赖，接受各种风险的挑战，对各方袭来的冲突采取宽容大度的态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力 ‎ ² 新公共行政学派认为。当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要，原因在于：‎ ‎（1）公共行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密切相关 ‎（2）基于传统理论的公共行政组织结构趋于呆板、僵硬，与激变的社会环境形成巨大反差 ‎（3）现有公共行政组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象－公众的需要；强调组织效率，忽视公民平等自由的权利，尤以忽视缺乏政治、经济资源支持的最少受惠者权利为甚，是公共行政组织偏离了轨道，违背了民主政治的基本准则 ‎ ² 新公共行政组织设计方案基于的目标：‎ 57‎ ‎（1）顾客导向的组织形态，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提 ‎（2）应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应 ‎ 六、对新公共行政理论的评价 ‎1. 对当代公共行政的发展作出了重要贡献 ² 理论研究方面 ‎（1）超越了实证主义的研究模式，关注意义和价值，摆脱了传统的“理性模式”的束缚 ‎（2）迈开了公共行政学独立发展的步伐 ‎（3）扩大了公共行政的领域范围，着眼于建立公共哲学，倡导民主行政，扩大了公共行政学的研究范围，也扩大了公共行政实际工作者的权力和责任 ‎（4）完善了公共行政组织理论的内容 ‎（5）深化了公共行政教育的内容 ² 行政实践方面 ‎（1）基于社会公平原则所提出的观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权利解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强、内省伦理道德意识的建立以及人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大影响 ‎（2）在公共行政学研究方法上另辟蹊径，使公共行政科学面貌一新 2. 提出问题 ‎（1）怎样妥善解决政治与行政之间的权力冲突 ‎（2）如何培养合适的公共行政教育家 ‎（3）怎样建立一个类似于经济理论或经济模型的“社会公平模型”‎ 第六章 总结与探索时期的西方公共行政理论 ² ‎20世纪80年代，西方行政学作为一门学科与专业，其地位得到了巩固 ² ‎80年代以来行政研究的主要内容：‎ ‎（1）“企业家”政府理论兴起 ‎（2）政策科学繁荣 57‎ ‎（3）公共政策选择理论影响深远 第一节 布坎南的公共行政选择理论 ‎ ‎ 一、布坎南：美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者 二、公共选择理论的基本假设 ² 所谓公共选择是指非市场的集体选择，即政府选择 ² 以经济人的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用 经济人假定：‎ ² 指作为一个人，无论处于何种地位，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，假定人都有经济人特点 ‎ 基于经济人假设，布坎南认为：‎ ² 能够对集体选择的结构特征进行一些基本的预测 ² 当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法 ‎ 三、政府的失败及其根源 ‎（1）“政府的失败”是公共选择理论的研究重点，分析政府行为的效率以及寻找政府最有效率工作的规则制约体系，是公共选择理论的最高目标 ‎（2）“政府的失败”是指国家或政府的活动并不总是像应该的那样“有效”，或像理论上所说的能够做到的那样“有效” ‎ ‎（3）政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，使各经济人员所作决定的社会效应比政府干预以前更高 ‎ ² 布坎南认为，为什么公共行动对社会的作用常常是“负效应”而不是“正效应”，原因在于：‎ 57‎ ‎（1）政府政策的低效率是因为所执行的政策不是最好的政策，不能确保资源的最佳配置 ‎（2）由于每个政府部门或公用事业部门的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定 ‎（3）一方面这些部门政治家的行为具有相当大的自由，有意无意的为自身的经济人动机所左右，所以常常难以符合公共利益的要求 ‎（4）另一方面由于部门政治家行为的灵活性和他们自利动机的强刺激性、制约性，他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策 ‎ ² 产生此种政府行为的外部原因是：‎ ‎（1）缺乏约束机制制约政府行为方式 ‎（2）不应该把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层，然后再虔诚地等待特权机构或阶层的恩赐 ‎（3）应该使这些特权机构或特权人物受制于某一硬约束机制，并且由公民真正地而非形式地掌握该约束机制的最终决策权 ‎ ² 政府工作机构低效率的原因：‎ ‎（1）缺乏竞争机制 ‎（2）缺乏降低成本的激励机制 ‎（3）政府机构自我膨胀 ‎（4）监督信息不完备 ‎（5）政府的寻租行为 ² ‎“寻租”：人们为凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活 动，其本质在于获取更大的利润 四、补救“政府失败”的政策建议 ‎1. 创立一种新政治技术，提高社会民主程度 57‎ ‎（1）重要的是选择产生结果的程序和规则，而不是结果本身。如果让政府能够自由地改变基本的制度，就不可能对政府产生任何约束 ‎（2）提出要借助于“需求显示法”来完善选举制度，使所有参与集体选择的个体都有充分的激励，说出他对某一公共物品的真是需求状况，从而使投票者得到公共物品的数量和质量，最大限度地接近投票者的实际偏好结构，提高制定集体决策的社会效率，加强为使政治决定权力分散化而活动的力量制止政府不断扩张的倾向 ‎ 2. 在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率 ‎（1）在行政管理体制内部重新建立竞争结构 ‎（2）在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度 ‎3. 改革赋税制度，约束政府权力 ‎（1）政府依赖于赋税，赋税政治使表明政治框架的永久性特点之一 ‎（2）赋税制度的公共选择对于约束政府权力和规模的无限增长具有关键作用 ‎（3）改革税制的基本思路是通过公民寻求施加于政府的某种制度性约束，把它的征税数量限制在某个既定的水平上，以税基和税率结构为特征的税赋制度的公共选择先决的提供了对政府无限权力的宪法约束的可能性 总之，一旦发生公共生产低效率的问题，就应该从现行体制上寻找原因，从制度创新上去寻找对策，从根本上减少政府的失败 五、评价 ² 弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，对完善政府管理体制、提高行政管理效率具有重要的借鉴意义 ² 这一理论产生于市场经济比较发达的美国，其产生的社会经济环境和历史背景与中国的国情有所不同，因此不可盲目崇拜和照抄照搬 第二节 奥斯本的企业家政府理论 ‎ 一、奥斯本：美国著名公共行政学家 57‎ 二、企业家政府理论产生的背景 ‎（一）政府的本质及其存在的必要性 ² 所谓政府，“是我们用来做出公共决策的一种机制”，反对“把政府视作一种不得不忍受的邪恶”的观点，认为政府是必不可少的 ‎（二）传统的政府官僚体制的危机与企业政府理论的出现 ² 政府的现状并不令人满意，没有像人们所期望的那样有效地运作 ² 问题不在于政府中工作的人，在于他们工作所在的体制，“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者”‎ ² 官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期内经久不衰，其原因并非仅仅在于它的高效率，更在于它适应了当时社会的需要，向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的社会服务 ² 今天的社会环境与官僚组织产生的环境大步相同，社会瞬息万变，经济体制面临巨大的挑战，信息技术发达，教育水平提高，人们对市场的需求趋于多样化 ² 要求体制是灵活的、适应性强的；要求产品和服务是高质量的、多样化的；要求政府能给予人民更多的权利和利益 ² 在新的环境下，传统的官僚体制越来越不适应 ² ‎“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”，政府面临重重困境，这正是变革的信号。“必须对我们工业化时代的体制机构的参与加以重塑改造”，即用企业家精神来改革或重新塑造政府，把企业管理的精髓移植到政府中来，改变官僚体制内部的管理机制和内部驱动力 三、企业家政府的本质含义 ² 萨伊：“企业家把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方”，运用新的形式创造最大限度的生产率和实效 ² 57‎ 试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率 ² 政府与企业使两种性质根本不同的机构组织，政府不能像企业那样运作 政府组织与企业组织的区别主要体现于：‎ ‎（1）政府领导者与企业领导者的行为动机不同，企业是获取利润；而政府则是再次连任 ‎（2）政府与企业的主要收入来源和方式不同，企业的大部分收入来自其顾客；而政府的大部分收入则来自其纳税人 ‎（3）政府与企业的动力不同，政府的动力往往来自种种垄断，而企业的动力则通常来自于竞争 ‎（4）政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同，政府部门对其成员进行考核的一条最根本的标准是看其是否能讨好当选的政客；而企业组织的根本标准则看其是否能够出产品或获得利润 ‎（5）政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。“在政府中，一切激励因素是以不犯错误为定向”，“公司企业激励雇员的标准手段在这种政府中效果不佳”‎ ² 政府是民主和开放式的，行动比公司缓慢；而公司企业的经理们可以关起门来迅速做出决定 ² 政府的基本使命是“办好事”，而不是挣钱，而企业则强调成本效益计算服务；政府必须常常替每个人平等服务，所做不到公司企业那样的市场效率 ² 政府不能像企业那样运作，但“并不意味着它不可能有企业家精神”‎ ² 解决政府存在的种种问题，关键是要更新观念，吸纳新思想 四、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则 ‎（一）掌舵而不是划桨 ² 政府应该集中精力做好决策工作，把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做 ² 反对治理过程“私有化”‎ ² 57‎ 认为需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，需要一个“治理”的政府 ‎（二）重妥善授权而非事必躬亲 ² 市民自治组织更了解问题的关键所在，更关心其成员的生活环境，更经济也更具创造性，所以能有效地管理 ‎（三）注重引入竞争机制 ² 政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理 ² 竞争也不是放任自流的东西，不经规范的竞争可能导致严重的社会问题，导致垄断或其他不公平，规范竞争是政府的责任 ‎（四）注重目标使命而非繁文缛节 ² 企业家政府摆脱了繁文缛节的束缚，简单地界定基本目标和任务，再根据目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让其雇员去履行各自的责任，成为“任务驱动的政府”‎ ² 将庞大的机构分解成较小的部分，每一部分设定相对单一的责任目标，然后界定其权限和预算，并授予其自主管理的权力。此为变官僚政府为企业家政府的关键 ‎（五）重产出而非投入 ² 企业家政府是讲究效果的政府，是按效果而不是按投入拨款 ² 对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据，而非依据项目的多少 政府部门可以利用测量提供的信息改进自己的业绩：‎ ‎（1）按业绩付酬 ‎（2）按业绩进行管理 ‎（3）按效果作预算 ‎ （六）具备“顾客意识”‎ 57‎ ² 政府是受顾客驱使的，宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的需要 顾客驱使的制度具有的好处：‎ ‎（1）迫使服务提供者对它们的顾客负责 ‎（2）使选择提供者的决定不受政治影响 ‎（3）促使更多的革新 ‎（4）让人们在不同种类服务之间作出选择 ‎（5）浪费较少 ‎（6）授权顾客作出选择 ‎（7）创造更多公平机会 ‎ （七）有收益而不浪费 ² 企业家政府是有事业心的政府，是有收益而不浪费的政府，应学会用种种形式集资、赚钱，以花钱来省钱，为回报而投资 ‎（八）重预防而不是治疗 ² 政府应该有预见能力，能够防患于未然。“精明的人解决问题，有天才的人避免问题”‎ ‎（九）重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式 ² 要善于分权，削平复杂的层级组织模式，将集权式的管理权下放 分权机构的优越性：‎ ‎（1）比集权机构有多得多的灵活性，对情况和顾客需求的变化能迅速地作出反应 ‎（2）比集权机构更有效率 ‎（3）比集权机构更具有创新精神 ‎（4）产生更高的士气、更高的责任感和更高的效率 ² 主张变层级节制模式为参与协作模式 57‎ ² 分权并非放权不管、让雇员放任自流，要说明分权组织机构的使命，围绕核心价值观创造内部文化，计算成果 （十）重市场机制调节而非仅靠行政指令控制 ² 与市场比较行政计划的缺陷：‎ ‎（1）计划受选民而不是顾客的推动 ‎（2）计划受政治而不是政策的推动 ‎（3）计划创造了“地盘”，政府机构不惜代价全力保卫 ‎（4）计划倾向于创造分裂的服务系统 ‎（5）计划不是自我改正的 ‎（6）计划难得寿终正寝 ‎（7）计划很难达到为取得重大影响所必需的规模 ‎（8）计划通常运用命令而不是奖励手段 ² 世界上并不存在完全自由、不受任何控制的市场，任何合法的市场都有一定的规则，并且需要政府一定的干涉 ² 政府在建立市场过程重担负的责任：‎ ‎（1）建立市场规则 ‎（2）为消费者提供信息 ‎（3）利用政策平衡供求关系 ‎（4）刺激私营企业的生产 ‎（5）填补市场空白 ‎（6）鼓励新的市场因素的产生 ‎（7）与私营企业一起分担社会风险 ‎（8）调整公共投资政策 ‎（9）沟通买方卖方关系 ‎（10）利用税收政策调节市场 ‎（11）支持建立群众自治组织 ‎ ‎ 57‎ 五、评价 ² 对重新审视现时代的政府角色、正确认识政府的职能具有重要的启示，在西方国家、尤其在美国产生了重大影响 ² 受到尖锐批评 ² 帮助人们用一种全新的眼光看待事物、看待政府、看待政府的改革 奥斯本：‎ ‎“我们所提供的十条原则……只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。……我们指导先驱者们将继续进行其探索。我们企盼着在他们又发现新土地时，会画出更新更好的地图供后继者使用”‎ 第六章 总结与探索时期的西方公共行政理论 第一节 登哈特的新公共服务理论 一、登哈特：具有国际声誉的美国著名公共行政学家 二、新公共服务理论产生的背景 ² 在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的 ‎“新公共管理”‎ • 奉行管理主义，管理至上学说占据优势，推崇私营机构的管理技术，以分权、放松规制、委托等为医治公共管理机制僵化痼疾的组织原则 胡德对新公共管理特质的归纳 ‎（1）在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并承担责任 ‎（2）确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量 ‎（3）强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注 ‎（4）打破公共部门中的本位主义，对部门进行撤分与重组，拆除单位与单位之间的藩篱 57‎ ‎（5）在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量 ‎（6）强调对私营部门管理方法和风格的吸收和运用 ‎（7）强调对资源的有效利用和开发 ‎ “新公共管理”理论的基本理念 ‎（1）管理的自由化 ‎（2）管理的市场化取向 ² 对西方国家的行政改革起到了重要的推动和指导作用 ² 遭到来自多方面的质疑 三、新公共服务理论的思想来源和概念基础 新公共服务理论当代的理论先驱：‎ ‎（一）民主公民权理论 ² 倡导更为积极的和更多参与的公民权 公民权的界定：‎ ² 一种合法的身份，体现于由法律体系规定的公民的权利和义务涉及公民的权利和责任，意味着对政治生活的积极参与 公民权的内容：‎ ² 政府存在的目的是要增进社区以及社区内部个人的经济利益 ² 政府存在的目的是要通过一定的程序（如投票）和个人权利来保证公民能够作出符合其自身利益的选择 ² 政府的作用是确保个人自身利益能够自由、公正地相互影响 登哈特的看法：‎ • 越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权，在此种情况下，公民关注广泛的公共利益，会积极参与，并为别人而承担责任 • 公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情，会去管理政府，他们这样做，不仅会促进社会的进步，还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长 ‎ 57‎ ‎（二）社区与公民社会的理论 ² 社区已经成为美国人生活中的一个主题 约翰•加德纳：‎ ² 由于社区意识可能衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的人类社团，所以它可以在个人与社会之间提供一种有益的中介结构。约翰‏۰‏加德纳：社区建立的基础是关怀、信任和协力，通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起。社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用，使个人与几天保持一致 罗莎贝思•莫斯：‎ ² 对社区的寻求也就是对个人生活之集体定位方向和目标的追求。将自我投入到一个社区之中，承认一个社区的权威，以及愿意支持该社区的生活，所有这一切都能够提供身份、个人意义以及按照该成员感到表达了他自己内在特质的标准和指导原则成长的机会 登哈特：‎ ² 这种努力在某种程度上依赖于建立一套积极的“调解机构”，这套调解机构同时既可以关注公民的愿望和利益，又会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验 ² 政府对于促进社区建设和公民社会也具有重要的作用 关于社区和公民社会怎样的相互影响，登哈特的看法：‎ ² 在存在强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方，政府可以依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和争论渠道，进一步就民主治理问题进行公民教育 ² 公共行政官员能够为社区和社会资本的建设作贡献，通过鼓励公民参与公共政策对增进社会资本发挥积极作用 57‎ ‎（三）组织人本主义与新公共行政 阿吉利斯：‎ ² 主张更加关注“个人的品行、真实性、以及人的自我实现”，更加关注方面与“人性”方面有关的品质 戈利姆比沃斯：‎ ² 主张管理者通过组织创造一种解决问题的开放氛围，以便组织成员能够正视问题，而不是围绕着问题进行争斗或者逃避问题。鼓励组织成员在整个组织中的个人和群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚或取代角色或者地位的权威 登哈特：‎ ² 要创造下面这样的背景就要从个人的行动开始：其中，能够出现创造性和对话；其中，感情的共鸣和尊重不仅使团体和组织能够更加有效、负责地对付环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展 弗雷德里克森：‎ ² 公共行政不是中立的，它当然不应该仅根据效率标准来加以评价。相反，诸如平等、公平和回应性这样的概念也应该开始发挥作用 ‎（四）后现代公共行政 ² 因为人们在后现代世界中相互依赖，所以治理必定会越来越以包括公民与行政官员在内的相关各方之间开诚布公的会话为基础；为了使公共官僚机构恢复元气，并且使公共行政领域恢复一种合法性的意识，就需要增进公共对话 登哈特：‎ ² 公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政理论家以及后现代主义理论家为我们今天谈论新公共服务创造了一种很有意义的理论氛围，她们所提出的许多理论观点已经构成了新公共服务理论的思想来源和概念基础 57‎ 四、新公共服务理论的基本内涵 ² 所谓“新公共服务”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念 新公共服务理论 ² 公共行政已经经历了一场革命。目前，与其说公共行政官员正集中注成为一个更加倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是，在他们忙于掌舵的时候，他们是否忘记了是谁拥有这艘船呢？在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其”划桨“，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构 ‎（一）政府的职能是服务，而不是掌舵 ² 公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展 ² 现今政府的作用在于，与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利 ‎（二）公共利益是目标而非副产品 ² 公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任 ² 建立社会远景目标的过程不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要 ² 政府有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位 ² 57‎ 公共行政官员应当积极地为公民能够通过对话清楚地表达共同的价值观念，并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求 ‎ （三）在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性 ² 满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现 ² 为了实现集体意识，要规定角色和责任，并为实现预期目标而确立具体的行动步骤，然后交给政府官员去执行，而且使所有相关各方都共同参与对一些将会朝着预期方向发展的政策方案的执行过程 ² 政治领袖应扮演一种明确且重要的角色，明确表示并鼓励对公民责任感的强化，支持群体和个人参与社区契约的订立活动 ‎（四）为公民服务，而不是为顾客服务 ² 公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话，要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系 ² 在政府中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素，扮演着公民角色的人们必须关心更大的社区，而不是自私的短期利益；必须对一些超越短期利益的事务承担义务 ² 政府必须关注公民的需要和利益 ‎ （五）责任并不简单 ² 公务员所应该关注的不只是市场，还应该关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益 ² 责任问题极为复杂，公共行政官员受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度＆标准等复杂因素的综合影响，他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责 ‎ （六）重视人，而不只是重视生产率 ² 强调“通过人来进行管理”的重要性 57‎ ² 公务员本身必须受到公共机构管理者的善待 ² 分享领导权的概念对于公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要 ² 分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点 ‎（七）公民权和公共服务比企业家精神更重要 ² 公共行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民 ² 公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公共权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务 五、结语 ² 试图提供一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，公共行政官员应该认识到参与并且开明的公民权对于民主治理至关重要 ² 人的行为不仅是一个自利的问题，还涉及到价值观、信念以及对他人的关心，公民应该被视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起采取行动 ² 公共利益超越了个人自身利益的聚集，新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益，公共服务被视为公民权的扩展部分，由为他人服务和实现公共目标的欲望所促动 ² 在对传统公共行政理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出新公共服务理论，主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式替代基于经济理论和自我利益的主导行政模式 ² 并不全盘否定传统公共行政理论和新公共管理理论，而是对之的扬弃，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择 第二节 罗森布鲁姆的多元公共行政观 一、罗森布鲁姆：美国著名公共行政学家 57‎ 二、公共行政概念的再认识 ‎（一）公共行政的基本内涵 罗森布鲁姆：‎ ² 尽管研究者因为公共行政作为一种研究的范畴很抽象、并且很容易变动，只能用模糊的、一般性的、隐喻的、乃至矛盾的词句加以描述，但是，对公共加以明确的界定仍具有重要性，它不仅有助于人们厘清公共行政的范围，传达有关公共行政的理论和实践所关注的主要问题的消息，而且有助于公共行政再更高层次的政治、经济、社会网络中找到本身的定位 罗森布鲁姆：‎ ² ‎“公共行政的确包含着有计划的活动，它关注政治和政策制定，主要集中于政府的行政部门，它不同于私营部门的行政，它主要关心法律的执行”‎ ² ‎“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。” ‎ ‎（二）公共行政的特质 ² 强调公共行政的公共性，通过与私营部门的行政进行比较来揭示公共行政的特质 公共行政的特性：‎ ‎（1）以宪法为基础 ‎（2）服务于公共利益 ‎（3）较少受制于市场力量 ‎（4）基于公众的信任代表主权运作 公共部门的公共性：‎ ² ‎“对公共行政的任何定义均须强调公共行政质公共性特质，即使公共行政与私营部门的管理有许多相似点，但彼此再关键之处却存在很大的差异。‎ 57‎ ² 就公共行政而言，其关切的焦点在于公共利益，它须在宪法的规范下运作，它较少受到市场力量的限制，它基于公众的信任来代表主权运作。‎ ² 相对而言，私营部门的管理对公共利益的关切层面较狭隘，同时其主要影响力量的来源是市场机制而非宪法。私营部门的行政运作与主权无关，很少有人视其为公共信托人。‎ ² 在政府将一些业务外包给非营利组织或其他第三部门的时候，公共部门与私营部门的行政之间的界限可能会变得模糊。在公共机关像企业那样运营时，情况亦是如此。但是，正如企业部门不可能永远从事非营利的业务一样，公共部门亦不可以采取企业管理架构作为其主要的运行模式。‎ ² 所以，公共行政与私营部门管理的差异不仅将永远存在，而且更会持续表现在各自所拥有的价值与程序之中”‎ ² 看待公共行政应该有管理、政治和法律三种视角 ‎ 三、管理视角的公共行政观 ² 从管理和类似企业管理的视角探讨公共行政的人们往往会尽可能地缩小公共行政与私营部门管理之间的差异，视公共行政组织为一个大企业，应该用同样的管理原则与价值观来进行管理 ² 然而时至今日，公共行政研究的管理途径已发展为传统管理途径和新公共管理途径两个派别 ‎（一）公共行政研究的传统管理途径 ‎（1）传统管理途径的思维和逻辑 ² 追溯到19世纪美国的文官制度改革，要求“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作”，实现政府的“非政治化”，其思维和逻辑建立在政治与行政二分法的基础之上 ² 威尔逊：公共行政是一种职业领域，行政问题不是政治问题 ² 怀特：“公共行政学研究的起点应以管理为基础，而非以法律为基础”‎ ² 世界范围的科学管理运动以泰勒的理论为基础，强调效能、效率管理的“科学原则”‎ 57‎ ‎（2）在组织结构方面 ² 主张“官僚制模式”的公共组织结构 ² 重视劳动分工的重要性 ² ‎“科层制”形成权威链，对专业化分工进行管理和协调 ² 清晰界定组织成员的职能和责任，以功绩制为基础 ‎（3）对个人的观点方面 ² 采取“非人格化”的观点，忽视人在组织中的重要性 ² 组织是依照正式法令所形成的架构 ² 罗森布鲁姆的多元公共行政观－管理视角的公共行政观 ‎（4）在认知途径方面 ² 强调经由科学方法来发展知识，以实证方法予以检验、收集资料、进行分析并进行统计分析 ‎（5）在预算方面 ² 支持建立理性的预算体系 ² ‎“成本效能”是编制预算时考虑的重点 （6）在决策方面 ² 主张理性决策 ² 选出最符合成本效能的方案 ² 不重视公众的广泛参与 ‎（7）在管制行政方面 ² 仍然强调效率、效能和经济价值 ² 主张在规章的执行和决策上采取保守的方式，避免废除法规，放缓新法规和新政策的制定和实施步伐 ² 57‎ 认为成功的管制是在合理地行使自由裁量权的基础上具有弹性的管制 ‎ ‎（8）行政责任与伦理方面 ² 强调保持组织统一的必要性，以之作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。具体表现为：‎ ‎1）强调详细分配公共行政官员的职务，明确区分权力和责任 ‎2）强调严格的从属关系，部属必须真实地服从长官的命令 ‎3）非常关注适当的控制幅度问题 ‎4）鼓励通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径使部署对组织及其长官忠诚 ‎5）依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从 ‎6）因为非常重视财务规范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度 ² 只重视保护管理价值而忽略了从政治意义上对政府信誉的保护，关注点明显地存在狭隘性 （二）公共行政研究的新公共管理途径 ² 始于20世纪90年代初期 ² 与传统管理途径的发源类似，主要为改革取向，目的在于改善公共部门的绩效 这场改革所包含的假设：‎ ‎1）公共行政的焦点至于获取结果而非遵循程序上 ‎2）为了获得与其的结果，公共行政在产品和服务的供给方面应妥善运用各种市场竞争机制 ‎3）配合市场机制的运作，强调“顾客导向”的观念 ‎4）政府应扮演“掌舵者”而非“划桨者”的角色 ‎5）政府应当放松管制 ‎6）作为放松管制的扩展，公共部门的每个成员均应当被“授权，以充分发挥其服务顾客的创造性并使其积极地投入工作 ‎7）公共行政的组织文化应当尽可能地朝着弹性的、创新的、解决问题的、具有企业家精神的方向发展 57‎ ‎（1）在组织结构方面 • 组织结构应当整合组织内部的各种行动，使各分工单位均能够像企业那样服务于市场中的各类顾客 • 组织应尽量将权力授予各分工单位，使之成为服务供给中心 • 组织结构趋于扁平化，各分工单位具有更多的自主性 • 组织内部的协调问题主要由单位或个人之间的竞争而非层级之间的命令指挥所产生 • 更加注意与私人服务供给者的协商和对私人服务的监督，组织与外在环境的界限变得模糊 （2）在对个人的观点方面 • 将个人视为“顾客”，以顾客满意为导向 • 通过区别“顾客”与公民，区别政治与公共行政的目标 ‎（3）在认知途径方面 • 倚重经验观察及测量指标去检验理论 （4）在预算方面 ² 对预算的观点集中在公共服务的生产、管制及影响等层面，不太关心人员或设备等投入层面的问题 ² 在一定范围内主张政府采取“使用者付费”的方式自行创造财源或彼此分享资源 ² 只要政府机关能够产生良好的效果，在预算管理上应该有很大的弹性 ‎（5）在决策方面 ² 决策观建立在回应顾客、建立绩效指标以及成本效能分析等基础上 ² 主张决策采取分散化原则 ² 强调重视成本观念 （6‎ 57‎ ‎）在管制行政方面 ² 信任被管制者，愿意与之结成伙伴关系 ² 以裁量取代规章，关注“结果” （7）在行政责任与行政伦理方面 ² 把焦点集中于绩效与结果，将传统管理途径所依赖的程序性预防措施视为政府成本效益的障碍 ² 强调立法部门对各级行政部门绩效的外在监督，反对由中央预算、采购和人事机构向组织成员施加控制及监督 ² 认为通过市场机制与顾客评价能够达到落实行政责任的目的 ² 没有将关注的焦点放在腐败问题上 ² 新公共管理寻求责任及伦理的方式是要求公共行政官员重新塑造一种彼此信任的文化 四、政治视角的公共行政观 ² 公共行政研究的政治途径源自学者对美国“新政”时期及第二次世界大战期间公共行政脱离政治的批判 ² 强调从经验观察的角度建立理论 ² 认为公共行政是政治理论中的一个问题：民主社会中（行政）的基本问题即是对大众控制的责任；行政机关的回应力以及官僚对民选官员的责任 将公共行政视为一种政治过程 ² 公共行政研究的政治途径所强调的价值体系不同于公共行政研究的传统管理途径 ² 公共行政研究政治途径的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等 ² 这些价值应贯穿于政府各个层面的运作之中 ‎（1）在组织结构方面 ² 强调公共行政中的政治多元主义 57‎ ² 行政部门是国家政策制定的中心，行政组织机构的建构应该能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗 ² 公共行政组织问题的本质使强调政治价值的政治问题 ‎ （2）在对个人的观点方面 ² 将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和政治团体，在处理人的问题时，不是采取非人格化的处理方式，或是匠人视为可以改变或控制的个案，或是将人视为顾客，而是由于每个人均属于特定的团体，个人的问题便等同于团体的问题，团体的利益就等同于个人的利益 ² 个体一旦聚合成为团体，个体便被视为公共政策的目标群体或厉害相关者 ‎（3）在认知途径方面 ² 视科学为发展事实知识的恰当途径，然而它关注代表性和回应性，因此基于公众、利益群体和媒体的意见作出决策 ² 选举、民意调查、选民信件分析、对公共听证会及其他途径表达的意见进行分析成为政治途径的公共行政研究收集信息的主要方法 ² 对政治问题进行讨论和辩论也被政治途径视为发展知识与认识真理的方法 ‎ （4）在预算方面 ² 把预算不是视为事务性的运作或静态的文件，而是视为政治问题 ² 正式的预算分配计划代表着政治系统对于各种价值顺序的正式偏好，而非仅仅是出于成本效能分析或顾客满意的考虑 ² 预算本身是不同团体竞逐公共资金的结果 ‎（5）在决策方面 ² 支持渐进决策的理念 ‎ ‎（6）在管制行政方面 ² 管制改革运动出现了三个主要的价值观：‎ ² 更加关注大部分民众的利益，扩大管制行政的社会代表性 57‎ ² 把管制规章和政府行为对政府所要保护的利益所产生的影响的前瞻性评估放在重要位置 ² 在联邦层级把行政机关的规章置于国会的审查之下，从程序上增强国会委员会和小组委员会对行政机关的影响力 ‎ （7）在行政责任与行政伦理方面 ² 与新公共管理途径具有某种一致性，都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制 ² 政治途径须依靠一般立法监督、预算控制、职位轮换、代表性和公共参与、“走向公开”以及“阳光下的政府”等另外的机制来确保行政责任的实现 ² 强调以外部监督来确保公共行政行为的责任实现 ² 从事道德行为的要求应当发自个体行政官员的内心，而不是由外部强加给他，最强有力的责任体系应当时一种自我约束的信仰体系 ² 把内在取向和外在取向的监督方式相结合可以为当前公共行政伦理与责任问题提供一个较好的混合选择模式 五、法律视角的公共行政观 法律途径兴起的源头：‎ ‎1）行政法，主要指管制的一般行政过程的一套法律和法规 ‎2）公共行政“司法化”的发展 ‎3）宪法 ² 强调法治，包含的核心价值：‎ ‎1）正当法律程序，意味着基本的公平性 ‎2）个人应享有的实质权利和法律的平等保护权 ‎3）公平 ‎4）正直诚实 ‎ ‎（1）在组织结构方面 ² 57‎ 偏好抗辩程序，对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，此程序必须在无偏私的仲裁者前举行。目的在于最大限度的保护个人权利，防止行政行为对个人权利的非法的、违宪的侵害 ‎（2）在对个人的观点方面 ² 个人为特定环境重具有独立人格的个体，有权在法庭上陈述自己的主张和事实 ² 政府所作出的各项决定应广泛考虑不同个人的权益和特质 （3）在认知途径方面 ² 主张司法审判是发展知识的最佳方法，“事实”只有通过抗辩过程中不同资料的展现才能得以厘清 ² 对科学主义采用通则化的方式对待人类的问题感到担忧 ‎（4）在预算方面 ² 强调宪法的完整性和各项宪政权利的保障 ‎（5）在决策方面 ² 决策是对不同事实权衡后的裁定，此种决策方式保证了司法原则的稳定性，并能够产生出良好的决策 ‎ （6）在管制行政方面 ² 法律途径的管制行政强调的是抗辩关系、当事人的法定义务和权利、程序的公平以及管制行政决定的合理性等价值 ‎（7）在行政责任与行政伦理方面 ² 美国联邦司法系统不仅连续创制了一系列公民的宪政权利，还调整了有关公共行政官员对违反这些宪政权利的责任标准，目的是向行政官员提供一种强烈的、内化的激励机制，使行政官员努力去保护或者至少不去损害公众个体的宪政权利，确立一套政体价值，以使公共行政官员以此作为行为的准绳，正确履行国家赋予的责任 57‎ ² 更为艰难的工作是如何在现实世界中在工作岗位上将冲突的伦理观念整合起来 ² 公共行政责任与道德的提升最终要依靠公共行政官员个人的行动，在民众与政府之间通过人与人的互动建立互信 ‎ 六、结论 ‎（1）公共行政是一个极为复杂的学科领域，至少有管理、政治和法律三种不同的研究途径，每种途径均有其自身的独特性，不同研究途径时而相互冲突，时而彼此互补 ‎（2）以往仅从单一的视角看待公共行政，或过于强调效率而忽视政治代表性和宪政性政党法律程序的价值，忽视公共行政研究的政治途径和法律途径；或因只关注公证性而过于追求政治代表性和宪政正当法律程序等价值，进而忽视公共行政的效率价值和公共行政研究的管理途径 ‎（3）如今已从公共行政研究的传统管理途径占主导时代进入到运用政治途径和法律途径分析公共行政的时代，新公共管理途径也以强劲的势头加入到对公共行政的研究行列中 （4）公共行政不是一个同质的研究领域，公共行政研究的多元性产生于公共行政的复杂性，任何单一向度的研究均不能使人们对公共行政获得系统而全面的认识 ‎（5）公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，把三种认知途径整合起来，才能正确地理解公共行政问题，才能有效地解决公共行政的现实问题 57‎