美国重塑政府运动实践的反思与启示

美国重塑政府运动实践的反思与启示

　　美国重塑政府运动实践的反思与启示摘要：美国“重塑政府运动”以市场中的企业作为借鉴模式，着力于职能市场化、公权力分散化、公共服务社会化和运作模式企业化等价值取向。重塑政府运动去向何方？如何看待新公共管理主义、责任模糊中的责任分担问题、代言人角色的混沌问题，在市场经济条件下如何处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，探索新的管理模式，实现新公共服务对新公共管理的替代。关键词：重塑政府市场导向价值取向服务型政府Abstract:arketorientationValueorientationServingtypegovernment1.美国重塑政府运动的实践美国著名行政学家施瓦茨曾经明确指出行政法律制度的发展史，就是一部日益扩大行政权，不断限制司法权的历史。政府的膨胀度提高，导致了美国政府职能、经济职能的持续膨胀［1］。通过历届政府的努力，通过12291号总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合成本一收益分析的标准，开始了大规模的放松甚至废除政府管制的变革运动，把竞争引入到以前由政府的独立管制机构垄断的基础设施部门以及其他有关公共利益的领域。［2］克林顿指出“政府官员都是好人，但他们囹圄于不好的政府管理制度”［3］。克林顿在报告中宣称：需要将政府带入信息技术时代，改革的核心是在政府领域引入市场文化［4］。政府改革的主要任务是大力放松规制，打破传统政府在电力、煤气、铁路、自来水等行业的垄断局面，开放市场准入，并在政府部门的工作中引入市场竞争机制，实行市场检验原则和竞争招标制。［5］在市场经济条件下，社会公共职能包括两种：一是政府直接管理的职能。比如，国防、外交、军事等，由于事关国计民生，政府不能授予任何一类组织，只能由政府独自行使。二是由政府执掌的职能。其中，决策、规划与调控等属于宏观层次的职能，仍由政府自己处理，如经济调节、市场监管、公共服务等。另一部分属于中观和微观层次，带有执行性与操作性的职能，则可以通过授权、委托等方式由社会上某些非政府组织去行使，而政府职能的转变则为非政府组织更好、更直接地代表各利益群体提供了机遇和可能。美国重塑政府运动的行政改革呈现出这样一种特征，即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务社会化，将部分公共服务职能转交给社会和企业，即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品，只起指导作用，即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色［6］。2.美国重塑政府运动评述\n从美国的行政改革来看，无论是对政府功能的重新定位，还是政府服务的输出，都以不同形式采取了市场化，也就是通过引进市场竞争机制来对政府进行改造。然而，在公共领域中，官僚追求自身利益的经济人行为，不会产生经济市场那样反映所有参与者利益的自发秩序，而只能导致官僚主义、政府效率下降和腐败的泛滥。波利特指出这种公共管理新趋向以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张［7］。这从客观上揭示了美国重塑政府运动过程中存在的不足和缺陷。2.1对管理主义的质疑。“重塑政府运动”是新公共管理主义的行政改革方式之一，它以市场化和管理主义作为总的改革和发展方向，市场化价值取向的改革无疑体现了改革者对“市场价值”的崇拜，把政府定位为市场经济的宏观调控者，通过市场中介渠道使更多的非政府组织参与到公共物品的供给系统中来，从而在无形之中把政府主体放到了充满竞争的市场之中。竞争与淘汰机制的存在与发挥作用一方面使政府提高工作效率有了外在压力激励，另一方面也使政府不得不重新审视市场效率与社会公平的关系，从而科学借鉴私人企业的管理方法，作为社会公共利益的代表者，政府不能以牺牲其本身追求的社会公平目标为代价来提高效率，以避免不必要的社会不稳定。正如英国学者格林沃德等人强调从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。英格拉姆在《公共管理体制改革的模式》一文中则批评“管理主义”片面追求效率，说“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标”。2.2责任的模糊化：对市场负责还是对公民负责。市场中自主运行的企业与政府是完全不同的组织，政府不能完全像企业一样在市场经济中运作。这两者之间的关系在美国以市场化为导向的重塑政府运动改革中更明显的显现出来。政府是政治\n性的组织，而企业是经济性的组织。政府的政治性表明，它的行动过程是一利益集团博弈的过程，而且利益集团之间利益不一致程度很高，博弈的过程非常缓慢。企业的经济性表明，虽然也有利益集团的博弈，但利益差别很大的利益集团一般难以在一个企业里共事，所以企业内部的利益集团之间利益一致程度很高，博弈过程要快得多，经理的自由度也要大得多。企业管理的收入来自顾客的自愿购买，企业管理的绩效由顾客通过购买或不购买来监督，这使得企业管理者即使没有复杂的监督机制，也能够提高绩效。政府管理的收入却强制性地来自纳税人，因此公众的注意力会强烈地集中在政府开支上，对政府财政活动的控制就会越来越严格，监督制度也会越来越复杂。这样就从根本上要求政府作为社会公共组织不象市场中的企业那样单纯依靠市场自主或市场自由标准来评估和考核政府工作绩效，而必须妥善处理市场自主与对广大民众的民主负责间的关系，确保市场自主与民主负责之间的均衡。2.3代言人角色的混沌：公益人还是自利人。政府组织是一种公共服务组织，政府所掌握和运用的资源是一种公共资源，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。政府机构成立的初始原因是社会公共需要，这种“公用性”决定了政府的基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种像企业一样追逐利润最大化的“自利人”，它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。虽然重塑政府理论一经提出，克林顿政府对其大为推崇，市场无疑是最有效的资源配置方式，也是整个社会运行系统中最活跃的因素，但是政府作为公共权力的拥有者不是私人企业主，从政府公共权力产生的渊源看，这种权力是为了避免使社会系统由于内部矛盾斗争而陷入崩溃才以中立者的身份产生的，是为了调和社会运行中不可调和的矛盾，这就使美国政府尽管是在改革中大量采用了市场中企业的理念与管理手段，在客观上或者说是在形式上他仍然必须以中立者姿态出现，必须考虑社会与经济发展过程中社会公共利益。从而决定了在美国重塑政府运动过程中，政府采用企业的管理方式必须以不违反机会平等和保证社会公平为前提，简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序，从而损害社会公平与正义目标，从而，可以看出包括扩美国政府在内的世界各国政府无论其本质如何，形式上都必须以社会公益人的面貌存在和发挥作用。3.启示：新公共服务对新公共管理的替代必然公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。现代政府是社会公共权力的掌控者、社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。从政府产生之日起，社会性或公利性就构成政府必不可少的重要属性之一。就现代民主国家而言，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，因而必须为社会提供公共服务，体现社会公共利益，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则，也是现代政府合法性的唯一来源和政府存在的前提。离开了这种公共性，政府从根本上失去了存在的必要性与合法性。就我国而言，人民政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，除了人民的利益之外，不应存在任何属于统治阶层的特殊利益。从政府所代表的社会全体利益和长远利益来看，政府的构成主体本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。这就从根本上决定了\n中国政府的行政改革中其价值取向也只能是以为人民服务为根本改革方向，为一切改革措施的根本指导思想，为整个政府改革的指导原则。目前，中国的社会主义市场经济体制处于不成熟阶段，政府不仅有弥补市场不足的职责，而且还有防止市场失效的责任。而美国重塑政府运动的前提是已经有了比较成熟的市场经济体制。从这个意义上来讲，中国政府的任务更艰巨，中国政府必须培育市场中介，建立市场规则，规范市场行为，完善市场运行机制。从而也就决定了中国未来的政府管理模式既不应该是“小政府、大市场”，也不应该是“小政府，大社会”，而应该是以现代市场经济为核心理念的、合乎社会主义市场经济运行发展规律的现代市场服务型政府。就其性质而言，它不是中国的政府性质与根本宗旨的变化，而是我国政府的运作形态和管理方式的调整、改革与创新，说到底是政府运作方式的转变。另一方面，现代市场服务型政府，也不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为更好的服务，是为全社会和全民提供更高质量的服务。参考