发展环境管理第三方服务的调研

发展环境管理第三方服务的调研

发展环境管理第三方服务的调研 前言：据统计，2012 年，我国政府采购规模接近 1.4 万亿元，占 GDP 约 2.6%，相比 2002 年 1009 亿元的规模， 11 年间增长 13 倍。但与国际政府采购资金规模平均占 G DP 比重 10%的水平相比，我国政府采购规模还有较大距 离，尤其是我国政府采购主要涉及领域为一般性固定资 产购置等领域，涉及公共服务的政府采购较少。因此， 近两年来，国家先后出台文件要求在基本公共服务领域 逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。2013 年,国务 院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意 见》。2015 年 1 月，财政部等三部门联合印发《政府购 买服务管理办法（暂行）》，全面规范了政府购买服务 基本原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录 等内容，进一步加固了政府购买服务的顶层设计。 对环境管理领域而言，该领域的政府购买环境服务相 较于其他领域更是少之又少。而在当前人民群众对环境 质量改善期望不断提升的情况下，环境管理压力不断加 大。政府购买环境服务的迫切需求和优势也逐步显现， 一是有利于推动政府由治污者向监管者转变。以前政府 部门的很大精力是放在狠抓环境治理的过程上，采取购 买第三方服务的模式后，政府部门的精力可以转变为以 审核数据和监管为主，集中精力做好监管和把关第三方 服务取得的环境效果。二是有利于更好地发挥社会力量 推进环保工作。可以整合利用社会资源，创新完善环境 公共服务供给模式，构建多层次、多方式、多元化的环 境公共服务体系，提高政府环境公共服务水平。三是有 利于促进环境服务业发展。政府购买环境服务，可以引 导有效需求，扩大环境服务业市场。同时，政府更多的 精力放在监管上，严格的执法也可以扩大排污企业对环 境服务的需求。 在国家的有关要求和环境管理的现实压力下，在环境 管理领域开展第三方服务工作已是迫在眉睫。环保部 20 14 年已拟定《关于做好政府购买环保服务工作的指导意 见》（征求意见稿），为各地政府向社会机构购买环境 服务指明了方向。 一、国际上环境管理第三方服务概况 在德国，城乡生活废水处理、社区及工业垃圾处理以 及公共空间绿化养护等都属政府公共服务的范畴，不过， 这并非意味着政府需承担全部的成本与工作，德国政府 部门也通过购买公共服务等形式转移一部分职能，但相 较其他一些国家而言，德国在公共事业中引入市场机制 仍然相对谨慎。 以垃圾处理为例，德国私人住户的垃圾处理由市政负 责，而工商业的垃圾则主要由市场上自由竞争的私有垃 圾处理机构处理，因此，政府公共购买主要涉及私人住 户的垃圾处理。 在成本方面，德国环保领域内的“谁污染谁付费”原 则仍然适用，即市政处理垃圾的支出理论上公平地由住 户按其制造垃圾的多少来承担。每年每个社区乃至到每 个家庭都会按一定的标准支付相应的垃圾处理费用。 在购买公共服务方面，与英、美倾向私人企业提供公 共服务不同，受政治和文化的影响，德国一般仅将可竞 争、可计量的事业型公共物品领域外包给了企业，社会 性服务则常外包给不同性质的公益性团体。具体到垃圾 处理领域，这就导致了德国有不同的运营模式。 一种为最基本社区模式，指一个或邻近的几个城市或 地区政府机关成立一个垃圾管理机构，共同拥有并管理 一个或多个垃圾填埋、焚烧或堆肥的工厂，管理机构的 主管人员为当地的官员或代表，所有决定需经政府部门 批准，这也导致这一模式效率低下，也逐渐被淘汰。第 二种模式则是在上述城市及地区政府机关共同管理的基 础上，成立附属于政府的企业，对垃圾处理进行运营， 效率有所提高，但企业在法律和经济上没有完全的独立 地位，也没有独立的人事权。第三种模式是较为常见的 行业组织模式。德国有许多类似的行业组织，即一定区 域内的代表为了共同的任务与目的成立专门处理某些专 业事宜的民间协会组织。一个垃圾行业组织就可以专门 负责好几个地区的垃圾处理事宜，而且相当于垃圾处理 的义务由城市或社区转移到行业组织，尽管行业组织模 式的自主成分、决定权与社区模式相仿，但强调社区之 间的相互协调与专业人士的参与，是更为经济且现代化 的解决方式。第四种模式是自营企业模式，即城市或地 区建立了一个具有独立法人地位的股份有限责任公司， 这样一方面能够保证地方社区的利益，同时也能以高效 的私营公司的方式进行决策和运营，这类企业中既有公 开招聘的企业领导层，也有企业员工选举产生的监事会 监督领导班子的行为。第五种模式可以成为混合模式， 即成立相应的垃圾处理公司，其中 51％或以上的股份由 社区掌握，剩余股份则由一个或多个私营公司掌握，这 种模式可以在公共利益与私营合作伙伴的盈利与效率需 求相结合，但也往往会因此导致分歧。 总之，德国之所以比较审慎地开放垃圾处理等公共服 务领域，重要的顾虑是怕难以控制私营企业的商业行为， 而在长远的环境保护等方面带来风险和道德隐患。不过， 目前德国政府也越来越多地鼓励私营部门进入，但同时 也采取了成本－收益分析、招标管理、全面质量管理等 的方法措施，以有效防止私营部门在公用事业领域垄断 的可能。德国公共服务的另一个特点是公民参与，公民 不但有对公共服务的直接表决权，还可以在公共服务项 目实施的不同时间参与项目，同时德国鼓励弱势群体成 为志愿者，参与公共服务的提供。 美国各级政府都与私营企业有各种各样的合作，做法 是在统一的标准下，愿意合作的企业都可以向相关部门 在网络上递交申请书，如果符合条件就会得到签约的机 会。 美国街道与卫生部管理着城市里的垃圾问题，也管种 树种花。这个部门通常与至少两家私人垃圾收集公司合 作，让它们竞价处理垃圾，但是到哪里收，怎么收，还 是由政府说了算。 许多美国人家每周把大垃圾桶拉到街上一次，让垃圾 公司来收集，每月给这些公司交垃圾费，但垃圾桶还属 于政府资产，政府如果对这些公司不满意而撤换他们， 对居民的影响也很小。时不时还会出现垃圾公司为了争 用户而降低垃圾费的情况。而有些居民的垃圾费已经包 含在城市税收里，无需另外缴纳。 美国虽然地大，但也存在着垃圾填埋缺地的问题。特 别是纽约市这样的大都市，90％的垃圾都必须“出口” 到外地，甚至要用大拖船拖到外海去倾倒。政府在这个 过程中多雇用私人企业来管理运作，监管的责任就落在 了地方和州政府环境保护部门的身上。这些提供服务的 企业必须申请执照，每年不仅要向政府提交报告，而且 也要提供废水样本等，州立实验室会检查这些样本来确 定他们有没有按照法规处理垃圾。 在日本，上下水道和垃圾收集等环境项目基本上是市 町村负责，不过也有一部分地方政府向民间开放，签约 的方法有三种：一是与特定的单家企业签署合同，条件 是这家公司要有实际成绩、经验和技术，这称为“随意 合同”；其次是市町村经过事前审查，选出拥有所要求 能力的公司，根据各家公司的方案来做出决定，这称为 “特定竞标”；还有广泛征集各种公司，让其竞争价格 和业务内容，然后选择最廉价的，这称为“一般竞标”。 提供环保服务的公司都需要相应的资质。 二、XX 省环境管理第三方服务调研情况 调研组围绕第三方环境管理服务专题调研了 XX 润环 环境科技有限公司、中国宜兴环保科技工业园。 XX 润环环境科技有限公司（以下简称“XX 润环”）是 从南京市环境保护局下属的南京市环境保护科学研究院 改制成立的专业从事环保技术服务和咨询的现代化咨询 服务机构，是目前 XX 省内成功改制的具有甲级环评资质 证书的环保咨询机构。XX 润环在环境管理第三方服务方 面的创新是开展了“环保顾问”技术服务，主要的做法 是：在公司内部成立由一批多年从事环保工作的政府改 制离职人员、注册环评工程师、注册环保工程师、环境 监理师、清洁生产审核师、海归环保专业人员组成的环 保顾问服务团队（ECS 服务团队），发挥该团队系统性、 专业性、持续性的优势，为政府、企业（园区）提供专 业、高效的环保顾问服务，减轻政府、企业（园区）环 保管理人员的负担，及时高效的为企业（园区）提供咨 询服务，降低企业（园区）环境违法风险，为企业（园 区）合法、安全的经营提供最大程度的保障。据介绍，X X 润环 2014 年已受南京市环保局委托，每季度对辖区内 重点企业进行巡查，做好技术方面的把关工作，将巡查 发现的情况向环保局进行反馈，并在下一个季度除跟踪 上季度提出整改事项是否落实到位外，继续进行下一轮 重点企业巡查。该项服务取得了较好的成效。 中国宜兴环保科技工业园（以下简称环科园）是 1992 年经国务院批准设立的国家级高新技术产业开发区，也 是国内最早以发展环保产业为特色的国家级高新技术产 业园区。园区围绕“水、气、声、固、仪”五大领域， 设立环保技术研究院和产业化基地，初步形成了以科技 研发、科技成果转化、设计、生产制造、工程施工、运 营服务、合同能源管理等一体化要素集聚的产业集群。 环科园在环境管理第三方服务方面的亮点：1.构建“环 境医院”模式。环科园在探索和发展的过程中，结合新 常态下的机遇和挑战，逐步提出“环境医院”的概念， 就是将企业、人才、技术和资本等诸要素有机整合，以 医院的组织肌理构建一个一站式、全流程的综合服务平 台，为环境问题的治理和改善提供系统解决方案。环科 园管委会正在组建的中宜环境医院，就是依托宜兴丰富 的优质环保企业集群，整合国际国内领军专家、领先技 术和优势企业，以环保产业集团为龙头，以各产学研创 新平台为支撑，以 PPP、第三方治理服务为模式，为国内 外的区域环境治理提供系统解决方案、工程建设和运营 服务。目前，10 万平方米的中宜环境医院总院已经竣工， 18 幢小楼正在按照特色专科的设计着手进行内装，环境 总院的硬件承载已经成型。2.筹建环保联合大学。环科 园管委会计划以中宜环保学院，同济、南大、哈工大研 究生教育实训基地为基础，在宜兴建设一所环保联合大 学，一方面通过大学的建设提升环保产业的专业化、国 际化水平，另一方面环科园也可依托环保联合大学，建 立保质保量的人才输入渠。环保联合大学还可以开展针 对环保系统人员的职业培训以及针对污染企业和第三方 治理企业的环保专业培训。目前，中宜环保学院已于 20 14 年 9 月开学。 此外，2014 年 8 月, 省科协所属科技社团承接政府 转移职，省环科学会拟参与我厅下列 5 项工作，一是参 与全省重大环保战略规划研究，充分发挥专家智库作用。 二是参与有关法规、政策、标准的拟定及评估，对法规、 政策、标准的科学性、规范性、可操作性、有效性、协 调性进行客观评价，及时评估其实施效果。三是参与司 法联动与环境损害评估。参与环境违法案件调查取证、 案件移送、联合查处等过程。四是社会环保从业员人员 专业培训。利用环科学会人才资源和教育资源，组织实 施部分领域环保专业技术人员的继续教育技能培训。五 是开展环保科技新成果新技术的推广。发挥环科学会跨 学科、跨行业的优势，搭建推广环保科技新成果新技术 平台，为科研院校和企业之间产、学、研对接进行环保 科技协同创新创造条件。 三、XX 省环境管理第三方服务存在的问题 由于我省环境管理第三方服务刚起步，在运行中还存 在诸多问题，如购买范围不明晰、规章制度不健全等， 导致了政府在购买服务过程中，产生了“不知道买什么、 到底向谁买、应该怎么买、如何买的值”等问题，这些 制约了环境管理第三方服务模式的推广与应用。 （一）购买范围不明晰 尽管国务院和环保部陆续出台了推进政府购买服务的 指导意见,但意见中未明确具体可以购买哪些服务。对我 省而言，目前的政府采购主要涉及领域为一般性固定资 产购置或是与工程建设等相关的工程招标建设服务等领 域，涉及公共服务尤其是环境服务的政府采购少之又少。 环境管理分工精细而繁杂，包括水、气、声、土壤、生 态等多个领域，各个领域又可再细分为多个管理手段。 一方面目前我省未明确哪个领域哪个管理手段可以向社 会第三方机构购买，这使得各级政府在操作过程中没有 方向，不知道该把哪一项工作交由第三方机构来做，操 作随意性也较大；另一方面，现有的政策、资金使用规 定对购买环境服务造成了限制，各级政府在政策的框架 内，不能尝试或创新更多的环境管理模式，如以环保专 项资金为例，资金使用范围约束了各级政府购买环境服 务的尝试。 政策上的不明晰或是约束，导致各级政府存在“不知 道买什么”的困惑，一定程度上影响了国家推进政府购 买环境服务政策的落地。 （二）第三方服务机构的市场准入与退出机制尚未建 立 虽然我省环保产业相对发达，但一方面环保服务业占 比较低，仅为 5%左右，远低于发达国家 45%的正常水平， 另一方面环保服务业企业自身能力层次不齐，整体服务 水平不高。近年来，按照国务院下放行政审批权、转变 政府职能的要求，对于环境服务企业不再进行审批，也 就是说任何企业均可以进入第三方服务市场，这使政府 部门不再掌握各服务企业的实力。同时，由于缺少环境 治理成本估算和治理效果评判的标准，各级政府在执行 项目招投标过程中面临两难困境：是价低者得，还是效 果佳者得？如果是价低者得，很难保障污染治理的效果， 一旦效果不佳，投入的治理资金打了水漂，责任谁来负？ 如果是效果佳者得，那怎样才算效果佳？如果效果佳的 企业报价比其他企业高，贸然选取这家企业，是否与审 计规定不符。此外，一些小型环保企业打着成本低、见 效快的幌子混淆视听，扰乱了市场。 准入、退出制度的缺乏，给选择第三方服务企业带来 了一定困难，导致各级政府不知道“到底向谁买”。 （三）政府购买环境服务的具体操作程序不明确 目前，环境管理第三方服务尚处于起步和探索阶段， 政府如何向第三方购买服务还缺乏相关规章制度。一是 政府和第三方服务机构合同怎么签、定哪些内容、价格 怎么定等都无相关标准；二是政府购买服务需建立全程 评估体系，将事前立项、事中操作及事后后续管理等全 部纳入其中，但全程评估体系如何操作、由谁来操作等 都不明确；三是缺乏评价环境服务效果的评价机构和标 准。政府的环保投入将从以往的“过程买单”，转向按 照“效果”来付费。因此，治理效果的好坏直接影响着 服务价格。那么，效果好坏该由谁来评判？按照什么标 准来评判？这两个关键问题都有待解决；四是政府、第 三方的行为由谁来约束无相关法律规定。比如说第三方 监测，委托给第三方之后，如数据收集不上来如何处理， 如何来追究第三方的责任？该不该追究政府部门当事人 的责任等。程序上的缺乏，导致各级政府存在“应该怎 么买、如何买的值”的难题。 （四）政策不连续导致环保企业不愿意投资建设回报 期较长的项目 对于政府购买环境服务的模式，第三方服务企业面临 政策风险，合同保障缺乏连续性。对于一些投资回报期 较长的污染治理项目，治污企业担心一旦遇到政府换届、 领导思路转变或主要负责领导调离等问题，后续的费用 难以保障，因此对于项目推进顾虑较多，挫伤了企业参 与环境管理的积极性。 四、加大我省环境管理第三方服务推进力度的若干政 策建议 针对目前我省环境管理第三方服务过程中存在的问题， 从以下几方面提出政策建议，更好地发挥社会组织在环 境管理管理社会事务中的积极作用，不断创新和完善公 共管理模式： （一）增加政府购买环境服务预算。在公共财政预算 中增加对购买环境服务的预算，或者在既有财政预算安 排中统筹考虑，使之向规范化、制度化方向发展，强化 政府购买环境服务资金设立和实施的持续性、稳定性。 修订环保专项资金管理办法等规章制度，允许使用环境 保护相关专项资金、排污收费等资金用于购买环境服务。 例如,可在每年预算中,增加环评技术评估预算经费,将 这项费用由原先的面向社会收费转变为纳入财政预算支 持,既符合国家减少行政事业收费的要求,又可以用这笔 预算向第三方购买技术评估服务,提高评估质量。 （二）定期拟定并发布购买目录。政府购买环境服务 的内容应为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承 担的环境保护公共服务。购买范围可包含环境服务产业 链的“全链条”，包括上游的环境战略和政策研究、环 境规划编制、环境标准评价指标制定、环境宣传教育， 中游的城市生活污水、垃圾收集处理、城乡河道水域养 护、公园湖泊水质养护、生态修复服务以及下游的环境 监测、绩效评价、科技成果推广等。各级政府也可考虑 地区财力、地区环境服务需求以及与其他民生类服务需 求的平衡要求等因素，制定和动态调整本地区环境类服 务的政府购买清单。 （三）建立环境管理第三方服务的准入与退出机制。 在市场准入方面，对环保企业进行信用评级，并公开发 布信用评级，各级政府可共享评级成果。政府招标优先 选择信用等级高、技术过硬的环保企业。在市场退出方 面，对于服务质量差、有环境违法行为的企业，降低其 信誉评级；情节特别严重的，列入黑名单，禁止进入第 三方服务市场。 （四）制定政府购买环境服务的具体操作程序。一是 制定格式化合同样本，明确合同包含的内容；二是制定 服务价格标准；三是建立事前立项、事中操作及事后后 续管理的全过程管理体制，并明确各环节管理主体的法 律责任；四是建立健全由购买主体、服务对象及第三方 组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和 资金使用绩效等进行考核评价。 （五）明确政府及第三方服务机构的法律地位及责任。 政府和第三方服务机构的合同签订后，双方都应受法律 保护。首先是对于政府来说，政府在合同关系中，不是 执法部门，只是合同的关系方之一，政府和企业是平等 的关系。第三方提供服务之后，应按照合同约定支付相 应的费用，而不能因为各种原因推委，如果政府违约， 第三方服务机构的利益应有相应的法律保障。其次，对 于第三方服务机构来说，其在合同关系中的法律责任也 应明确。如果第三方服务机构未能履行合同责任，也应 有相应的法律条款来追究其责任。同时也应明确如果因 企业违约造成更大环境问题的法律责任。