乡镇财政建设问题调研报告

乡镇财政建设问题调研报告

乡镇财政建设问题调研报告 ‎ ‎　　为了进一步探索新形势下乡镇财政建设的发展方向、构建乡镇财政工作新模式、充分发挥乡镇财政职能，呼和浩特市积极开展全市乡镇财政建设工作专题调研。调研结果显示，近年来，在各级政府的关心和重视下、在各级财政的支持和指导下，呼市乡镇财政的基础建设和软件设施建设得到进一步完善、依法理财和服务水平得到进一步提高、职能作用得到进一步发挥，但同时也存在着乡镇财政建设发展不平衡、工作机制不完善、队伍建设不稳定、职能发挥受制约等问题。‎ ‎　　一、调研工作开展情况 ‎　　按照工作部署，制定调研提纲，主要内容包括乡镇财政建设情况、乡镇财政工作开展情况、乡镇财政职能发挥情况、存在问题以及对今后乡镇财政建设发展方向的思考等;深入到各旗县区，组织开展了由旗县区财政局领导、乡镇财政管理科室人员、乡镇政府分管领导以及乡镇财政所所长等人员参加的调研会，就调研提纲有关内容以及乡镇财政实际工作情况进行了调研和交流;同时实地调研了乡财所的基础建设、制度建设、工作开展等情况，与乡镇财政第一线工作人员进行座谈交流，掌握了较为全面和详细的乡财所建设调研情况。‎ ‎　　二、基本情况 ‎　　(一)乡镇财政机构组织情况 ‎　　机构和编制情况：按照一级政府一级财政的要求，呼和浩特市各旗县区全部建立了乡镇(街道)财政机构，呼和浩特市共辖9个旗县区、1个经济技术开发区，共设立52个乡镇(街道)财政所，其中45各乡镇财政所，7个街道办事处财政所。其中，新城区2个，回民区1个，玉泉区3个，赛罕区6个，土左旗9个，托县6个，和林县8个，清水河县8个，武川县9个。乡镇财政所原有编制数277个，20**年自治区增批68个，共计345个 。‎ ‎　　机构组织管理模式：乡镇财政所组织机构的管理模式主要有两种，一种是乡财所机构和人员的编制完全隶属于乡镇政府，即人员工资经费、所长任命以及日常工作管理全部归乡镇政府，只有财政业务的监督和指导隶属于旗县区财政局。第二种是机构和人员的编制完全隶属于旗县区财政局，乡镇财政所是旗县区财政局派出机构，人员工资及经费来源、所长任命以及日常工作管理全部归旗县区财政局。‎ ‎　　除去土左旗以外，其他8个旗县区的43个乡镇财所均属于第一种模式。大开发区的沙尔沁镇财政所行政区划在2020年新划归大开发区，但是财政所的机构编制未办理划转手续，人员编制、工资经费仍然隶属土左旗，因此大开发区和土左旗目前共计有9个乡镇财政所属于第二种模式。‎ ‎　　(二)乡镇财政管理体制情况 ‎　　目前全市乡镇财政管理体制均比照预算单位管理模式实行，即乡镇政府不设金库，不承担收入任务，乡镇属地的收入直接缴入旗县区国库，旗县区按照一定的标准比照旗县级预算单位的管理模式核定乡镇级政府及其组成部门的经费;有的旗县考虑到乡镇政府的工作性质和职能，结合本地区实际情况，除了人员工资及公务费以外，另外核定一定的乡镇工作经费，用于乡镇履行地方事权的职能，核定方法有两种，一种是按项目核定补助，一种是定额补助。例如清水河县，实行按项目对乡镇进行补助，除了人员工资、人员经费等一般预算单位的公用经费以外，还安排了社会治安综合治理费、计划生育事业费、农业人口管辖公务费(按照2020年底管辖农业人口数2元/人，每个乡镇根据人数能核定2万到5万)、自然村管辖公务费(200元/村，每个乡镇根据村庄数能核定1万到3万)、乡财政工作经费(1.5万元/乡镇)、乡镇文化事业(2万/乡镇)及合作医疗费(2万/乡镇)、维修费(1.5万元/乡镇)等内容;按照定额补助的比如玉泉区，在比照部门预算编制年度预算经费的基础上，每个乡镇及涉农街道办事处定额核定经费50万元。‎ ‎　　(三)乡镇财政所基础设施建设情况 ‎　　1、办公基础设施建设情况 ‎　　全市乡镇财政所都有固定的办公场所，除玉泉区小黑河镇、昭君路办事处，土左旗所辖9个乡镇，清水河县北堡乡、五良太乡、单台子乡之外，其他乡镇(街道)财政所办公条件较好。各乡镇(街道 ‎ )财政所均配备了办公桌椅，电脑、打印机、传真机、卷柜等办公设施，新城区保和少镇、武川县可镇和哈乐镇还配备了LED电子显示屏、触摸式查询机、监控装置、公示栏、便民休息座椅等设施。办公设施齐备，有26个乡镇财政设置了服务大厅。‎ ‎　　2、信息化建设情况 ‎　　网络连通方面，各旗县区财政局依托金财工程建设，建立了四级财政网络,实现了自治区、市、县及乡镇互联互通信息共享和实时监控，除个别地理位置比较偏远、经济发展相对落后的乡镇之外，财政纵向网络贯通基本完成，并有专人负责保障信息化建设工作。‎ ‎　　财政应用支撑平台建设方面，截至目前为止，全市财政平台一体化管理信息系统已经全部在各旗县区财政综合信息平台上运行，旗县运行的软件主要包括：国库集中支付系统、指标管理系统、会计总账、工资统发、资产管理系统、政府采购管理系统、非税收入管理系统、部门预算管理系统、预算执行监控系统(市级已经运用，旗县区尚未完全运用)、公务卡系统、地方金融债务管理系统以及“一卡通”和“一事一议”等，乡镇运行的软件系统主要包括，财政指标管理系统、集中支付系统、工资统发、账务系统、资产管理系统、“一卡通”和“一事一议”软件系统等。‎ ‎　　3、制度建设情况 ‎　　根据乡镇财政预算管理、资金监管、财务核算、服务基层等职能，各乡镇(街道)财政所进一步明确了乡镇财政在收入、支出、管理、监督等方面的职责，制定了涉及财政资金审批拨付、“一卡通”管理、人员岗位职责等方面的内部规章制度和工作流程，并制匾上墙，汇编成册，基本达到了职责明确、制度健全、操作规范的目的。‎ ‎　　三、乡镇财政职能发挥情况 ‎　　1、县乡财政体制方面 ‎　　全市各乡镇财政均取消了金库，乡镇各项税收及非税收入等直接缴入旗县区金库，乡镇不承担组织财政收入的任务，全市所有乡镇经费的来源，均由旗县区按照一定的预算标准，比照旗县区预算单位管理模式，予以核定和拨付。‎ ‎　　2、预算资金管理和核算 ‎　　旗县级对乡镇资金的管理是由各乡镇财政按本旗县区预算编制标准、办法和程序编制乡镇年度财政收支预算，由旗县区财政局批复下达后执行。预算执行方式有两种，一种是除土左旗之外的其他旗县区财政局，对乡镇预算资金的管理方式等同于当地的行政事业单位的管理方式，即乡镇年度预算资金统一由旗县级财政支付中心拨付到乡镇财政所后执行。另外一种是只有土左旗，单独设有乡财旗管收付中心，专门核算和管理各乡镇中心的工资、收支及各类专项支出，以报账方式管理乡镇资金支出业务。‎ ‎　　拨付到乡镇的预算资金的管理和核算分为两种模式，一种是乡镇财政所负责乡镇所有财政资金的账户管理、资金拨付和财务核算，例如托县、清水河等。一种是乡镇政府另外设立专门的乡镇政府财务核算账户，由乡财所将预算资金由乡财所账户拨付到乡镇政府外专设的账户上，由乡镇政府专职的、不隶属于乡财所的财务人员进行核算。‎ ‎　　3、国有资产管理 ‎　　各乡镇财政对国有资产管理职能的发挥不完全一致。有的旗县区乡财所开展了本乡镇政府的资产登记、购置、处置等管理工作，并通过国有资产管理软件系统实现了国有资产管理职能的发挥。有的旗县区乡财所，资产管理职能发挥较弱，没有有效的利用国有资产管理软件系统，也没有有效地管理本地区的国有资产，最多停留在上报资产年度统计报表的工作状态。‎ ‎　　4、政府采购 ‎　　各旗县区均设立了政府采购监管部门，新城区、土左旗还设立了政府采购中心，实现管采分离，但乡镇政府采购工作总体薄弱，财政所均未设置政府采购岗位和人员，由于乡镇级政府采购预算业务相对量少，一般为临时性采购事项，大多未执行规范的采购程序，大额政府采购由旗县区财政统一办理。‎ ‎　　5、项目专项资金监督 ‎　　上级部门确定的项目专项资金大多由旗县区财政局直接拨付业务主管部门执行，乡镇财政不知晓项目资金的安排和拨付情况，也不参与项目专项资金的监管工作，因此对项目专项资金基本无法进行监管。‎ ‎　　6、民生资金兑现 ‎　　拨付到乡镇的民生资金的发放，是在职能部门依据 有关政策确定了执行标准、执行范围等内容之后，由乡镇财政所依据职能部门的审核结果和报告，由乡镇财政所“一卡通”专职工作人员，通过“一卡通”软件系统，拨付和发放各类民生资金，目前，大部分民生资金(部门有专门规定的除外)已经基本基纳入 “一卡通”发放范围，为各项落实惠民政策的落实提供了有效地保障。‎ ‎　　四、存在的问题 ‎　　(一)乡镇财政工作人员队伍不稳定 ‎　　一是乡镇财政所基层工作的特点和环境相对落后，不易留住人才。二是乡财所人员的编制包含在乡镇政府总体编制范围内，编制既有公务员编制，也有事业编制，人员使用和调配权也在乡镇政府，因此当其他工作岗位为公务员编制时，具备条件的乡镇财政所工作人员会优先选择公务员编制的其他岗位，而放弃乡财所事业编的工作岗位。三是随着预算法的有效落实，对于乡财所工作人员的业务素质及从业资格的要求不断提高，导致一些在乡财所工作多年但是从未取得过会计从业资格证的老财政所工作人员，放弃了乡财所的工作而选择了乡镇政府其他工作。四是由于乡镇政府人员编制不足及高素质人员缺乏等原因，许多乡镇财政所人员兼职镇政府其他工作，当镇政府有专门的工作需求时，极易调整乡财所工作人员。以上几个因素导致乡镇财政队伍无法实现稳定的定编、定岗、定员的用人机制，使得乡财政建设缺乏强有力的队伍保障。‎ ‎　　(二)乡镇财政职能弱化 ‎　　1、培植财源、协税护税职能弱化 ‎　　由于乡镇财政体制等同于预算单位管理的模式，乡镇的支出均由旗县区财政予以保障，不再与乡镇收入挂钩。客观上乡镇没有了组织收入的压力，虽然乡镇政府具有协税护税的职能，但是经济形势下滑、乡镇经济基础弱，加之乡镇税务所按片设置，税收实行垂直管理，乡镇协调税源难度大，使得各乡镇培植财源、协税护税的积极性较低，乡镇财政组织收入的职能趋于弱化。‎ ‎　　2、乡镇财政资金监管能力弱化 ‎　　乡镇财政的资金监管能力普遍偏弱，主要体现在以下几个方面：一是民生资金监管缺乏合理分工合作机制。2010年自治区统一要求通过“一卡通”发放涉农财政补贴资金，根据规定，乡镇财政部门是财政补贴资金 “一卡通”‎ ‎ 发放通道的建立和维护部门，业务主管部门是给谁发、怎么发、发多少的政策执行者和监管者。随着近年来惠民财政补贴资金量的增加，工作量越来越大，有些乡镇由于人员少、部门间的分工合作机制不明确等原因，导致乡镇对资金监管职能的弱化，出现了部门推诿、监管缺位、资金发放效率受影响、个别补贴资金游离于“一卡通”之外进行发放、虚报冒领等问题。二是项目资金监管存在盲区。目前乡镇财政监管的资金基本上除去乡镇级预算资金外，只有极少的财政项目资金(例如一事一议资金)经过乡镇进行支出，其余项目资金均在旗县级通过业务部门执行，乡镇财政“不知道”、“摸不着”、“看不见”，更是无从监管，使得基层财政监管职能与有效促进基层经济建设不能够很好地相结合。”取三是对村级财务监管与农业、审计等部门缺乏有效的分工协作和工作机制，不能够很好地体现财政监督职能。四是乡镇财政对国有资产监管职能普遍较弱。有的乡镇没有进行过资产清理登记工作，即使登记了，有帐无物的资产也没有及时进行资产处置和账务处理。乡镇政府及各部门的资产购置、处置和处理业务，除了部分大宗政府采购业务经过乡镇财政上报县级财政进行采购之外，其余基本不通过乡镇财政进行。乡镇财政资产监管职能的弱化，导致乡镇资产不明晰、资产虚帐、资产闲置、资产流失等问题的出现。‎ ‎　　(三)依法理财有待加强 ‎　　目前乡镇财政在开展预算资金的管理和执行工作时，主要以服从乡镇政府领导和乡镇工作需求为主，当工作需求与财政政策规定以及业务规范发生冲突时，容易出现轻规范重需求的现象，存在一定的随意性。另外乡镇人大监督力度也相对较弱，比如有些乡镇出现需要经过乡镇人大批准的预算变更事项时，往往是先执行变更，然后再补办预算变更手续，有的甚至不不办预算变更手续。‎ ‎　　(四)工作经费不足 ‎　　基层财政的工作性质是面对广大农民，有相当大的工作量是要求深入到农村第一线的，加之信息化工程建设要求越来越高，网络运行费用和计算机所需耗材等开支都比较大，办公经费的需求也相应增加，目前各旗县区乡镇财政所工作经费普遍存在经费不足的现象，有的除了人员工资外基本没有专门的工作经费预算，经费不足问题逐步显现。‎ ‎　　五、乡镇财政下一步改善的方向建议 ‎　　一是明确乡镇机构编制隶属关系，建立乡财政职能发挥的机构保障机制。在新常态下，应明确适应社会和经济发展形势的的乡镇财政的职能定位，确定乡镇财政作为乡镇级的财政管家角色，并根据职能定位要求，明确批复乡镇财政机构编制和职能范围，确定乡镇财政所在新形势下的位置和角色，同时建立和完善乡镇财政发挥职能的保障制度和体系，为乡镇财政发挥职能形成强有力的组织基础和制度保障。‎ ‎　　二是要明确乡镇财政的职能定位。要结合乡镇工作的新形势和新特点，根据新《预算法》的发布，调整充实乡镇财政职能，确保基层财政发挥效用。根据目前财政工作的新要求，要重点加强乡镇财政八项职能，即：协调组织收入职能、预决算编制和执行职能、财政资金的监督和管理职能、财经和惠民政策执行职能、农村综合改革职能、国有资产管理职能、乡村财政财务监管职能、资产与债权债务管理职能等。‎ ‎　　三是通过试点的方法，探索恢复乡镇财政金库。预算法规定一级政府一级财政，之前之所以撤销乡镇金库，是考虑到在以前的经济发展形势下，乡镇收入任务与当地支出完全挂钩，同时将收入任务作为考核指标下达，与乡镇领导的考核和任用挂钩，容易造成不正当渠道组织收入、非法组织税源等问题的产生。新形势下，中央提出新常态的经济发展理念，乡镇财政收入将不再成为压力指标，可以以试点的方式，在经济条件相对较好的乡镇，恢复乡镇金库，探索建立与收入相关联的激励机制，提升乡镇培植财源、组织财政收入、促进乡镇经济法发展积极性。‎ ‎　　四是要加强乡镇财政所队伍建设。建设乡镇财政所高素质的队伍，是做好财政业务、发挥财政职能的前提和保障，因此，要重视乡镇财政所人员队伍的建设，从理顺机构编制的隶属关系、提高乡镇财政工作人员的地位、加强乡镇财政人员的培养和任用等方面来促进乡镇财政队伍的稳定和加强，从而保障乡镇财政职能的有效发挥。‎ ‎　　五是要构建法制乡镇财政。在全国建设法治国家的大环境下，建立法制财政既是党和国家的要求，也是经济发展的必然。各级党委、政府及财政部门要进一步统一思想，提高对乡镇财政法制化、制度化重要性的认识，强化乡镇财政依法行政、依法理财的意识，建立完善乡镇财政的法制体系，形成乡镇财政依法理财的工作机制，在法治的轨道上充分发挥乡镇财政应有的职能。‎ ‎　　六是要构建乡镇财政资金监督工作机制。按照财政部关于财政管理科学化、精细化和加强财政基础管理和基层建设工作的要求，要求乡镇财政充分发挥就地、就近监管优势，对财政性资金实施全面监管。对于乡镇属地项目，首先应该在项目的申报、建设以及项目资产的形成等方面，予以乡镇财政发挥资金监管职能的位置，其次在财政资金的拨付和管理方面，要以金财工程为支撑，全面建立财政信息联通和监管模式，下达资金的信息实现县乡共享，或者建立部门管理项目、资金由乡镇财政支付的模式，以便于乡镇财政能够及时对资金进行有效监管。‎ ‎　　七是要不断创新服务方式。各乡镇财政所要积极整合办公资源，建立乡镇财政综合服务大厅，实行“一厅式办公，级次式审核，柜组式作业，一条龙服务，规范化管理”的运作模式，对惠民政策咨询、财政补贴农民资金发放等服务事项实行“一个窗口管理、一站式办结”，努力为群众提供优质、便捷、高效的服务。‎