关于我市推进民生实事项目人大代表票决制工作的调查报告

关于我市推进民生实事项目人大代表票决制工作的调查报告

关于我市推进民生实事项目人大代表票决制工作的 调查报告 民生实事项目人大代表票决制，是人民代表大会制度在 基层民主政治建设中的生动实践，是贯彻中央和省委改革决 策部署的有效举措。为总结我市在推进民生实事项目人大代 表票决制工作中的经验和做法，加强民生实事项目人大代表 票决制工作的规范化建设，推动中办发〔2017〕10 号、浙委 办发〔2017〕63 号文件的贯彻落实，按照市人大常委会主任 会议重点调研课题计划安排，市人大常委会专题调研组由市 人大常委会秘书长施美红带队，对全市市、县、乡三级人大 开展民生实事项目人大代表票决制工作情况开展深入调研， 并赴宁海县人大学习。现将调研情况报告如下： 一、我市开展民生实事项目人大代表票决制工作的基本 情况 我市的民生实事项目人大代表票决制（以下简称代表票 决制）工作最早于 2012 年在金东区孝顺镇探索试点，至 20 17 年 4 月，市本级和全市 9 个县（市、区）全部开展代表票 决制工作，市、县层面代表票决制实施率为 100%；全市 11 2 个乡镇有 44 个开展了代表票决制工作，代表票决制实施率 为 39.3%；有部分街道探索以议政会形式确定民生实事项目。 分析市本级和 9 个县（市、区）的 106 个正式实施项目：从 项目内容看，主要集中在教育、医疗卫生、社会保障、公共 设施建设、环境保护等领域，市、县级层面项目内容涵盖较 广，往往一个项目中包含若干个子项目，乡镇层面项目内容 相对具体单一。如，永康市龙山镇 2015 年曾就集镇入镇口 改造方案“三选一”提交人代会票决。从资金来源看，以本级 财政资金为主的有 61 项，占 57.5%；以上级财政补助为主的 有 21 项，占 19.8%；以社会资本为主的有 24 项，占 22.6%。 从计划完成期限看，当年度可完成的项目 91 项，占 85.8%； 跨年度项目 15 项，占 14.2%，跨年度项目基本有较明确的年 度目标。 从实践情况看，各地人大在代表票决制工作中，始终坚 持在同级党委的领导下，加强与同级政府的沟通衔接，重视 发挥代表作用，并积极开展票决后项目跟踪监督，取得了较 明显成效，得到了党委、政府、人大代表和人民群众的普遍 认可。同时，各地在探索代表票决制工作的具体操作中，也 还存在方法程序各不相同、不甚规范的情况，主要表现在以 下环节： （一）候选项目征求确定环节：大多数地方候选项目征 集以政府为主导，人代会前通过部门征集、媒体征集、调研 座谈等渠道征集后，由政府组织筛选初定；少数乡镇由乡镇 党委提出候选项目建议。征求代表意见时，一般与政府工作 报告稿征求意见一并进行，少数地方增加代表微信群征求意 见等环节。初选项目形成后，一般经政府常务会议、党委常 委会议、人大常委会（乡镇人大主席团）会议几道程序，最 终确定提交人代会的候选项目。 （二）候选项目提交审议环节：候选项目一般由政府向 大会提出。提交时，有的地方政府提交了较详细的候选项目 形成情况报告或候选项目清单；有的地方政府仅在政府工作 报告中列举项目名称。代表审议时，有的地方专门安排了审 议环节，要求政府相关部门列席，如，市本级要求市政府相 关职能部门负责人和处室同志共 180 人列席各代表团审议， 听取意见，回答询问；有的地方项目审议与政府工作报告一 起进行。 （三）候选项目票决环节：各地票决环节的操作程序不 一。市本级采用“分团差额加全体会议等额票决”的方式，即 统一组织代表团分团差额预选，当场计票，大会秘书处汇总 票数后，由大会主席团按得票数从高到低确定正式候选项 目，提请全体会议以电子表决的方式通过项目名单。东阳市、 磐安县采用“全体会议差额票决”的方式，即采用类似于人事 选举的做法，组织代表团分团审议，代表可以另提候选项目， 经大会主席团确定正式候选项目后，提请全体会议以无记名 投票方式差额产生正式项目。婺城区、金东区、义乌市采用 “分团差额票决”的方式，即统一组织代表团分团差额投票表 决，当场计票，大会秘书处汇总票数后，由大会主席团按得 票数从高到低确定正式项目名单。兰溪市采用“分团等额票 决”的方式，即代表团分团等额投票表决，大会秘书处统一计 票后，由大会主席团确定正式项目。永康市、浦江县、武义 县采用“与政府工作报告捆绑表决”的方式，即不对候选项目 单独表决，而以通过政府工作报告决议的方式一并表决。 （四）票决后监督环节：从人大层面看，绝大多数县（市、 区）以人大常委会相关工委作为监督的组织者。主任会议根 据工委职责进行分工，成立监督小组，由常委会领导带队， 部分人大代表、项目涉及的乡镇（街道）人大和有关方面参 与，通过视察、走访座谈、听取汇报等方式监督项目实施。 如，义乌市组织人大代表与监委、督考办的同志组成监督组， 并利用报纸“人大代表问政窗”栏目，有计划地公开项目进展 情况。乡镇人大多以代表监督小组的形式开展监督，有的乡 镇要求政府在年中人代会上报告项目进展情况。从政府层面 看，有的地方政府对项目实施非常重视，及时进行项目任务 分解交办，制订并公开计划表，由政府领导牵头定期督查进 展情况。有的地方政府相对欠缺，未及时主动向人大报告和 公开项目任务分解及阶段性进展情况。 二、民生实事项目人大代表票决制工作中存在的主要问 题 由于代表票决制工作在我市还处于起步阶段，虽然当前 各方认识已相对统一，但实践操作中还存在一些比较突出的 问题需要规范和完善。 （一）项目内涵理解不够全面。有的地方把政府重大工 程项目等同于民生实事项目；有的地方限于财力，项目中与 上级政府对接的多，自主的少，资金来源中上级财政补助占 比较高，社会投入资本占比也不低。有的项目内容与民生关 联度不够，或普惠性不强；有的跨年度项目，年度目标不够 明确，可评价性不强。 （二）前期准备工作不够充分。一是征集面不够广泛， 民意基础相对不足。由于今年是代表票决制工作全面铺开的 第一年，征集工作提前量不够，渠道较为单一，范围较窄。 虽然一些地方项目征集也经历“几上几下”的程序，但主要集 中在机关、村、社区工作人员中，代表参与面不广，群众参 与度更低。各类媒体、线上线下代表联络站等的作用没有充 分发挥。在项目征集问题上，政府与群众、代表与选民之间 尚缺乏有效沟通。二是数量与质量的关系没有很好把握。有 些地方盲从于“十大”“十项”的数量定义，为求数量而放松质 量，甚至存在“凑项目”的情况，项目的部门化色彩较浓。三 是项目内容细化和量化程度不足。一些地方候选项目的具体 信息量偏少，有些甚至缺失投资概算、实施主体等主要信息， 给代表审议和下一步监督带来不便。 （三）审议票决程序不够规范。由于上半年人代会开展 代表票决制工作时，全省尚没有统一的制度规范，因此各地 审议票决环节的规范性还有欠缺。绝大多数县（市、区）和 乡镇人代会上，没有通过相应的票决办法，票决程序设置不 够严谨，项目差额比例不一。对审议时间安排和政府部门列 席审议安排也不一。具体到市、县两级代表票决制工作的组 织服务职责，有的落实到代表与选任工委，有的落实到财经 工委，有的落实到办公室，各不相同。县级人大对明确代表 票决制工作组织服务责任委室的呼声较为强烈。 （四）项目监督评估不够有力。项目监督评估尚缺乏完 善的工作机制。从政府层面看，绝大多数地方政府未及时主 动向人大报告项目实施安排及进展情况，致使人大监督缺乏 针对性。从人大层面看，除极少数县（市、区）制定有监督 方案外，大多数地方的监督还缺乏系统性和计划性。监督方 式上，也多采用听取汇报、代表视察、调研等，力度不够。 由于时间原因，对项目实施情况的评估还没有正式展开，效 果有待检验。如遇项目执行不力，尚没有强有力的约束措施。 （五）代表积极性调动不够充分。从今年实践看，代表 的参与热情不够高，甚至有的代表团审议几乎不议及候选项 目。分析原因，一是因为对代表票决制宣传不够，部分代表 认识不到位，只关心关注自己所在区域的项目，对其他项目 关注度不高；二是因为有的地方前期工作不到位，会上情况 说明不详细，代表审议无从着手，票决存在盲从性和被动性。 （六）票决新情况新问题有待探索。一是开发区的民生 实事项目如何票决、监督。以婺城区为例，出席今年区人代 会的 276 名区人大代表中，有 101 名来自委托金华经济开发 区和金华山旅游经济区管理的乡镇街道。会上，婺城区政府 提交的 12 项候选项目不涉及金华经济开发区和金华山旅游 经济区，金华经济开发区和金华山旅游经济区管委会提交的 书面工作报告中也没有提及民生实事项目。会后，婺城区人 大安排项目监督时，因项目的区域性，也没法安排来自托管 乡镇街道的区人大代表参与。因此，开发区的民生实事项目 如何票决监督，选举单位为代管乡镇街道的人大代表如何行 使监督所在区域民生实事项目的权力，目前尚需摸索。二是 由于年度财政预算与候选项目同时提交人代会，如何做好项 目预算与年度财政预算的无缝对接也是基层关注的问题。三 是项目评估时，如何利用好有效的第三方评估，尚需探索。 三、做好民生实事项目人大代表票决制工作的建议 省人大常委会要求在2至3年时间内实现“民生实事项目 代表票决制”在全省范围内“全覆盖”。当前，我市虽已实现市、 县两级“全覆盖”，但代表票决制工作仍处于起步阶段，乡镇 层面更需大力加强。现根据调研所得，就做好我市的代表票 决制工作，提出以下建议： （一）深化对代表票决制工作的思想认识。民生实事项 目人大代表票决制，是我省基层民主政治建设的实践创新， 是人大依法讨论决定重大事项、充分发挥人大代表作用的有 效举措。做好代表票决制工作，必须进一步深化对这项工作 重要性的认识，充分认识到这一实践创新的过程，贯穿了党 委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理 念，融合了票决民主和协商民主的各自优势，强化了对权力 运行的规范与制约；充分认识到这项工作，把“为民办实事” 作为首要原则，让民生实事项目从“领导拍板”变为“代表票 决”，使党委的决策部署和人民群众反映强烈的民主诉求有机 结合，并通过人民代表大会这一制度载体实现其法治化，充 分践行了“以人民为中心”的发展思想；充分认识到这项工作， 实现了人大决定权与监督权的有机结合，人大工作力量和资 源的有效整合，人大代表特别是乡镇人大代表闭会期间履职 积极性的有效激发，使人大职能作用得以更好发挥。 （二）把握代表票决制工作的工作原则。在开展代表票 决制工作时，要切实把握好四项工作原则：一是坚持党的领 导。把代表票决制工作纳入地方党委的重要议事日程，候选 项目应提交同级党委研究或党委按照法定程序向人大提出 建议，积极争取党委对代表票决制工作的领导和支持。二是 坚持发扬民主。始终坚持以人民为中心的发展思想，尊重代 表主体地位，扩大公民有序参与，广泛听取社会各界意见建 议，最大程度地把人民意愿体现到代表票决制工作的各个环 节。三是坚持规范实施。依法依程序开展工作，不越位、不 缺位，切实做到权限法定、运作规范、程序简明、管用可行。 四是坚持效果导向。以代表积极参与、项目有效实施为目标， 因地制宜、实事求是、稳妥推进，讲求效果导向，注重数量 服从质量，防止形式主义。 （三）理清民生实事项目的基本内涵。基于我市从 201 3 年开始，已经对政府重大投资项目实行市人大常委会逐项 表决并取得实实在在的效果，所以，宜继续对一定额度以上 的政府重大投资项目坚持实行人大常委会逐项表决制，而对 事关全市人民的民生实事项目实行代表票决制。对民生实事 项目内涵，可从四方面把握：一是以政府财政性资金投入为 主。以社会资本投入为主的项目，一般不宜认定为政府民生 实事项目。二是具有普惠性、公益性和区域平衡性，且社会 效益较为突出。注意区分民生实事项目与政府重大投资项 目，注重项目的普惠性、公益性和社会效益，同时兼顾区域 平衡。项目应以民生类公共事业项目为主，可重点选取教育、 医疗卫生、劳动保障、科技文化、环境保护、公民素质提升、 公共设施建设等领域。在符合这一标准的前提下，各地可根 据实际尝试多角度多方位认识和把握。三是有明确的实施目 标。原则上应选择当年可以完成的项目。个别确需跨年度分 步实施的，应提出明确可评价的年度阶段性目标。四是数量 服从质量。候选项目应具可行性，政策处理和资金、土地等 要素保障基本到位。配合上级政府组织实施、由本级政府实 施续建以及配套主体项目辅助建设的项目，一般不宜列入候 选项目。候选项目数量应根据实际确定。 （四）规范代表票决制工作的基本程序。根据浙委办发 〔2017〕63 号文件，代表票决制工作分为三个阶段六个环节， 即项目征集初定阶段（含征集和初定两个环节）、审议票决 阶段（含审议和票决两个环节）、监督评估阶段（含监督和 评估两个环节）。做好代表票决制工作，必须明确各个阶段 的责任主体，规范各个环节的工作程序。 1.项目征集初定阶段。为加强对民生实事项目的统筹工 作，项目征集初定阶段应坚持发挥政府的主导作用。 在项目征集环节，由政府按照“统筹兼顾、突出重点，尊 重民意、突出民生，公益均等、普惠共享，量力而行、注重 绩效”的原则，通过自身条块渠道和其他各种途径，于每年 9 -10 月着手开展征集工作，不搞部门“分糖式”“拼盘式”选项。 与此同时，人大要积极发挥自身优势，依托线上线下代表联 络站、代表履职平台、街道议政会等多种形式，组织代表广 泛听取人民群众意见，积极提出意见和建议。 在项目初定环节，政府对征集到的建议项目，应按照急 需先立、成熟先立、好中选优的原则进行研究筛选，并通过 书面征求、座谈征求、媒体征求等多种形式，再次广泛征求 人民群众意见。在此基础上，政府形成候选项目建议方案， 征求同级人大意见后，提交同级党委研究审定，再按程序报 同级人大审议通过，作为提交人代会票决的候选项目。候选 项目确定后，政府应提前将相关资料印送同级人大代表，以 便代表会前开展调研和视察，为审议做好准备。这一环节， 人大要适度参与。与项目内容相关的人大相关专（工）委和 乡镇人大主席团，要按照职责分工，通过一定形式开展调研， 及时提出人大的意见建议。同时，为适应民生需求结构的变 化，政府应根据群众需求和地方实际，建立动态候选项目库， 为征集候选项目储存充足的备选资源。 2.项目审议票决阶段。候选项目由政府提交每年年初举 行的同级人代会。此阶段，人大负有组织职责，大会期间可 成立大会秘书处实事项目票决工作组，具体承担组织服务工 作。 在项目审议环节，会议日程安排上，要安排政府就候选 项目确定过程和每个候选项目的具体情况（包括项目名称、 项目背景、主要内容、实施主体、投资额度、资金来源、完 成时限、相关要求等），在全体会议或主席团会议上作说明， 并书面印发全体代表，确保每个项目都“过程可查、结果可评、 成效可检”；要保证代表有充足的审议时间，政府相关部门要 安排负责人列席审议，接受代表询问。 在项目票决环节，按照省委文件要求，根据我市实际， 2018 年县、乡两级人大都须在全体会议上票决，市人大可以 在全体会议上直接票决，也可先由代表团票选再在全体会议 上等额票决。具体操作时，应先由人民代表大会通过票决办 法，明确候选项目的差额比例、表决方式、项目确定和公布 方式等。经审议后的候选项目，应在全体会议上由代表以无 记名方式进行表决，并按得票数过全体代表半数以上、从高 到低按预定的应选数确定正式实施项目。票决结果当场宣布 并向社会公布。票决落选的项目，如已纳入年度财政预算盘 子，政府可作为一般性民生实事项目，交由相关部门根据财 力状况组织实施。 3.项目监督评估阶段。为确保项目有效实施，此阶段， 人大要切实发挥监督作用。监督的具体组织和实施，市、县 两级人大可由主任会议统筹，项目内容相关的人大专（工） 委负责；乡镇人大由乡镇人大主席团负责。 在项目监督环节，政府应在人代会后规定期限内根据票 决结果进行项目任务分解，明确责任单位、责任领导、计划 推进的时间节点，书面报同级人大；在实施期限内，定期向 人大报告推进情况，并将有关资料印送同级人大代表。人大 要将项目实施列入年度监督计划，谋划好项目实施的日常监 督和重点监督。日常监督，可按项目内容建立以人大专（工） 委牵头、相关专业人大代表为主体的监督小组，按照政府报 送的项目任务分解和实施计划，通过视察、调研、听取汇报 等方式跟踪监督项目进展。重点监督，可就日常监督中发现 的重点难点问题和群众关注度高的项目，运用多种方式加强 重点监督检查。对涉及下辖多个行政区域的项目，可上下联 动开展监督。 在项目评估环节，人大可牵头成立以代表为主体、项目 相关领域及法律、财务、规划、建设、审计等专业人员参与 的评估小组，对项目实施情况进行预评估，预评估结果作为 人大满意度测评的参考。市、县级人大可先在每年 10 月左 右召开的人大常委会会议上听取和审议民生实事项目实施 进展情况的报告，乡镇人大可先在年中召开的人代会上听取 和审议民生实事项目实施进展情况的报告，到第二年年初召 开的人代会上再听取和审议政府上一年度民生实事项目完 成情况的报告，并对完成情况进行满意度测评。测评结果由 大会主席团向全体代表报告，并报同级党委，纳入年度相关 工作考核内容。对遇不可抗力确需调整的项目，政府应及时 报请人大常委会或乡镇人大主席团会议审议同意，并报下一 次人代会备案；对未能如期完成的项目，政府应向人代会作 出解释与说明；对项目执行不力造成严重后果的，人大要通 过询问、质询、特定问题调查等方式强化监督，追究责任。 （五）营造代表票决制工作的良好环境。一是积极争取党 委支持。人大要主动向党委汇报，积极争取党委的支持，将 代表票决制工作纳入党委政府的重要议事日程，结合本地实 际出台具体的推进制度。可建议成立由党委副书记任组长， 人大常委会（乡镇人大主席团）、政府领导任副组长的代表 票决制工作领导小组，加强对代表票决制工作的领导。二是 探索解决全覆盖的难点环节。县（市、区）人大要加强对乡 镇（街道）人大代表票决制工作的指导，2018 年全面推开乡 镇人大代表票决制工作，街道人大逐步推开以议政会形式会 商、合议确定和监督评议街道民生实事项目。金华经济技术 开发区、金义都市新区、金华山旅游经济区等开发区代管范 围内的民生实事项目，可由行政区划地人大商各开发区管理 机构，根据实际情况，采取适当形式确定。三是加强代表培 训。按照民生实事项目的内涵，有针对性地开展代表培训， 进一步提高代表的调研、审议和监督能力。有条件的地方可 重点培养一批履职能力强、专业素养高的代表，组成代表专 业小组，使之成为项目监督的主力军。四是营造良好的舆论 氛围。要积极争取党委宣传部门、新闻媒体的支持，围绕项 目征集、审议票决、项目推进、代表监督等关键环节，加大 在主流媒体和网络等新兴媒体上宣传力度，使广大群众和社 会各界充分了解代表票决制的重要意义、基本程序、实施效 果，进一步凝聚共识。