解决小额遗产继承难题的路径研究

解决小额遗产继承难题的路径研究

解决小额遗产继承难题的路径研究 按照省厅“三解三促”活动统一部署，我们以探索解 决人民群众普遍关注的小额遗产继承难问题为课题，赴 扬州市开展专题调研。期间召开 5 次座谈会，走访宝应、 高邮、江都、仪征 4 个县（市、区）属公证处，察看 10 件公证业务卷宗，与扬州市、县（市、区）司法局领导、 公证管理人员、公证处主任进行了深入讨论交流，摸清 了当前小额遗产继承现状，掌握了制约工作效果以及影 响群众评价的关键问题和环节，初步形成了解决小额遗 产继承难问题的工作思路。现汇报如下。 一、扬州办理小额遗产继承公证的基本情况 2013 年以来，扬州市共办理 1 万元以下的小额遗产继 承公证 500 件左右，大部分以继承公证的形式出证，少 部分以继承保管承诺公证的形式出证，其中 90％以上公 证书被银行等金融机构认可，当事人比较顺利地拿到了 小额遗产，通过满意度调查，当地人民群众对扬州公证 在小额遗产继承公证方面的做法，一致给予称赞，党委 政府也给予高度肯定。2015 年 5 月 12 日扬州以公证协会 名义下发《扬州市小额遗产继承公证办证指引》，并于 6 月 1 日正式实施，对以往探索的经验做法在全市范围内 进行推广，对此 XX 省委宣传部网站、新浪、腾讯、百度、 凤凰等网络媒体先后进行了报道。 调研分析扬州办理的小额遗产继承公证，呈现以下特 点：一是遗产类型呈现多样化。2010 年之前，小额遗产 形式比较单一，主要表现为存款，而近年来随着市场经 济的发展以及社会医疗、保险、保障制度的完善，公民 的资产形式和财产权益逐渐拓展，小额遗产逐步发展为 以储蓄、存款为主，包含基金、股票、有价证券、养老 金、公积金、工资、企业年金补贴、金融产品、涉农财 政补贴等在内的多种形态。二是涉及范围呈现普遍性。 当前几乎每个公民在亲属去世后，都可能涉及小额遗产 继承，特别是涉农财政补贴是国家“三农”工作统一政 策，每个农户在户主去世后，都将涉及到，关系着国家 支农政策的落实和农民切实利益。小额遗产继承问题逐 渐成为社会普遍性问题，不仅事关公民切身利益，而且 事关社会安全稳定。三是发生数量呈逐年增多趋势。经 统计，扬州市 3 区 3 县（市）每个公证处办理的 1 万元 以下的小额遗产继承公证，由过去每年平均 5 件左右、 涉及金额 2 万余元，发展到现在每年平均 20 件左右、涉 及金额 8 万余元，而且呈逐年增长态势，越来越为社会 所关注。 二、我省当前小额遗产继承中存在的矛盾和问题 通过调研，我们发现当前我省小额遗产（主要是存款） 继承中主要存在以下问题，影响了公证服务质效和人民 群众满意度评价。 一是办证程序相对繁琐。若严格按照公证继承程序处 理小额存款继承公证，当事人须提供充分的证明材料， 不仅需要提供被继承人的死亡证明、婚姻状况证明、亲 属关系证明、被继承人遗留的财产证明等一系列证明材 料，公证处还要到被继承人所在的居委会、街道办等地， 对被继承人的家庭情况进行详细核实，同时还需要所有 继承人全部来到公证处，填写申请表、制作询问笔录， 程序相对繁琐。这对于身在外地、路途遥远，身体不好、 行动不便的继承人来说，落实起来比较困难，很可能因 为继承标的不大而放弃继承。 二是收入支出不成比例。对当事人来讲，按照司法部 公布的继承公证收费标准，最低收费两百元，好多当事 人为了继承几百元的存款要花费将近一半的费用。而且 对于身在外地的当事人，很可能办理公证所得还不及车 票等其它开销，这种现象的普遍存在是大部分当事人接 受不了从而放弃继承的一个重要原因。对公证处来讲， 小额存款继承的公证费往往低至两三百元，但是继承公 证，不论继承标的大小，办理程序都一样，公证处为此 支出的费用及人力等，远大于收取的公证费。基于上述 原因，经常出现当事人因费用及办理繁琐而对公证和政 府有意见，也有少数当事人因此而不愿办理。 三是银证对接不够顺畅。扬州《小额遗产继承公证办 证指引》规定，公证机构对小额遗产继承采取适用简化 程序办理继承公证的形式出证，此做法极大地方便了人 民群众，受到热烈欢迎。但在施行指引之前，包括目前 全省其他地区，相当部分公证机构采取的是以办理保管 承诺书公证的形式出证，这种单方做法，未与银监局等 部门联合行文，取得银行等金融机构认可。调研发现， 实施过程中，除了本地商业银行、农村信用合作社等规 模较小的金融储蓄机构认可外，中国银行、工商银行、 建设银行、农业银行等四大国有银行，出于上级政策规 定和规避风险考虑，对此做法基本不认可，仍然坚持要 求公证机构出具继承公证书，造成部分当事人虽然取得 保管承诺书公证书、依然拿不到钱，反过来又影响了公 证公信力。 四是公证风险压力较大。近两年公证执业环境日渐复 杂，为公证员执业带来不小的压力。一是部分当事人诚 信观念缺失，故意造假，隐瞒真相。由于相关法律制度 不完善，一些地方的有关部门在实际执法中又片面理解 和谐社会含义，往往对当事人的失信行为失之以宽，无 原则地迁就，产生了严重的负面社会后果。由于失信当 事人违法成本太低，导致此类现象越来越严重。少数当 事人故意隐瞒被继承人子女和婚姻状况，甚至有的编造 被继承人、继承人死亡事实、冒名顶替继承人。结果是 违法失信当事人几乎无一受到法律制裁，反而是公证机 构、公证员成为最终的无辜受害者。二是有些单位或者 个人对公证机构的核实极不配合，使公证处、公证员无 法了解到事情真相。有的单位或者个人因顾虑说出事实 真相，会被当事人打击报复或者来吵闹，而不予配合， 导致部分公证处、公证员不愿办理此类公证。 三、关于简化小额遗产继承程序的必要性 近年来关于小额遗产继承的负面报道屡见报端，例如 深圳商报的“继承 800 元先掏 200，公证费太高使得低收 入家庭继承小额遗产陷两难”、石家庄日报的“男子往 返银行 6 趟才取回去世父亲遗留的 150 元钱”、南都网 的“万元遗产取不出三继承人告上法庭”等等，严重影 响了公证行业乃至党委政府的社会形象。简化小额遗产 继承程序，保障人民群众更加方便快捷地继承遗产，不 论对实现社会公平正义、维护人民群众合法权益，还是 对打造人民满意的服务型司法行政机关、提升公证服务 群众满意度，都具有重要的现实意义。 一是实现经济利益和社会效益共赢。法律历来追求公 正和效率的统一，效率是当代法律的基本价值目标。俗 话说“迟来的正义是非正义”，正义的一个重要体现就 是效率，美国著名的经济分析派法学家波斯纳也认为“正 义的第二种意义，简单地说就是效益”。效率的价值目 标是正义价值目标的补充。以浙江叔侄冤案来说，在其 经过十年的牢狱之灾后，再审才被宣告无罪，虽然两人 冤情最终得以洗刷，但人生又有多少个十年！再多的国 家赔偿亦无法挽回两人逝去的年华。正义必须由效率来 保障。小额继承公证适用简易程序，对当事人方面而言， 节省了交通费、误工费，节省了时间和精力；对公证处 来讲，节省了人工费、调查费、工本费等。如果适用简 易程序办理，减少部分证明材料，缩小申请人范围，使 得当事人以最便捷的方式解决问题，将会有效减少成本 投入，且因简易办证而可能带来的风险可控，实现所得 权益大于成本，很好地实现经济利益和社会效益共赢。 二是更好地维护人民群众合法权益。调研发现，公证 员面对小额财产继承公证，按照继承公证程序全面审查， 要求当事人提供放弃继承人的放弃声明、亲属关系证明、 包括死去多年的爷爷奶奶的死亡证明等，很多当事人认 为，办证手续繁琐，银行里的存款还比不上办理公证的 费用高，不想折腾，从而选择放弃存款，让它永久躺在 银行里“休眠”。但是绝大多数人对我们公证有意见， 认为服务行业甚至是政府有意刁难，不为百姓办事，影 响了政府形象。这些钱单笔数量虽少，但对贫困家庭， 意义也非同小可，而且加起来更是不可小觑的社会财富。 如果小额继承公证适用简易程序，可以很好地解决这个 问题，切实从人民群众利益出发，实现好、维护好最广 大人民群众的根本利益，这也是公证行业倾听群众呼声， 关爱民生、创造和谐的生动体现。 三是更加有效地提升公证公信力。公证制度最根本的 还是要服务当事人，我们自身制定再严谨的程序，再健 全的证据体系，再完美的风险管控，如果没有了当事人 的公证需求，那也就没有了生存的土壤。在公证员要求 当事人全部到场、要求当事人提供材料对继承权进行完 整性和真实性审查时，当事人可能已经心存怨气，为什 么就这么点钱还这么麻烦？就不能特事特办？更何况有 的当事人还在外地或国外，当事人觉得要求他们全部到 场就是在刁难他们，这样就大大激化了当事人与公证机 构之间的矛盾，不利于维护公证行业的形象，公证公信 力也会受到影响。目前办理继承公证不是唯一方式，也 可以通过诉讼解决，当事人如果选择诉讼，放弃的不仅 是某项公证的办理，而是对公证制度的否定，不仅激化 矛盾，也影响公证机构自身利益。小额继承公证适用简 易程序，“特事特办”，会让当事人感受到公证行业的 温馨热情，感受到公证员为民服务的精神理念，公证在 人民心目中的形象自然就会高大。办理小额继承公证适 用简易程序，符合公证发展趋势，符合服务大众、服务 社会的需要，将会大大提升公证社会公信力。 四、关于小额遗产继承适用简化程序的路径探索 要简化小额遗产继承公证程序，要么创设新的公证事 项，避开继承公证，降低材料提供标准、核实审查标准； 要么仍然使用继承公证事项，降低人员申请标准、材料 提供和核实审查标准，不论哪种形式，都是对公证程序 的突破，都会带来相应的执业风险。2012 年云南省公证 协会在全国率先开展小额遗产继承的程序研究，下发 《〈通过特定公证程序解决小额财产领取难题〉的办证 参考》，推出通过证明“继承资格和保管资格”来解决 小额财产领取难题的特定程序。随后，山东、山西、上 海、重庆等地也相继出台指导意见。解决方案主要有以 下两种： 1.云南模式：证明“继承和保管资格”的特定程序。 证明“继承和保管资格”是对继承公证的程序创新，在 现有的程序框架下走的较远，对办证指导意见突破较大。 同时云南省公协巧妙地将此冠以“特定程序”而非“简 易程序”的指称，意在强调：不能因为是小额财产的继 承，公证程序就可以简化，不能任意降低程序标准，不 能随意损害程序严谨性，创新必须遵守公证的底线原则。 既然不能因小额而简化公证程序，那么只能通过转换证 明对象的方式来实现程序便民。执笔人称：“继承公证 的核心是通过证明最终继承人来确定谁有权领取并归属 于谁，是以最终结果为导向的，但这只是证明谁有权领 取的一个传统方案。而当事人有权领取的法律依据，除 了最终继承人外，还有基于委托、保管、共有、家事代 理等法律事由。换句话说，在领取存款的时候，并不需 要所有继承人对存款已经分割，只需要证明谁有权领取 即可。”在程序设计上，申请领取被继承人的银行存款、 证券资金和股票等小额财产的，可以根据下列特定程序 办理：（1）法定继承人中一人或一人以上向公证机构提 出申请；（2）提供申请人与被继承人的亲属关系证明； （3）申请人应书面承诺，其领取上述财产后，负保管责 任并有义务分配给其他合法继承人；（4）公证证明申请 人在该继承中具有继承和保管资格。 2.上海模式：证明“领取资格和最终归属”的简易程 序。2013 年上海市公证协会印发了《关于办理小额遗产 继承公证适用简易程序的操作指南》，在现有的公证程 序规则框架下，对相关条款进行较小程度地变通处理， 步伐较小、方案略显保守。《操作指南》规定，申请继 承价值不超过人民币贰万元的存款、养老金、公积金、 股票账户内的资金等动产，多次申请继承同一被继承人 的遗产价值累计不超过人民币伍万元的，可以适用下列 简易程序：（1）所有法定继承人作为公证申请人一般应 当亲自到公证机构申请办理小额遗产继承公证，并提交 身份证件、被继承人的死亡证明、遗产凭证和被继承人 与其法定继承人关系的证明材料；申请人确有特殊困难 无法提供相关证明材料的，在具备可核实的前提下，可 以委托公证机构调取相关证明材料。（2）共同申请继承 的当事人可以委托其中一名申请人办理，并提供委托书 和身份证件。（3）放弃继承遗产的继承人因在异地不能 亲自到公证机构的，该当事人应当提供其签署的放弃继 承声明书以及身份证件复印件，声明书上应当加盖其所 在单位公章或者居住地居（村）委公章以证明其签字或 者盖章属实，声明书以及该当事人的身份证件复印件直 接邮寄至公证机构。放弃继承遗产的继承人如在境外（包 括港澳台地区）的，其提供的放弃继承声明书只需要本 人签名，声明书以及该当事人的身份证件复印件直接邮 寄至公证机构。 不管是“简易程序”还是“简化程序”、“特定程序” 还是“特别程序”，何种称谓都不重要，重要的是成本 和效率、效率和错率、错率和赔率、赔率和追责、追责 和主观过错等问题之间的博弈与权衡。我们认为，上海 模式相对来讲更有优势。首先，采取适用简易程序的继 承公证，符合中国人民银行 1993 年颁布实施的《关于执 行〈储蓄管理条例〉的若干规定》“要求被继承人储蓄 存款过户或提取存款，继承人需要办理公证手续”的规 定，也可以适用司法部、银监会 2013 年《关于在办理继 承公证过程中查询被继承人名下存款等事宜的通知》联 合发文，办证更有保障，公证书效力更强，可以得到包 括四大国有银行在内的银行系统认可，最大程度方便当 事人。其次，在公证执业风险方面，不论采用哪种模式， 发生错证，在公证员没有主观故意的前提下，当事人都 为第一责任人，公证机构都要承担补充赔偿责任，执业 风险差别不大。再次，经调研统计，截止目前，实际工 作中以简易程序继承公证出证，未发生一起纠纷索赔问 题，老百姓反映很好。因此，我们倾向于吸收借鉴上海 模式，通过省公证协会发文的形式，在全省推广小额遗 产继承适用简易程序，切实有效解决老百姓小额遗产继 承难题。 五、可能存在的风险及执业保障 小额遗产继承适用简易程序是把双刃剑，为群众提供 方便的同时，也为行业带来了执业风险。如何确保小额 遗产不被重复申领、如何防止公证书被滥用、如何防止 当事人提供虚假证明材料恶意欺骗，等等，都是需要重 点关注的问题。对此，我们要采取多种措施，既要保障 群众方便快捷地拿到存款，又要规避自身风险。 一是要规范办证细节。第一，是“小额”的界定。我 省地区经济差异悬殊、社会发展不平衡，决定了各地群 众收入不同、消费不同、生存发展成本也不同，因此要 结合行业承受能力和地区发展实际，确定合理的小额遗 产数额标准，必要时可区分苏南、苏中、苏北分别设定。 第二，是申领顺序。由于被继承人婚姻关系的存续及夫 妻共有财产的确定问题，很多情况下，存在于被继承人 帐户下的存款、股票、有价债券等财产，并非全部归属 于死者本人个人所有而作为其遗产处理，而很有可能尚 属于夫妻共同财产，没有刨除归属于健在配偶的财产。 因而，在办理小额财产继承公证时，要特别突出强调并 保障配偶的重要地位。除此之外，申领顺序依次为：被 继承人的子女、父母等其它近亲属。还要注意，由于婚 姻关系的复杂性，再婚家庭中财产的取得及各自的财产 的归属多有约定，至被继承人死亡之日的再婚配偶或继 子女前来申领之时，要特别审查该笔财产取得时间及婚 姻成立时间，再婚前是否有过协议等内容，最好提交其 他继承人同意由其领取和保管遗产的声明书并附声明人 的身份证件复印件及其他继承人的电话号码及联系方式。 第三，公证书使用目的。为保障公证文书不被滥用，对 适用简易程序或特定程序办理的小额遗产继承公证书应 严格限制使用范围，须标明：（1）“本公证书系申请人 领取和保管上述存款的有效法律文书，但也仅用于领取 和保管上述存款，用于其他事由无效”；（2）“本公证 书不证明申请人为上述存款的最终所有人”。而且，出 证前申领人须签署相关专项承诺书，内容如：继承人之 间不存在纠纷；其他继承人同意由其领取、保管相应存 款遗产；领取后会妥善保管并向其他继承人交付相应存 款遗产。否则，可能因“故意隐匿、侵吞”而减少其他 人应继承的遗产。有必要的话，上述专项承诺书可附于 公证书后。 二是要净化执业环境。核实问题一直是公证执业难点 问题，近年来我省很多地区推行政府职能转变，街道、 社区、村委为居（农）民出具证明材料程序越来越严格， 民政、公安等部门也时常出现不配合的情况。在中国人 口流动性较大的国情背景下，街道村委证明对公证机构 审查公证事项至关重要，针对新形势，必须采取针对性 措施：要依托我省公共法律服务“两中心、一站点”以 及村居公证联系员、信息员，进一步拓展核实途径；要 借力省厅信息化建设工作，积极推进与公安、民政等部 门的信息交流，建立信息共享平台，进一步拓展核实手 段，确保证明材料的真实合法；针对部分当事人可能出 具假身份证件、假证明材料的问题，要积极加强与公安 部门的协调配合，进行严厉打击，省厅积极参与省政府 信用办主导的社会信用体系建设，将公证收集的违信人 员信息纳入社会信用体系管理，确定失信等级，实施惩 罚措施，加强对侵犯公证执业行为的威慑力度。常州市 司法局与市公安局联合出台了打击提供假证件骗取公证 书的联合发文，做法很有意义、值得借鉴，下一步我们 将在全省推广。 三是要强化风险防范。依托公证信息化建好用好“三个 信息库”，防范小额继承公证风险。第一，“小额继承 信息库”。法定继承人中的任何人均有资格提交有限的 关键材料前往提取遗产，公证机构在快速受理、即时出 证的同时，极易导致遗产被重复申领。为防止多个公证 机构或公证员重复办理，应依托业务办证系统建立“小 额继承信息库”，对被继承人信息和小额财产进行统一 备案管理。公证员在受理小额继承公证申请之前，可通 过信息库查询该被继承人的该笔遗产是否按小额继承公 证程序处理的历史记录。为保障查询结果的实现，公证 员不论在办常规继承公证，还是小额继承公证时，都应 在信息库中录入可供查询的“被继承人”信息。第二， “当事人违信信息库”。公证员办证时要将当事人提供 虚假证明材料或者伪造事实意图骗取公证文书等失信信 息及时、准确、完整地录入信息库，为全行业办证提供 风险预警。第三，“公证遗嘱信息库”。完善遗嘱登记 制度，及时将承办的遗嘱公证信息按照规定录入遗嘱库， 方便办证查询，防止将遗嘱处分的继承标的按照小额遗 产继承公证办理。同时建立责任赔偿机制。明确过错责 任原则，即公证员无过错的，个人不因公证书被撤销或 索赔而承担责任；建立赔偿机制，因小额继承公证出现 纠纷，可以通过与当事人协商的途径解决，公证处无过 错的，赔偿费用由省、市公协赔偿基金列支，公证处不 承担责任，以调动全行业的办证积极性。