关于深化应急管理综合行政执法改革的意见的解读

关于深化应急管理综合行政执法改革的意见的解读

‎《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》的通 的全文解读 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》通知：‎ 各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位和武警部队、中央军委机关各部门，各人民团体：《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》已经中央领导同志同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。 ‎ 中共中央办公厅国务院办公厅 ‎2020年9月27日 ‎ 关于深化应急管理综合行政执法改革的意见 ‎ 深化应急管理综合行政执法改革，是解决安全生产，防灾减灾救灾、应急救援等应急管理领域突出问题，防范化解重大安全风险，保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的内在要求。为贯彻落实《中共中央关于 17‎ 深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》部署要求，加快构建权责一致、权威高效的监管执法体制，提升安全防范能力水 ‎ 平，现就深化应急管理综合行政执法改革提出如下意见。‎ 一、总体要求 (一)指导思想 以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，深化转职能、转方式、转作风，整合优化应急管理系统执法职能，统筹执法资源，强化执法力量，完善执法体系，不断强化应急管理综合行政执法能力，加快推进应急管理体系和能力现代化，着力防范化解重大安全风险，坚决遏制重特大事故，有效应对各类自然灾害，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦创造安全稳定的社会环境。 (二)工作原则 -----坚持和加强党的全面领导。增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以总书记 同志为核心的党中央保持高度一致，把加强党对一切工作的领导贯穿应急管理综合行政执法改革各方面和全过程。 -----坚持优化协同高效。统筹配置执法资源，加强专业化监管执法能力建设，强化部门协同配合，提高监管执法效能。突出加强安全生产执法工 17‎ 作，有效防范遏制生产安全事故发生。 -----坚持全面依法行政。依法履行职权，完善执法程序，规范执法行为，做到严格规范公正文明执法。加强执法监督，落实执法责任，保障执法条件，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。 -----坚持准军事化管理。用铁的纪律锤炼队伍，用过硬作风塑造队伍，严格制度标准，强化执行落实，立起新时代应急管理综合行政执法队伍的崭新形象，让党和人民信得过，靠得住、能放心。 -----坚持统筹规划推进。按照应急管理体系和能力现代化要求，统筹安排、重点推进，加快健全应急管理综合行政执法体系。 二、主要任务 (一)整合监管执法职责 将法律法规赋予地方应急管理部门的有关危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等行业领域安全生产监管，以及地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等有关应急抢险和灾害救助、防震减灾等方面的行政处罚、行政强制职能进行整合，组建应急管理综合行政执法队伍，以本级应急管理部门名义统一执法。已经实行跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索；具备条件的地区可结合实际进行更大范围的综合行政执法。地方各级应急管理部门内设机构和综合行政执法队伍应建立协调联动机制，联合实施行政检查，减少检查频次，提高监管执法效能。 (二)健全监管执法体系 健全省市县三级应急管理综合行政执法体系，厘清不同层级执法管辖权限，明确监管执法职责。执法范围和执法重点，实施分类分级执法，避 17‎ 免多层多头重复执法、层层下放转移执法责任。各省、自治区应急管理部门要强化统筹协调和监督指导职责，承担法律法规规定由省级承担的安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理行政执法职责，主要负责监督指导、重大案件查处、跨区域执法的组织协调等工作。‎ 各省、自治区应急管理部门原则上不设执法队伍，现有事业性质执法队伍要逐步清理消化，可按程序调用市县两级应急管理综合行政执法队伍人员力量。各直辖市应急管理综合行政执法体制和层级配置，由直辖市党委按照中央减少多层多头重复执法改革要求，结合实际研究确定。应急管理综合行政执法职责主要由市县两级承担。‎ 日常执法检查、一般违法案件查处以县级为主。设区的市主要承担法律法规直接赋予本级的执法职责，组织查处辖区内跨区域和具有重大影响的复杂案件，监督指导辖区内执法体系建设和执法工作。设区的市及其市辖区按照减少执法层级、不重复执法的要求，原则上实行以区为主的执法管理体制。市县两级应急管理部门原则上实行“局队合一”体制，形成监管执法合力。地方可根据实际情况探索具体落实形式，将人员编制向执法岗位倾斜，强化行政执法职能。应急管理执法体制调整后，安全生产执法工作只能加强不能削弱，上级应急管理部门应加强跨区域执法的组织协调。乡镇政府以及街道办事处、开发区和工业园区管理机构要落实相关职责，确保责有人负、事有人干。按照权责一致原则，通过依法赋予必要的监管执法权限等形式，强化基层属地管理。合理划分县乡应急管理执法职责，对乡镇(街道)有能力承担的简易执法事项，依法委托乡镇(街道)执法。‎ 17‎ 地方政府要积极探索加强基层应急管理能力建设的途径方法，建立乡镇安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理工作检查与县级专业执法协调配合机制。 (三)加强执法队伍建设 地方各级党委要结合本地经济发展规模、产业分布、企业数量、自然灾害和安全风险等级等特点，在现有机构编制规模内，整合优化职能和编制配备，统筹配置执法资源和执法力量，严格执行机构编制管理规定，规范机构编制管理。严格准入门槛，严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍，严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。对现有执法人员，全部实行执法考试合格并取得执法资格证后方可上岗，对新招录人员，坚持凡进必考，严格实施执法人员持证上岗和资格管理制度，没有取得执法资格证的不得从事执法活动。突出安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理专业性要求，建立执法人员入职培训、定期轮训和考核制度，入职培训不少于3个月，每年参加不少于2周的复训。提高应急管理综合行政执法队伍专业化素质，具有应急管理相关学历、职业资格和实践经验的执法人员数量，到2022年年底不低于应急管理在职执法人员的75%。加大安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等领域急需紧缺专业人才引进和培养力度，提升一线执法人员履职能力。建立完善执法人员交流培养和考核奖惩机制，坚持依纪依法、客观公正追究执法失职渎职责任，建立健全容错纠错机制，充分调动广大执法人员动真碰硬、担当作为的积极性。 (四)下移执法重心 ‎ 17‎ ‎ 地方各级党委和政府要采取措施推动执法力量向基层和一线倾斜，执法人员编制重点用于执法一线，着力解决基层执法力量薄弱、专业能力不足及多层级重复执法等问题。合理规划、调整、部署基层执法机构，统一名称、规格、数量和层级，创新体制机制，优化人员配置，重点加强动态巡查、办案等执法一线工作力量。 (五)规范执法行为 全面梳理、规范和精简执法事项，加强对行政处罚、行政强制事项管理，编制统一执法目录，实行执法事项清单制度。建立完善行政处罚、行政强制权责清单，并依法及时动态调整，清理取消没有法律法规规章依据和交叉重复的执法事项，切实防止不合法、不合理执法现象。全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等制度，及时主动公开执法职责、执法依据、执法标准、执法程序、监督途径、执法结果。对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等进行全过程记录，全面系统归档保存，做到可回溯管理。落实重大执法决定法制审核责任，确保依法执法。健全行政处罚自由裁量标准，细化行政处罚等级，合理确定自由裁量幅度，防止执法随意、标准不一，确保执法处罚公平、公正、准确、合法。 (六)完善执法方式 地方各级应急管理部门要科学制定年度执法计划，突出重点行业领域和重点地区，确定辖区内重点企业名单，按明确的时间周期固定开展“全覆盖”执法检查；在此基础上，对其他企业实行“双随机、一公开”执法抽查。开展“执法+专家”式执法，寓服务于执法之中，推动企业负责人、‎ 17‎ 安全管理人员和岗位操作员工全过程参加执法检查，进行“说理式执法”，增强企业自我防范风险意识和主动消除违法违规行为的自觉性。综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，提升监管执法数字化、精细化、智慧化水平。建立全国统一的应急管理监管执法信息平台，加强统计分析，提高执法效能，积极推行移动执法。加快各部门之间执法信息的开放共享、互联互通。加强应急管理执法检查跨部门协同配合，建立完善联合执法机制，增强执法合力。依法依规严格执行安全生产严重违法失信行为惩戒制度，对存在严重违法违规行为的惩戒对象及时纳入安全生产不良记录。对实施惩戒的企业，增加执法检查频次，提高震慑力。 (七)健全执法制度 完善行政执法程序，推行执法办案评议考核制度，建立健全执法评价体系，做到精准执法、规范执法、严格执法。严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，将普法融入执法办案全过程。加强执法监督，完善内部、层级和外部监督机制。建立领导干部违法干预执法活动和插手具体案件查处责任追究制度，防止地方和部门保护主义。规范实施安全生产行政执法与刑事司法衔接制度，严格执行移送标准和程序，防止有案难移、有案不移和不查不办、以罚代刑现象。 (八)突出加强安全生产监管执法 应急管理综合行政执法体系建设、队伍建设、工作部署要突出加强安全生产监管执法这个关键。配齐配强安全生产监管执法专业人员力量，依法依规对企业开展安全生产执法检查，严厉打击各类非法违法行为，推动企业建立安全生产管理和技术团队。坚持以案说法，加强企业负责人安 17‎ 全生产法治教育，压实企业主要负责人第一责任人责任，督促企业严格落实安全生产主体责任。发挥安全生产综合监督管理职能作用，对发现不属于应急管理部门监管执法权限的安全生产问题隐患，及时移交有关部门依法查处。推动管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的安全生产监管职责落实到位。针对突出问题隐患，深入分析深层次矛盾，及时依法依规进行处理。严格落实安全生产考核巡查制度，推动地方各级党委和政府认真落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》。 (九)强化执法保障 按照事权与支出责任相适应原则，将应急管理执法工作经费纳入同级财政预算管理。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁罚没收入与所谓部门利益直接或者变相挂钩。强化执法人员职业保障，完善执法人员工资待遇保障政策，依法为执法人员参加工伤保险，鼓励各地区为执法人员购买人身意外伤害保险。结合应急管理系统全面实行准军事化管理，制定国家和省市县应急管理综合行政执法准军事化管理的标准规范，制定统一的应急管理综合行政执法装备标准，统筹配备执法装备。有关执法制式服装、标志和执法执勤用车配备，按中央统一规定执行。 三、组织实施 (一)提高思想认识 地方各级党委和政府及有关部门要充分认识当前自然灾害风险加剧，安全生产正处于爬坡过坎期，打好防范化解重大风险攻坚战任务艰巨的严峻现实。正确处理改革发展与安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理工作的关系，强化底线思维、红线意识，始终把防范化解重大安全风险责 17‎ 任牢牢扛在肩上，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义。要通过建设强有力的应急管理综合行政执法队伍，大力推动安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理工作，实现安全生产形势持续稳定好转、防范应对灾害事故更加有力有序有效。 (二)加强组织领导 地方各级党委和政府要切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，按照深化应急管理综合行政执法改革任务要求，加强组织领导，把握改革方向，研究重大问题，科学制定方案，统筹部署实施。应急管理部要加强对地方推进改革的指导，会同中央组织部、中央编办、国家发展改革委、司法部、财政部、人力资源社会保障部等部门及时研究解决各地改革过程中的共性问题。中央和国家机关有关部门要加强支持配合，做好应急管理综合行政执法相关保障，明确改革配套政策，支持地方推进改革。 (三)严肃工作纪律 严格执行有关规定，严禁突击进入、突击提拔和突击调整交流干部。涉及机构变动、职责调整的机构必须服从大局，确保机构、职责、队伍等按要求及时调整到位，不允许搞变通、拖延改革。加强思想政治工作，在改革过程中，确保思想不乱、干劲不减、工作不断，保持工作连续性和稳定性，及时防范化解重大安全风险。 ‎ 17‎ ‎《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》（解读）‎ ‎《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》的文件 其中对应急管理领域的改革思路值得关注 一、关于体制 对于应急管理体制，改革意见中提出“健全省市县三级应急管理综合行政执法体系”的要求，其具体要求如下： 1 .省级应急管理部门的定位为：强化统筹协调和监督指导，负责监督指导、重大案件查处、跨区域执法的组织协调等工作；原则上不再直接设立执法队伍。应急管理综合行政执法职责主要由市县两级承担。 2 . 设区的市主要组织查处辖区内跨区域和具有重大影响的复杂案件，监督指导辖区内执法体系建设和执法工作；减少执法层级，实行以区为主的执法管理体制。 3 .市县两级应急管理部门原则上实行“局队合一”的体制，形成监管执法合力。 4 . 乡镇、街道等基层组织要按照权责一致原则，通过被赋予的委托等执法权限，强化属地管理。 提出这些改革思路之前，应急管理部已经做了大量的研究和调研工作： ‎ 17‎ ‎ ‎ 17‎ ‎ ‎ 通过这个文件可以看出，其实应急管理部的组建，对于应急管理工作来说，并非是结束，而只是开始。应急管理工作既是政府对社会治理的内在需要，也承担了社会公众对政府的要求和责任，将长期和持续进行下去。而这个文件中提出的综合行政执法的要求，也是具体落实国务院关于推进综合行政执法总体改革的思路下，继续推进其在应急管理领域的落实；同时也是完善应急部在组建之初确定的职能。毕竟客观来说，应急部自2018年初组建以来，在职能整合、资源整合及执法方面固然已大见成效，但效果尚不理想，也出现了职能之间的协调、人员履职能力、社会认知度等方面的不同程度的问题，还需要继续加强。‎ 17‎ 二、关于机制 1、职能和职责 在监管执法职责整合方面，文件只是提到了将安全生产和防灾减灾的监管职能进行整合的问题，以及跨领域综合执法的要求和协调联动机制的建立，以提高监管执法效能。但对于目前监管过程中的消防职能整合问题却并未提及，但在应急管理部门组建后，消防管理虽名义上由公安部门转隶为应急管理部门管理，但在各地普遍存在的问题，却是消防管理依然是相对独立的状态，并未与应急管理职能有效融合。但众所周知的是，消防安全管理却是安全管理和应急管理中的一个重要的组成部分，消防和应急管理职能不进行有效整合，其效果便难言成功。 2、保障 对大部分人来说，工作首先是为了养家糊口，其次才是建功立业。但现实普遍存在的问题是，应急管理部门工作压力大、强度大、风险大，但其工资待遇与兄弟部门相比，却毫无优势可言，甚至还低不少！加班成了常态，但却享受不到基本的法定的加班费！从而我们的应急管理人员难以建立基本的职业自豪感，又谈何战斗力呢？！ 好在改革意见中也注意到了这个问题，明确提及确保工作经费的保障，完善执法人员工资待遇的保障，以及工伤保险和人身意外伤害保险。 此外，统一配发应急管理综合行政执法准备和制式服装、标志和执勤用车等问题的提出和明确，也会进一步规范应急管理执法工作。 最后，文件中提出要对应急管理系统全面实行准军事化管理，这是一个前所未有的新思路，值得关注！ ‎ 17‎ ‎3、能力 改革意见中，明确提到了新进人员“凡进必考”、执法人员持证上岗和资格管理的问题。并针对执法人员的专业性，明确建立入职培训、定期轮训和考核制度，要求：入职培训不少于三个月、每年参加不少于两周的复训；并提高综合性执法队伍的专业化素质，确保具有相关专业背景、经验、学历和职业资格人员的数量和比例。 这些措施，其实并非新的举措，而是在强调之前提过多少次的要求。而现在的问题是，如何确保这些措施得以落实，落实的指标是什么，以及如何确保落实的客观和真实性。同时，应急管理行业也必须面对的一个事实是，这几年应急管理部门中转业军人的比例在逐渐增加，这固然是国家军人政策的统筹考虑，应急管理部门也责无旁贷，但如何有效提高这些转业军人的应急管理专业化水平和能力，却是一个不小的挑战。毕竟，应急管理是一项专业化很强的工作，要想做好，凭的不但是执行力，更是专业性！ 三、关于法治 以法治国是我们的基本国策，应急管理领域自然不能例外。在改革意见中提出了“实行执法事项清单制度”、“建立行政强制权责清单”、“切实防止不合法、不合理执法现象”等问题，并要求全面推行行政执法公示、执法全过程记录等要求，对执法过程、执法程序、监督途径等提出明确要求。 这些要求，其实之前在各种文件中也是屡屡提及和明确规定，但在现实工作中，却依然存在明显的违规执法的现象，以个人理解代替法规要求的事件也屡见不鲜，令企业苦不堪言！这除了是专业水平的影响外，也与 17‎ 我们的部分执法人员的法制意识淡薄、法治思维薄弱有关！所以，该改革意见的贯彻和实施，不仅靠宣贯和强调，还要有明确的配套措施和机制。让我们的执法人员，既要有执法的依据和手段，更要确保他们理解了执法的依据、掌握了执法和手段，更要有对执法行为的监督和制约。把权力关进笼子里，恐怕是我们一个永远的话题！ 除此之外，法治和执法除了要发挥对企业的要求和“约束力”外，还要发挥“指挥棒”的作用。在当前的形势下，企业的安全和应急管理还普遍处于满足“合规”的认知程度和阶段，所以，如何让我们的法制建设在规范的基础上更合理，从而让我们的法治进程更顺畅，让我们的法制建设既是“高压线”，又有“引导性”，也是我们法制建设的一个重要课题。 ‎ 四、关于执法方式 在改革意见中，提出重点行业领域和地区执法“全覆盖”、其他企业“双随机、一公开”抽查的执法方式。但如何确定哪些是“重点行业领域和地区”，其确保和标准是什么，值得关注，也会影响极大。 同时，要求开展“执法+专家”式执法，进行“说理式执法”，以及“谁执法谁普法”的制度。这个要求其实也就是与服务于执法之中的具体体现和模式。而这也是当前存在的一个普遍问题，即执法者不解释，我说有问题就是有问题，越是水平欠缺的执法人员越不给企业解释的机会，从而大大降低了执法行为本身的权威性和可信力。当然，要做到这种执法的要求，对执法人员的水平和能力提出了更高的要求；而这对广大的执法人员自然也是一个大大的挑战！ 再者，文件中提及的综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技 17‎ 术，来提升监管的水平和效能。从信息化的发展来说，5G和物联网已经发展的如火如荼，应急管理领域自然也不该落后，但考虑到我国企业安全生产的实际发展水平和应急管理行业的人员整体素质和水平，信息化手段的采用和程度，其实还是需要慎重一些的。否则，在现有应急管理和执法的基础尚不牢固的情况下，如果盲目上马信息化手段和方式，其结果不仅没有很好的效果，反而带来了更多的困扰和抵触，就适得其反了！毕竟，从管理学的角度来说，最先进的不一定是最好的，适用的才是好的；任何先进的理念、模式和工具，都有其适合的条件和阶段。‎ 五、关于三个专业领域的理解 ‎ 此次改革意见中，几次提到应急管理部门的职责，并将其分为三个方面，即安全生产、防灾减灾救灾、应急救援。这三个专业性管理，我认为是应急管理部组建后的这几年来，对其自身职责的进一步认识和明确，也是对安全生产和应急管理工作的认识的明确化。对此，简要分析如下： 一般来说，防灾减灾救灾中的“灾”，即指灾害、自然灾害；所以，防灾减灾救灾主要强调的是自然灾害的防治工作，主要涉及地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾等灾害救助、防震减灾等专项工作。 而安全生产自然侧重于广大生产经营单位的生产安全，及对其过程的监督管理，主要是对化工、矿山、工贸等行业的直接监管和建筑施工、交通运输等行业的综合监管职能。与此对应的，此处的应急救援也主要侧重于安全生产领域安全事故的应急救援工作，主要涉及应急体系的建立和完善、应急预案的编制和演练、应急队伍的组建和应急物资装备的配备等。 ‎ 17‎ ‎ 综合以上分析，“安全生产、防灾减灾救灾、应急救援”这三大职能和工作，可以稍微调整和概括为：安全生产监管，对安全生产可能发生事故的应急救援，以及自然灾害的防灾减灾救灾。 这个深化应急管理综合行政执法改革的意见，对于我们应急管理行业来说很重要，我们也很关注，甚至有些激动！但其实我们并不孤单，因为当我们的视线放大后，会发现这其实是近几年来，国家在文化、农业、市场监管、交通运输以及环境保护等领域，所发布的一系列综合行政执法改革指导意见中的一个而已。稍安勿躁，跟上国家综合行政执法改革的步伐，打起精神，别掉队就好啦！注：‎ 17‎