关于加强人大代表履职管理监督工作的调研报告

关于加强人大代表履职管理监督工作的调研报告

关于加强人大代表履职管理监督工作的调研报告 人大代表是各级国家权力机关的组成人员，担负着代表 人民参与管理国家事务、监督“一府两院”工作的重任。为切 实依法加强对代表履行职务情况的管理和监督，根据省人大 有关要求和市人大常委会部署安排，课题调研组先后到 9 个 县（市、区）及部分乡镇街道（代表联络站）开展专题调研， 通过采取座谈交流、实地走访和查阅资料等方式，广泛听取 了县乡干部群众和各级人大代表的意见建议。从调研的情况 看，要更好地做好新时期人大代表工作，让人大代表履行法 定职责和义务更加有力有效，加强代表履职管理监督工作不 容忽视、刻不容缓。 一、加强人大代表履职管理监督工作的必要性 根据权力监督的基本法则，监督者也要受到监督。各级 人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。因此， 要更好地实行人民民主，保证人民当家作主，就必须加强对 人大代表履职的监督和管理，督促其依法有效履行职权。 （一）加强人大代表履职管理监督，是坚持党的领导、 贯彻全面从严治党要求的具体体现。党的十八大以来，党中 央持续推进全面从严治党战略实施，并将从严治党要求从“关 键少数”向全党拓展、向基层延伸，在全社会营造了讲法纪守 规矩的浓厚氛围和良好的政治生态。在这一背景形势下，各 级人大换届选举坚持加强党的领导，坚持把政治标准放在首 位，将从严把关要求贯穿始终，选出的代表不仅有代表性、 广泛性，还有很强的先进性。人大代表当选后，将依法行使 权力，执行代表职务。从历史和现实经验与教训来看，公权 的行使如缺少监督，就容易出现问题和产生腐败。因此，必 须加强对代表选举后的制约和监督，健全和完善代表管理监 督机制，确保代表职务的有效性和正当性，防止脱离人民利 益和人民主权的轨道。 （二）加强人大代表履职管理监督，是推进依法治国战 略、深化人民代表大会制度的内在要求。人民代表大会制度 的特定内涵，决定着选举权和监督权是不可分割的。人民依 法选举代表，是把本属于自己的管理国家事务的权利委托给 选出的代表，由代表组成国家权力机关，代表人民行使国家 权力。人民是对委托出去的权利具有控制运作的资格和能 力，有权监督和促进代表依法有效履职。随着我国民主政治 建设的不断推进，政治参与途径的不断拓宽，广大人民群众 的权利意识、民主意识、监督意识、法律意识日益增强，对 代表其利益的人大代表作用发挥关注越来越多、期望越来越 高，这对我们加强和改进代表工作，健全完善代表履职管理 监督工作机制提出了新的更高要求。 （三）加强人大代表履职管理监督，是践行以人民为中 心发展思想、充分发挥代表主体作用的现实需要。人大代表 的权力来自人民，人大代表对人民负责。但有的代表当选后， 只记得当代表的荣耀和权利，淡忘了对人民的承诺和义务， 参会“溜号”“会场睡觉”“坐后排”“不发言”，履行职权时上不 接政策天线，下不连民心地气，不能为人民代言发声、奔走 呼吁，被人民群众形象地比喻为走访选民握握手、听听报告 拍拍手、选举表决举举手、会议闭幕挥挥手的“四手”代表。 只有加强对人大代表的履职监督，才能使代表自觉增强代表 意识，不断提高履行代表职务的能力，按照人民的意志、根 据人民的利益来行使人民赋予的权力，最终得到人民的信任 和支持。 二、当前我市人大代表履职管理监督工作现状、存在的 问题及原因分析 近年来，市县两级人大围绕加强代表履职管理监督、促 进代表依法有效履职方面，进行了诸多积极探索和实践，总 结并形成了不少管用的好措施、好经验，取得了比较明显的 工作成效。总的看，代表履职管理监督机制在实践中建立和 发展，但对照宪法法律的要求、与形势任务的变化、与人民 群众的期望，还存在不少问题、差距和不足。 （一）认识有偏差。加强代表的履职管理监督，客观地 讲，在社会各界早已形成共识。但长期以来，自上而下对代 表的履职管理监督大多停留在部署要求上，停留在单一的措 施制度建立上，都还没有真正建立一套功能完善、操作性强 的制度体系，这主要缘于三个方面的因素影响和局限。一是 法律依据较含糊。尽管宪法、选举法和代表法等都对代表必 须接受原选举单位或原选区选民的监督作了原则规定，但明 确的监督主体只是原选举单位或原选区选民，对于具体谁来 负责实施规定得较为含糊。就是这种立法上的缺位，使得各 级人大常委会和乡镇人大主席团处于一种可管可不管、有看 法没办法的尴尬境地，导致了部分人大代表成为无人可管、 无人愿管的“自由人”。二是代表认知不到位。一些代表对人 大代表的权利和义务认知不清，认为自己当选为代表，主要 是代表选民行使各种法定职权，而对应接受选民监督的义务 有所忽视。还有的意识不到自己处于被监督的地位，或即便 意识到也没有途径和场合来“感受”这种地位，不会自觉、主 动地接受管理和监督。三是主体意识须强化。有的选民不知 道《代表法》中还有选民监督代表的条款，认为只要选出代 表就尽了自己的选举责任，至于代表能不能为民办事，反映 人民群众的呼声，自己管不着。还有的选民尽管知道自己有 监督代表的权利，但不知道如何监督，再加上监督本身需要 一定的精力、时间，有的还会得罪人，监督结果也不能得到 运用。现实工作中遇到的个别选民通过举报、信访等途径监 督代表的情况，往往也只是与代表有利益冲突或这样那样矛 盾的对象，以监督之名，行谋私之实，而真正为督促代表依 法有效履职的监督行为较为少见。 （二）制度不健全。造成当前有的代表履职不尽如意的 原因有很多，但最关键的仍在于代表履职管理监督机制的不 健全。主要存在三个方面的弊病和不良倾向：一是重结果处 理轻日常管理。较为典型的是代表法规定了“停止执行代表 职务和代表资格终止”的内容，虽然这是代表履职管理监督机 制的重要组成部分，一些日常的管理监督措施需要“停止执行 代表职务和代表资格终止”作为最终保障措施。但适用这一法 律规定的往往是非常严重的履职不当甚至违法行为，如犯 罪、被罢免、未经批准两次不出席人代会等，以及辞职、迁 出或者调离本行政区域、丧失中国国籍等一些特殊情况，对 于绝大多数的代表来说并不具有实际意义。金华市六届人大 代表中，一届履职下来除因离开行政区域原因外，先后共有 12 名代表辞职或终止代表资格，原因都是因严重违法违纪。 但对于履行代表职责消极应付、利用代表职务谋取个人私利 等行为，代表法却缺乏有效制约措施。二是重消极约束轻主 动监督。对于代表应当做而没有做，哪些不能做，法律和实 践中相对有一些责任性规定。如代表法规定代表有两次未经 批准不出席会议的要终止代表资格。而对于代表可以做、有 权做，而消极对待或不作为的，却缺乏约束规定。如代表法 规定了许多的代表职权和权利，像有权提出议案和建议、有 权询问和质询，以及可以参加代表小组活动、开展视察和专 题调研、列席会议等，但对代表提出议案建议少甚至没有的 情况，以及代表活动不积极甚至不参加等缺少规定。实践中 各地陆续推行了代表履职登记、代表述职等做法，但大多制 度不规范，约束力较弱。三是重原则要求轻具体规范。相对 党员、干部的管理监督制度建设而言，对代表的管理监督制 度还远没有形成体系，还不够具体规范、具有很强的操作性。 比如法律只规定选民可以监督和罢免代表,但是并没有明确 监督的途径或者方式,更没有设置对人大代表进行履职监督 考评的程序，致使对代表履职管理监督难以具体化，难以落 实。对代表的履职监督，往往是由于代表违犯法律才启动罢 免，对代表的监督管理比较被动，往往是只要代表不触及法 律“红线”造成恶劣影响，不踩道德“黄线”引起公愤，一般都 能任期届满。长此以往，便造成了人民的监督权利实际上被 架空，法律对代表的管理监督规定形同“牛栏关猫”。 （三）执行缺刚性。制度的生命在于执行，价值在于落 实。目前，各级和各地出台的相关制度不少，但在一定范围 存在执行偏软偏宽偏虚的现象。一是存在落实打折扣的现 象。主要体现在一些日常制度落实没有形成长效机制，比如 代表履职登记制度，虽然代表履职系统都建成并投入使用， 代表联络机构为每名代表也都发放了《代表履职登记手册》， 但除了代表联络机构对代表参加人代会和集中视察调研活 动进行登记外，大多数代表不会主动对自己履职情况按照规 定要求进行登记，致使代表履职登记制度“空转”。二是存在 执行搞变通的问题。集中体现在处置性监督措施的实施上， 由于“老好人”思想或组织实施的难度等原因，往往出现从轻、 从缓或搞变通的问题。比如罢免人大代表，因为法律上对罢 免条件缺乏明确规定，罢免启动程序过严，提出主体要求过 高，让各级人大尤其是县乡人大感到组织难度大，而且风险 比较高，容易出现罢免中途终止或失败。因此，遇到不得不 启动罢免程序的情形，一些地方往往采取劝辞的办法进行处 理。三是存在程序走过场的倾向。比如代表进联络站联系群 众制度，这项制度推行之初，各地集中精力抓的几个站点活 动开展得有声有色，但全市 152 个乡镇街道实现“全覆盖”后， 由于监督考核机制不健全，各站点运行状态参差不齐，有些 地方代表进站后只能看看报、喝喝茶，没有发挥应有的作用。 再比如代表联系群众、信息公开和述职评议等制度，都一定 程度存在落实不到位的现象和问题，代表联系群众只到镇村 干部，代表信息公开只有照片和姓名在联络站墙上，述职评 议只述不评、随意简化等问题，亟待加强和改进。 三、加强人大代表履职管理监督工作的对策建议 加强人大代表履职管理监督是一项系统性工程，目的是 为了更好地促进代表依法有效履职。因此，要加强对代表履 职管理监督工作，必须从整体提升代表工作角度考虑，抓住 当前深化从严治党要求、自上而下贯彻党的十九大精神、中 央省委文件精神和刚刚完成各级人大换届等有利契机，及时 建立一套较为完善的代表履职服务保障和管理监督制度体 系，以规范代表履职行为、激发代表履职活力、增强代表履 职成效。 （一）夯实思想基础，引导代表绷紧履职“监督弦”。此 次人大换届选举经过严格把关，各级人大代表的基本素质、 群众口碑有大幅提升。但对照新形势新任务的要求和广大选 民群众的期望，代表履职的积极性主动性和接受监督的自觉 意识还有待进一步强化，应在日常培训和活动中加强教育引 导。一要引导代表在政治上保持正确方向。人大代表作为人 民代表大会制度的重要组成部分，在坚持和完善这一根本政 治制度中负有重要职责。因此，必须把思想政治素质摆在首 位，切实加强代表政治素质培养，引导他们自觉增强制度自 信，深刻认识人民代表大会制度的优越性，真正从内心深处 积极拥护，自觉以实际行动不断践行和推动人民代表大会制 度的具体落实，坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治 国有机统一，紧紧围绕党和国家工作大局依法开展工作、正 确行使职权、充分发挥作用。二要引导代表在思想上自觉接 受监督。选举权和监督权不可分割，人大代表由选民或选举 单位选举产生，必须接受选民或选举单位监督。要引导各级 人大代表深刻理解自己权利的来源，明白监督是一项严肃的 法律行为，是自己必须履行的法律义务，消除选民与代表仅 仅是选举与被选举的错误观念，树立起代表与选民是代表与 被代表、监督与被监督关系的正确认识，从而增强代表权力 意识和责任意识，自觉接受人民的监督。三要引导代表在履 职上确保依法依规。一个代表就是一面旗帜。要引导代表切 实明白自己肩负人民重托，使命艰巨，责任重大，清楚自己 履职倍受选民期待，一言一行倍受社会关注。要切实在思想 上破除“特权”观念，带头守法用法，自觉依法行事，以法作 则，切实做到做事不越界、履职不越规，以遵纪守法的良好 形象取信于民。 （二）优化服务保障，帮助代表搭好履职“大舞台”。为 代表履职提供必要的条件，是加强代表履职监督的重要前 提。一要构建优质高效履职平台。巩固和深化“两站一平台” 建设，加快推进代表履职信息化应用，提升代表依法履职的 成效和水平。依托专门委员会探索设立代表专业小组，整合 和发挥代表专业特长优势，提高代表履职的针对性、实效性。 总结近年来我市各县（市、区）探索建立街道议政会议制度 的做法，在现行法律规定框架内，研究规范街道议政会议主 要职能、人员产生与构成、运行工作机制等内容，进一步激 发街道人大工作活力。二要强化代表履职保障措施。要加大 代表活动经费保障力度，支持和保障人大代表依法有效履 职。在乡镇（街道）层面，着重推动人大工作和活动经费统 一纳入年度预算，解决好“有钱用”的问题；在市县层面，着 重研究制定代表活动经费保障、使用和管理办法，解决好“怎 么花”的问题。要切实保障代表知情知政权，研究规范闭会期 间代表受邀参加有关会议活动的内容范围、联系审批程序， 以及向代表提供情况资料等，整治各单位各部门“各自为战” “一拥而上”的乱象，为代表有效履职“减负”。三要重视代表 议案建议办理。代表提出议案建议，是代表依法履职的重要 形式，办理好代表议案建议，是对代表履职的最大支持。要 着眼提高代表建议办理满意率和解决率，探索建立代表建议 与办理“双公开”制度，继续优化完善代表建议督办机制，探 索重点难点建议办理综合评议审核机制，充分发挥人大常委 会专门委员会、工作委员会和专业小组的专业特长，邀请社 会业界专家参与，组成联合评审团，对重点督办建议和难点 建议办理情况进行“三堂会审”，力求方法更科学、评价更客 观。 （三）加强日常管理，提醒代表念好履职“紧箍咒”。要 积极适应基层民主政治建设和国家治理体系建设不断推进 的发展形势，积极探索和健全完善代表履职日常管理和群众 选民监督制度。一要推动代表联系选民“亮身份”。要积极探 索代表信息公开办法和渠道，间接选举代表的姓名、照片要 在所联系乡镇（街道）代表联络站网站、公开栏或便民服务 电脑触摸屏等进行公开，直接选举的县乡人大代表在以上信 息公开的基础上，还应在所在选区及村居公开其照片、姓名、 身份及联系方式或发放代表联系卡等，便于选民与代表联 系。有计划地组织代表紧扣党委中心工作和群众关心的难点 热点问题，主动深入选民群众，密切联系选民群众，立足代 表联络站，走出代表联络站，变“进站驻点坐班等”为“进村走 巷主动联”。二要推进代表履职登记“全程纪实”。要规范代 表履职登记制度，加大履职服务平台的推广应用力度，建立 代表履职纪实台账，全程详实记录代表参加会议、视察、联 系选民、接待选民等，督促提醒代表增强履行法定职务的主 动性和务实性。同时要加大代表履职情况的宣传力度，对代 表履职动态在当地媒体进行跟踪报道，让更多选民了解代表 及履职情况。三要推广代表述职“全覆盖”。探索制定代表向 原选举单位或选区选民报告履职情况办法，规范间接选举、 直接选举代表的组织方式、述职程序、参加述职评议会议人 员范围对象和评议办法等内容，在全市范围内推行口头述职 和书面述职相结合的述职做法，力争全体代表每年都进行一 次述职，接受一次评议。 （四）强化制度约束，确保代表不触履职“红黄线”。要 进一步健全完善代表约束制度，督促代表积极主动、依法有 效履行法定职权，确保在任期内不触及职业道德“黄线”、不 跨越有关法律“红线”。一方面，要加大对代表履职考评监督 力度。建立实施代表履职考评制度，对大会期间代表出席会 议、审议发言、提出议案建议和闭会期间参加代表学习培训、 中心组（小组）活动、视察调研、执法检查、参与立法和监 督、列席人大常委会议以及支持“一府两院” 工作等情况综合 评分，并结合组织代表述职进行评议，考评结果作为代表连 任和评选优秀代表的重要依据。通过加强对代表履职考评监 督，倒逼提醒少数履职意识不强的代表进一步增强责任意识 和使命意识，在述职评议中少吃“黄牌”，不触“黄线”。另一 方面，要适时探索建立代表退出机制。要建立代表评价的奖 惩制度和不履职不称职代表的约束机制，加强代表履职登 记、考核、评议等日常管理监督结果的实际运用，对履职不 作为、不称职、群众不满意或违法乱纪等“问题代表”，坚持 从法律规范和法理要求出发，针对不同情形细化明确处理处 置的办法和措施，规范相关操作程序，真正让不能履职、不 愿履职的人大代表及时退出代表队伍，让对代表的监督从“虚 无”走向实际、从法律文本走向具体实践。