浅谈监理单位的安全监理工作

浅谈监理单位的安全监理工作

浅谈监理单位的安全监理工作自从国务院2004年颁布的《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》）将安全生产管理纳入监理单位的监理工作当中之后，引起了监理行业的巨大争议，争论的焦点在于安全生产的管理该不该纳入监理工作的范畴、监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大的责任。同时，由于《条例》只是对监理单位在生产中的职责和法律责任作了原则上的规定。因此，各地在实际操作中理解和掌握的尺度不尽相同，致使一些地方把监理的安全责任无限扩大了。导致这种争论一度成了监理行业内反映十分强烈的问题，为了解决这一问题，建设部于2006年出台了《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（以下简称《若干意见》），将《条例》中的原则具体化了。那么，作为我们每个监理单位究竟如何正确理解和把握安全监理工作，并在努力落实《条例》赋予监理的安全职责的同时，如何做好相应的风险防范工作。就此笔者想谈些粗浅的认识。一、安全监理工作的产生自从1988年开始在我国工程建设领域实行建设工程监理制至今，已有二十个年头了，在这二十个年头的发展历程中，先后经历了宣传试点、稳步发展、全面推行、完善提高四个阶段：第一阶段：是1988年至1992年，重点在北京、上海、天津等八个城市和交通、水电两个行业开展宣传试点工作，这一阶段监理的主要职责是协助业主做好施工阶段的质量、进度、费用等的控制工作，但社会对监理工作的了解或认知度并不高。n第二阶段：是1993年至1995年，全国地级以上城市稳步开展了工程监理工作，在这阶段，中国建设监理协会成立，联系政府与企业的桥梁与纽带已形成，专门从事工程建设监理的服务机构或企业也应运而生，并正式受业主的委托开始了监理服务，其主要职责已明确为“三控”、“二管”、“一协调”，并且社会对监理工作的认知度逐步提高。第三阶段：是1996年至2003年，在承前启后的1995年全国第六次建设工程监理工作会议上明确提出，从1996年开始，在建设领域全面推行工程监理制度，并于1996年国家相继出台了强制性监理工程范围及一系列规定；1997年11月1日国家主席第91号令《中华人民共和国建筑法》的颁布实施，正式确定了工程监理在建设活动中的法律地位；2000年1月30日国务院又颁布了《建设工程质量管理条例》、2000年12月7日国家质量技术监督局和中华人民共和国建设部联合发布了《建设工程监理规范》(GB50319-2000),并于2001年5月1日起实施，进一步明确了工程监理的职责。这一阶段，工程监理法规体系基本建立，工程监理制与建设项目法人责任制、招投标制、合同管理制共同组成了我国工程建设的基本管理体制，工程监理的地位和作用更加突出，已成为工程建设领域中不可缺少的主体之一，得到了社会的广泛认可。第四阶段：是从2004年至今。随着我国市场经济的快速发展，建设领域的投资规模逐渐增大，管理体制也在逐步完善和规范，尤其在加强建设工程安全生产，监督管理，贯彻以人为本、落实科学发展观方面，国家对此提出了更高的要示，并于2004年2月1日正式施行《建设工程安全生产管理条例》,明确提了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他n有关单位的安全责任，这一《条例》的施行，正式将安全生产管理纳入了监理的范围，这是我国国情和市场经济发展的需要，是国家对建设工程监理社会地位和重要性的充分肯定，是对监理行业健康发展进一步的完善和提高。二、安全监理工作的主要内容了解了安全监理工作是在怎样的历史背景下产生的之后，对我们每个监理单位消除争议和正面接受有一定的帮助作用，那么为了更进一步正确理解和掌握监理工作，落实《条例》赋于监理的安全职责，就必须先要弄清楚建设工程安全监理工作的主要内容，做到心中有底，才不致于盲目或不知所措。就此，建设部于2006出台的《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》中作了进一步的明确：监理单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准及监理委托合同实施监理，对所监理工程的施工安全生产进行监督检查，具本内容包括：(一)施工准备阶段安全监理的主要工作内容1、监理单位应根据《条例》的规定，按照工程建设强制性标准、《建设工程监理规范》(GB50319)和相关行业监理规范的要求，编制包括安全监理内容的项目监理规划，明确安全监理的范围、内容、工作程序和制度设施，以及人员配备计划和职责等。2、对中型及以上项目和《条例》第二十六条观定的危险性较大的分部分项工程，监理单位应当编制监理实施细则。实施细则应当明确安全监理的方法、措施和控制要点，以及对施工单位安全技术措施的检查方案。3、审查施工单位编制的施工组织设计中的安全技术措施和危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案是否符合工程建设强制性标准要求。审查的n主要内容应当包括：(1)施工单位编制的地下管线保护措施方案是否符合强制性标准要求。(2)基坑支护与降水、土方开挖与边坡防护、模板、起重吊装、脚手架、拆除、爆破等分部分项工程和专项施工方案是否符合强制性标准要求。(3)施工现场临时用电施工组织设计或者安全用电技术措施和电气防火措施是否符合强制标准要求。(4)冬季、雨季等季节性施工方案的制定是否符合强制性标准要求。(5)施工总平面布置图是否符合安全生产的要求，办公、宿舍、食堂、道路等临时设施设置以及排水、防火措施是否符合强制性标准要求。4、检查施工单位在工程项目上的安全生产规章制度和安全监管机构的建立、健全及专职安全生产管理人员配备情况，督促施工单位检查各分包单位的安全生产规章制度的建立情况。5、审查施工单位资质和安全生产许可证是否合法有效。6、审查项目经理和专职安全生产管理人员是否具备合法资格，是否与投标文件相一致。7、审核特种作业人员的特种作业操作资格证是否合法有效。8、审核施工单位应急救援预案和安全防护措施费用使用计划。(二)施工阶段安全监理的主要工作内容1、监督施工单位按照施工组织设计中的安全技术措施和专项施工方案组织施工，及时制止违规施工作业。2、定期巡视检查施工过程中的危险性较大的工程作业情况。3、核查施工现场施工起重机械、整体提升脚手架、模板等自升式架设设n施和安全设施的验收手续。4、检查施工现场各种安全标志和安全防护措施是否符合强制性标准要求，并检查安全生产费用的使用情况。5、督促施工单位进行安全自查工作，并对施工单位自查情况进行抽查，参加建设单位组织的安全生产专项检查。三、安全监理工作的责任界定《条例》中关于监理企业在安全生产中的职责和法律责任只是作了原则上的规定，建设部发布的《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》中对《条例》作了进一步的解释，基本明确了安全监理责任的范围和界定，但对《条例》第五十七条中，涉及的五条法律责任的具体界定来作明确说明，笔者认为每个监理企业应有清醒的认识，应结合自身的实际工作和造成的影响程度要有初步的判断，以避免盲目或责任被无限扩大。1、有无责任的界定：工程监理单位按照法律、法规和工程建设强制性标准实施了监理，并有相应安全监理资料(包括事故现场资料)，那么监理单位可以界定是无责任的。2、有责任时，对其性质和程度的界定(1)监理单位有过失，这种过失不是导致事故的直接或主要原因，如对隐患发现的不及时等，毕竟安全监理不代替施工单位的安全管理。此时对监理责任的界定也只能是限期改正，进一步将安全监理工作做得更细、臾深入些。(2)监理单位有过失，并未得到及时的改正，监理单位就应承担停业整顿，并处相应罚款的责任。n(1)监理单位有过失，并且这种过失情节较严重，如施工单位拒绝按照监理单位要求进行整改或停止施工时，监理单位未及时向当地建设主管部门或建设单位报告，那么，监理单位就可能要承担降低资质等级，甚至吊销资质证书的责任。(2)监理单位未按照法律、法观和工程建设强制性标准实施安全监理，如该编的安全监理规划、细则未编，该审的施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案未审，该检查施工单位或人员资质、作业行为、设备设施情况等的未检查，在过程中发现安全隐患，该下整改指令的未下，施工单位未按监理要求整改又未及时向建设单位或建设主管部门报告的，等等疏于监理，未严格履行安全监理职责的，造成了重大安全事故、甚至构成犯罪时，不仅监理单位要承担较严重的法律责任，甚至对直接责任人，还要依法追究刑事责任。总之，监理单位在认真履行安全监理职责的同时，在安全责任的界定上要保持清醒的头脑，一旦被追究法律责任时，可以事前有个清晰的判断、避免盲目性。同时，也希望有关部门在追究监理单位的安全监理责任时，要以事实为依据，以《条例》为准绳，客观公正地进行处理，不要把监理单位的责任无限扩大。四、安全监理工作的方法及风险的防范关于安全监理工作的方法可从《建设工程安全生产管理条例沢《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》和《建筑工程安全生产监督管理工作导则》中的安全监理主要内容、责任范围及工作程序里进行总结归纳，简言之为：“该编的编、该审的审、该查的查、该下指令的下指令、该督促的n督促、该报告的报告”，同时应及时收集、整理、保存安全监理过程的所有资料(包括事故处理资料)，建立安全监理台帐资料。对此，笔者不作进一步的阐述，只想针对安全监理工作中的风险防范谈谈自已粗浅的认识。分析目前建筑市场的现状及国家对监理行业新的要求，笔者认为监理企业安全监理工作所面临的风险主要来自三个方面：国家宏观政策、不太规范的建筑市场、监理企业自身控制。面对客观存在的风险，我们每个监理企业只能以积极的态度采取相应的策略和行之有效的方法进行防范，以维护监理企业的合法权益，求得监理事业的健康发展。(一)从源头开始进行防范1、向业主了解建设资金的落实情况，建议业主建设资金要基本到位，确保施工单位能正常施工和安全投入。2、在业主进行施工招标前，提醒业主按国家规定编制招标文件：(1)相关条款应符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准的规定。(2)明确科学合理工期，并不得随意压缩。(3)设置对投标单位安全资质、安全管理业绩、信用度及安全保证体系等的资审条款。(4)明确建设工程安全作业环境及安全施工措施费用项目，并不得作为报价优惠。(5)向投标方提供施工现场及相邻区域地下管网、地质、地上构筑物、建筑物等资料。3、在业主招标时，协助业主选择有安全资质、有经验、有信用的施工单n位。n4、监理企业在与业主签订监理委托合同时，要明确监理企业的安全责任、权力、义务及工程保险等。（二）监理企业内部建立防范机制1、建立监理企业自身的安全管理体系，健全自身的安全监理责任制如当人代表对本企业监理工程项目的安全监理全面负责、总监理工程师对工程项目的安全监理负责、并根据工程特点，明确监理人员的安全监理职责。形成从法人代表、公司管理层、各职能部门到各项目监理部的管理框架，明确责任分工，实行分层管理，并制定与之配套的安全监理工作的管理制度。如教育培训制度、安全检查制度、奖惩考核制度、审查检验制度、检查验收制度、督促整改制度、工地例会制度、资料归档制度、事故处理制度等。2、依据《建设工程安全生产管理条例》和《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》对监理企业安全监理工作的要求，通过安全监理责任制的建立，将安全监理职责层层分解到项目管理的各个环节，明确总监理工程师、专业监理工程师及安全监理人员的职责分工，做到各负其责、风险共担。3、结合不同工程项目的特点，逐步建立一套与之相适应的安全监理的工作程序和方法，分阶段有针对性地开展安全监理工作。如该编的编、该审的审、该查的查、该下指令的下指令、该督促的督促、该报告的报告，力争将安全监理工作做深做透做细。4、在监理企业加强安全监理工作的管理、严格行业自律的同时，各级建设主管部门及行业管理部门应加强建设工程安全生产管理的监督检查，督促监理企业落实安全生产监理职责，同时，对安全监理工作给予更多的支持和n指导，共同督促施工单位加强安全生产管理，防止安全事故的发生。5、建议在工程建设领域实行工程监理职业责任保险，可以监理职业责任为标的，承保监理人在履行国家法律法规及委托监理合同所规定的监理义务过程中，造成委托人（即业主）或其他第三方的人身伤害或财产损失时，依法应由监理人承担的赔偿责任。推行工程监理职业责任保险制，有助于提高监理水平，保证工程质量，促进安全监理工作顺利开展，强化监理企业与监理工程师的法律责任，做到依法执业；更重要的是可以进一步完善市场管理机制，建立社会监督体系，减少或控制监理风险，增强工程监理企业抵抗或防范风险能力。总的说来，安全监理工作对监理企业和监理工程师来说是一个暂新的课题，也是一种严峻的挑战，既来之则安之，一味的抱怨也无济于事，只能以积极的态度去面对，提高认识、掌握内涵、认真履责、加强防范，真正担负起国家赋予我们每个监理企业和监理工程师的神圣职责。这一任务既艰巨又光荣，为了监理事业的健康发展、为了创建和谐社会需要每个监理人及全社会的共同努力。