陕西关中灌区农田水利制度、问题及对策探讨——以陕西省扶风县西坡村为例-论文

陕西关中灌区农田水利制度、问题及对策探讨——以陕西省扶风县西坡村为例-论文

58中国农村水利水电·2013年第7期文章编号：1007—2284(2013)07—0058—03陕西关中灌区农田水利制度、问题及对策探讨——以陕西省扶风县西坡村为例李凌芸(西北农林科技大学水利与建筑工程学院，陕西杨陵712100)摘要：在对农田水利社会学研究现状梳理的基础上，分析了关中灌区农田水利的制度基础为水费制度、设施管理和维护制度、水政制度及利民制度等；组织基础为以村民小组为行动基础的管理模式；文化基础为弱宗族文化区以及传统伦理观念。利用问卷调查法收集了关中灌区扶风县杏林镇西柏坡村120住村民对本地区农田水利的使用现状及存在问题的第一手资料。调查发现农田水利存在的主要问题是：①水费管理制度不合理，水价偏高灌溉成本偏高；②基层斗渠管理制度缺失，维护不力。村中水渠里的生活垃圾——公地悲剧；③毛渠渗漏严重，无人修缮；④政府水利政策和利民规定透明度低；⑤乡村公共水利决策会议召开少、参与度低。而造成这种状况的主要原因在于：投入不足，管理主体不明确，村民参与意识淡薄等。并进而探讨了农田水利的发展方向和农田水利建设和基层管理有效结合的途径在于：实施斗渠距离补偿机制、将基层水利设施管理深入村庄、建立政府引导的新型农民用水者协会等。关键词：社会基础；农田水利；关中灌区中图分类号：$274文献标识码：A度、设施管理和维护制度、水政制度及利民制度等。这些制度1调研地区概况在关中灌区有不同的表现形式和运作方式。宝鸡市扶风县杏林镇西坡村，位于关中灌区的腹地，年降2．2农田水利的组织基础——以村民小组为行动基水量633．71TII1，降水的季节性强，分布不均匀，多集中在6—8础的管理模式月，占年降水量的5O以上，常发生春旱和夏旱，灌溉用水也主宝鸡峡灌区的水费收取模式为“农户一看水者一村民小组要集中在春夏季节。主要种植小麦和玉米等农作物，共有12组长一斗长一段长”，其中段长属于宝鸡峡工作人员，按照政府个村民小组，八百多户村民，耕地面积226．7hm2，其中使用宝规定发放工资，主要任务是协调监督各斗渠放水，斗长是村委鸡峡引渭渠灌溉面积约133hm2，使用机井抽灌面积约66会推举给宝鸡峡的临时工作人员，其劳动报酬为斗渠总水费提hm。，耕地大部分位于塬上，塬下仅有少量分布。2012年西坡成(O．4％)_8]，主要任务是按照标尺在斗渠渠首放水。剩余的村当地的家庭农业年收入约为4275元，只占总收入的35．1，三个要素均属于村民小组的范畴，村民小组长有“年工资”，是外出务工是当地家庭经济收入的重要来源[4]。由小组村民按照人口均摊的，工资水平根据村组大小和小组富西坡村地处宝鸡峡灌区边缘地带，渠水由斗渠引入村里，裕程度600~1000元不等。每年两季的水利管理就成了村民再由毛渠引入各个农田片区轮流灌溉，灌溉方式一律是大水小组长的额外任务。在小组长和用水者之间的看水者则是组漫灌。长从组员中挑选的，工钱也由用水户均摊。村民小组的任务只2农田水利的基本制度是按照一定标准收取水费，而对于水渠的日常维护和其他管理是无能为力的。村委会这一本应在灌溉中发挥重要作用的行关中灌区两千多年的水利史形成了关中地区以水利为基动主体，仅代表村民参加乡镇会议并定期收集整理各村民小组础的社会发展体系和社会分层以及水利制度。的灌溉进展情况上报镇政府，在农田水利管理上缺乏积极性。2．1农田水利的制度基础2．3农田水利的文化基础农田水利的制度基础也就是水利设施的所有者、管理者、(1)弱宗族文化区。虽然关中地区被一些学者称为非宗族使用者等利益博弈的依据。目前在我国主要体现在：水费制文化区域，但是在某种程度上，关中地区的姓氏村是一个历史收稿日期：2o12—11—20遗留特征_5]，在村中有红白喜事之时会有同姓中的长辈或者有作者简介：李凌芸(199o一)，女，硕士研究生，主要从事黄黏土力学研威望的同乡主持操办整个过程，这是乡村特有的宗族文化的遗究。E—mail：songbaili@hotmail．com。根。我们不妨确定其为弱宗族文化区域，这种弱的宗族文化对n陕西关中灌区农田水利制度、问题及对策探讨——以陕西省扶风县西坡村为例李凌芸59农村水利并未产生直接影响，只是曾经在解决族内水事矛盾时察，得知部分渠段位于村民的房前屋后，对于集体意识相对不发挥了一些作用，而这一作用随着水利纠纷的减少而逐渐丧失高的农民，非灌溉时期的斗渠就成为了他们倾倒生活垃圾的好了。虽然在决定村中重大事务决策受谁影响问题的回答中仍地方。然有约15．7的受访者选择了有威望的长辈，然而多达51有渠水流经的农户往往贪图方便或为了节省处理生活垃的受访者选择了从自己利益出发，这反映了现阶段当地农户已圾的成本而直接向渠道内倾倒垃圾，并会自然地认为就自己一成长为市场经济条件下的“理性人”，家族和宗室的力量已经无家倒不会影响灌溉，或者干脆有我家需要灌溉的农田不在下游法左右其行动了。没有影响的想法。而针对这一行为，村干部的解释是“根本没(2)传统伦理观念。在农村劳动力外出、留守妇女儿童、空法管”，在大多数村民也都知道向渠内倾倒垃圾不仅影响其他巢老人大量增加和宗族文化缺失的综合作用下，关中灌区农村村组的灌溉，而且“不是很好”的情况下，但当所有人都意识到社会逐渐形成了一种特殊的邻里文化_6]。俗话说远亲不如近这一行为无法制止而自己正常处理生活垃圾会浪费时间和增邻，在村民家族甚至家庭的精神寄托慢慢淡化的状况下，邻里加处理成本的同时，就会有越来越多的人向水渠倾倒垃圾，所之间的日常聊天和互帮互助成为了村民在精神上得到满足的有受访者都会以“别人都倒我不倒，岂不吃亏”作为最后的解一种重要方式，这种邻里文化逐渐在妇女合作灌溉上发挥了释。这是典型的具有负面共享性的公地悲剧，造成这种公地悲作用。剧的原因是多方面的，在水利设施难以进一步改善的客观条件3农田水利制度的运行及存在的问题下，管理制度的缺失是主要的原因。(3)毛渠渗漏严重，无人修缮。当地众多的毛渠存在着修(1)水费管理制度不合理，水价偏高。宝鸡峡灌区在2002缮不力，渗漏严重的问题。干旱时，由于气温高自然蒸发大和年冬灌后将群组管理费纳入政府形成了“工程供水费+基层管渠水渗漏严重的原因，很多位于渠尾的农田根本无法得到有效理费+群管费”的末端水价l7]。在西坡村，水渠灌溉的具体收灌溉。而在当前经济条件下收人普遍偏低的农民无法独立承费情况是：宝鸡峡规定灌溉水费一律采用按量收费的统一标担修缮公共水利的负担，同时作为经济理性人，大部分村民也准，往年是0．25元／1TI3，2012年政府政策性补贴后水价为无意对毁坏的水渠进行维护。0．175元／。但是在具体执行时是按照按时收费的标准进行土地位于渠尾的村民想要对渠道进行维护但无力也不愿的，其模式是：在斗渠渠首出处，斗长负责按照闸口标尺放水，意承担由此带来的劳务和资金支出；农田位于渠首的村民由于根据闸口大小把渠水方数换算成单位时间水费，然后按照放水渠水必经其土地，短视的认为水渠渗漏对其灌溉有利而无害，时间收费，费用为每分钟1．In1．3元不等，其中的差价主要是故而没有修理渠道的积极性，部分反而会故意破坏水渠以达到各个组的管理费用不同所致E。这种灌溉收费制度是在原有少交灌溉费用或不交费而灌溉的目的；其他村民则因为对其灌的按照灌溉面积收费和按照家庭人数收费的基础上发展而来溉影响不大会保持观望的态度。但是长此以往，当渠尾的村民的，是一种进步。但是这种收费制度将斗渠老化漏水和自然蒸再也不愿意付出比别人多数倍的成本而被其他人“占自己便发造成的水量损失转嫁到了农民身上，增加了农民的灌溉成宜”的时候，他们可能退出这个公共用水体系，发展下去这个用本，进而导致了位于渠尾的村组“通渠而不用水”，形成了人为水体系就会崩溃。因素造成的非灌溉区。这种按水量统一收费和水量流失的矛(4)政府水利政策和利民规定透明度低。2006年陕西省村盾造成了农民用水的不公平，客观上引发了农民对于自家耕地务公开政策实施以来，农村的各种村务信息的公开工作得到了所处位置的不满，而这种心理的偏差在农民看来只能采取消极贯彻实施。但是在乡村水利上，由于宝鸡峡水利管理系统和镇抵制方式，并且农业投入产出不成正比、农业收入占总收入比村行政系统的部分剥离，宝鸡峡水利管理制度难以直接传达到例偏低的现实进一步导致了农民的非理性选择。村民中去，间接导致农民的用水权难以得到维护，农民用水完针对西坡村的农田亩灌溉成本(以小麦为例)，随机抽取了全处于被动状态，只能选择用或者不用，没有机会去争取用水120位村民进行调查。农民每公顷实际浇灌费用的众数值公平性。调查中我们设计了对于灌溉制度是否了解的问题。，0[1500元／hm2，异众比率为Vr=1一一1一O0=70．8，这结果显示：对宝鸡峡灌溉制度“完全不了解”的占到了65．5％，，一J1厶u组数据显示出了农民在水费统一收取的水费制度下，单位面积“了解”(包括知道和非常了解)的只有4．8，宝鸡峡灌溉制度灌溉成本的差距之大。的不透明显而易见。在对农民能接受的合理灌溉成本调查中，发现该村对灌溉而就村民对现存制度评分的问卷调查结果显示大部分村成本的期望平均值为：675元／hm2，与现在的实际灌溉成本民(60．9)给出了3～6分评价，有相当部分(约1／6)的受访者(1500元／hm2)差距很大。选择打0分，评价为7分及以上的受访者仅占不到2成。反映综上所述，农村灌溉水费主要存在整体偏高和局部不公平了制度、政策不透明状况下，村民对于灌溉用水现状的不满。两方面的问题，这也应该是农村灌溉水费制度改革注意的(5)乡村公共水利决策会议召开少、参与度低。调查发现，重点。受访者中不知道有此类会议或者没有机会参与此类会议的共(2)基层斗渠管理制度缺失，维护不力。村中水渠里的生占总数的76，而参与过这类会议的仅有16．4，而每25名活垃圾——公地悲剧。在西坡村实地调查时正值春灌高峰期，受访者中仅仅有1人每次都会参与用水会议。同时对于受访发现已经灌溉的农田里有很多生活垃圾。经过访谈和实地考者谁适合参与用水相关会议的调查结果表明超过半数的认为n60陕西关中灌区农田水利制度、问题及对策探讨——以陕西省扶风县西坡村为例李凌芸每个村民都应该参与会议，另有约4成人选择让小组代表或村基于水利专家科学计算斗渠在不同灌溉季节的单位长度、单位中有威望的人参与，仅3．7的受访者认为仅由村干部参与。时间径流蒸发量和地下渗漏量，根据计算结果和村组分布将斗从结果不难看出，村民是有意愿参与到与自己切身利益相渠分成若干区段，按照“亩成本一致”的原则分区段、分价位收关的农村水利会议中去的，然而现阶段此类会议仍流于形式，费。为了降低复杂的分区段收费体系造成的水费收取不便，可仅仅是村干部的一言堂，村民没有决定农村公共水利事务的采取“统一收费分区段返回补助”的方式对因区位因素引起的权利。灌溉不公平补偿，间接的实现“亩成本一致”的效果。采用这种补偿机制不仅减小了农民在灌溉成本上的差异，同时也减少了4农田水利管理乱象原因分析及对策探讨农民针对灌溉不均衡的不满和怨恨，还间接地减少了村民小组4．1农田水利管理乱象原因分析之间的矛盾冲突，对于维护农村内部的稳定和谐具有积极首先是投入不足引起的管护资金缺乏。“长期以来，农村作用。水利基础设施建设管理的资金来源主要有两个：一是财政资金(2)将基层水利设施管理深入村庄。2009年初，宝鸡峡完补助，二是受益区农户的投工投劳，其中以后者为主。虽然国成了“深化水管体制改革，筑牢基层服务体系”工作，其中所提家大力扶持农村水利建设与管理，在规划布局、项目安排和资到的基层水利管理制度的基础为乡镇管理，并未将管理体制和金补助上均给予了很大的政策倾斜。但依然难有较多资金用服务体系直接深入到农村，其主要原因是政府组织最基层的编于农村水利基础设施的配套建设，对于已建水利设施管护的资制是乡镇一级，政府制度文件的下发习惯性地只会到达乡镇相金投入几乎是微乎其微。实际的财政资金支持与农村水利基关部f1；另一方面是农村社会的复杂性和村委会的自治性质导础设施建设管理所需的实际资金差距较大”l9]，因此，靠受益的致的制度难以深入和切实有效的实施口。然而，正是最难以农户集体筹集资金，自行解决水利设施的资金投入和劳动力投约束的基层村组才是最需要制度建设和约束的地方，尤其是在入成为农村水利基础设施管护的主要来源。然而受市场经济农田水利上，村组是最底层的执行者，将基层服务体系进一步的影响，农业收入在农村家庭经济收入中所占比重逐年下降，延伸到村组将会是水利管理制度改革的突破点。不再是主要的经济来源，因而农民不愿意将劳务或资金投入到基层农村水利制度改革不应仅仅是简单地将制度从乡镇无法比外出打工能收入更多的公共水利建设和维护中去。延伸到村组，而应该是在深入调研现代农村水利设施使用和管其次，管理主体不明确致使责任落实困难。农村实行家庭理的基本情况和现行村组管理制度的前提下，以村民意愿和用联产承包责任制以来，集体模式逐渐从农村水利基础设施的建水者根本利益为中心重新建立村组基层水利制度。基层水利设管理中退出，而新的有效管理机制还未形成。农户分散经营制度还应该充分发挥村委会在村民活动中的监督职能和村民和农村水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧，农民缺乏参与小组在农村水利活动中的组织和协调功能，并且本着“简洁易建设和管理的积极性，只用不管，导致大多数农村水利设施处懂，目的明确”的原则进行制定，将各个组织机构和群体、个人于老化失修、无法正常运转状态。缺乏明确的管理主体使得农在农村水事中的权利义务以及监督体制进行明确描述l1。另村水利基础设施管理不到位的现象较为突出，甚至少数地方根外，在乡村水利制度深入农村时需要注意的是乡村水利制度的本无人管理，很多斗渠和毛渠几乎处于失管的状态。透明化，将既定的管理制度、水费制度和用水情况及时向用水最后，村民参与意识淡薄影响农民自主管护灌溉设施的积者反映，让农民放心用水。极性。“水利是农业的命脉”，这句话曾经家喻户晓，但是如今(3)建立政府引导的新型农民用水者协会。政府介入管理能够做到自觉维护农村水利基础设施，避免人为损坏的是少之是发展高效乡村水利的必然，然而政府直接介入基层村庄，不又少。“农民是农村水利基础设施的投入主体，尤其是与农民仅会增加政府财政和人力负担，也会出现更多的以水利为中心生活息息相关的农村中小型水利设施建设和投入的主力军，亦的官民矛盾现象。是其最大受益者。但含糊不清的‘集体建设、集体所有、集体管在此，不妨利用在弱的宗族文化中起绝对领导作用的老人理’观念”_1，造成农村水利基础设施产权不明晰，农民参与意作为组织领导。将弱宗族文化以及农村妇女组织有机结合并识淡薄，无法把自己当做真正的管理主体，自主管护的积极性进行深入改革，建立以政府引导为基础，宗族长者为领导纽带，很低，没有积极主动的主人意识。当前，农村水利基础设施的优秀农村妇女为执行者的“农村水利自治组织”。这种组织的规划建设现状主要还是由政府决策和组织、农民群众只是被动优点在于减少政府人力消耗，提高用水者的自主管理意识，而的执行和参与。从水利基础设施的政策制度到建设规划、管理且间接地推进了农村宗族文化的发展，对维持逐渐丧失主体文维护等都是由政府和相关部门直接完成，缺少农民的参与。化的农村社会体系也起到了积极作用。同时，意识淡薄还表现在农民在用水过程中对节水灌溉的认识程度上，由于受教育程度和陈旧观念的影响，农村普遍存5结论在着节水意识淡薄、灌溉水量浪费严重、水资源利用率较低的现象。而当地原本就是水资源缺乏的半干旱地区，水资源总量在以西坡村为代表的关中灌区，要推动农田水利的可持续本就不足，利用率低下，浪费严重更是增加了农民的生活用水发展，加强基层水利建设保证农田水利数量和质量是一方面。和农业灌溉的成本和难度。另一方面，农田水利的乡村社会基础表现出了水费收取不合4．2加强农田水利建设的对策理，基层管理制度缺失和政策法规不透明以及水利组织建设不(1)实施斗渠距离补偿机制。斗渠距离补偿机制的建立是合理等问题，这些问题成为了农田水利工程建(下转第68页)n68人民胜利渠灌区水资源高效利用调控技术研究杨丽莉马细霞路振广等及生态方面的综合效益，是解决灌区农业水资源利用问题切实[4]齐学斌，樊向阳，李平，等．井渠结合灌溉类型区多水源联网优可行的方案，应尽快落实，抓紧实施。此外，灌溉方式、水资源化调度模式研究EJ]．灌溉排水学报，2007，26(2)：17—2O．[5]河南省人民胜利渠管理局．灌区水盐监测预报理论与实践[M]．优化配置、水价调整、农田土地平整等调控措施对提高灌区水郑州：黄河水利出版社，1996．资源利用效率，扩大灌溉用水市场，实现灌区可持续发展也具[6]常国兴．人民胜利渠灌区井渠结合调控技术及田问节水工程模式有十分重要的意义，因此，还应对多项调控技术的集成进行深探讨EJ]．河南水利与南水北调，2012，(15)：65—66．入研究，通过科学分析各方案下的水资源效用过程，从而以最[7]邵东国，刘武艺，张湘隆．灌区水资源高效利用调控理论与技术小的投入使灌区水资源获得最大的效用。口_J]．农业工程学报，2007，5(23)：251-257．[8]尚三林，冯光伟，朱传令，等．人民胜利渠灌区稻改_J]．人民黄河，参考文献：2000，22(5)：42—43．[1]朱留杰．人民胜利渠灌区发展节水灌溉的制约因素及对策[J1．中[9]杨林同．人民胜利渠灌区水资源优化配置探讨[J]．人民黄河，国水利，2012，(3)：3O一32．2001，23(5)：27—29．[2]王立正．人民胜利渠灌区水资源优化配置模式探讨[J]．人民黄[1O]王瑞．人民胜利渠灌区井渠结合灌溉技术初探[J]．河南水利河，2004，(9)(26)：26—28．与南水北调，2012，(7)：4647．[3]赵勇，陆垂裕，肖伟华．广义水资源合理配置研究(H)一模型[11]杨英鸽，周在美．人民胜利渠灌区井渠结合现状及评价[c]／／科rJ]．水利学报，2007，38(2)：163170．技创新与现代水利，2007：25O一253．(上接第60页)设基础上限制农田水利发展的最重要因素。技大学，2007：140—143．将现有的水费制度公平合理化并建立深入村组的水利服务制[5]王密侠，汪志农，尚虎军，等．陕西关中灌区管理体制改革成效分度体系是提高农田水利使用率的必由之路。建立政府引导的析_J]．节水灌溉，2005，(6)：47—49．[6]由金玉．农民用水者协会组建与运行研究[D]．西安：西北农林科由弱的宗族文化凝聚起来的以农村妇女组织为主体的新型农技大学，2007：151—153．民用水者协会将有利于乡村水利管理制度的改革和深入执行。[7]王密侠，汪志农，尚虎军，等．陕西关中灌区水费计收方式与水资这种依托于农村社会基础的农田水利发展新方向将会成为关源合理利用[J]．农业工程学报，2005，(21)：87—9O．中农田水利发展的突破口。口[8]王业娟．关中灌区基层管理体制改革研究[D]．西安，西北农林科参考文献：技大学，2004：I51—152．[11郭亮．当前农田水利现状的社会学解释IJ]．毛泽东邓小平理论[91张峰辉．宝鸡峡灌区农灌水价改革现状及对策[J]．陕西水利，研究，201l，(4)：36-40．2OlO，(5)：75—77．[2]罗兴佐，贺雪峰．论乡村水利的组织基础以荆门农田水利调查为[1O]张亚平，李怀恩．水价政策在宝鸡峡灌区运用之现状与思考[D]．例LJ]．开放时代，2003，(6)：2—7．西安：西北农林科技大学，2005：133—135．[3]石峰．非宗族乡村——关中水利社会的人类学考察[M]．北京：[111杨彦勤．陕西关中灌区斗渠管理模式研究[D]．西安：西北农林科中国社会科学出版社，2009：13O一145．技大学，2007．[4]由金玉．农民用水者协会组建与运行研究[D]．西安：西北农林科(上接第61页)况，可以根据村民小组等行政安排建立用水村水利水电，2002，(6)：10—15．户协会等相关组织，让农民的话语得到倾听，让弱势群体能够[4]QiuQionghuang，JinXiawang，K．w|l1iamEaster．EmpiricalassessmentofwatermanagementinstitutionsinnorthernChina集中起来实现更高一步的发展。山区往往有历史上形成的灌[J]．AgriculturalWaterManagement，2010，(98)：361-369．溉区域和灌溉方式，这些方式都可以在组织建立的同时进行适[5]蒋俊杰．我国农村灌溉管理的制度分析(1949—20O5)——以安徽当调整并有所保留，给农民发挥自主性的机会。组织化程度的省淠史杭灌区为例[DI．上海：复旦大学，2005．提高才能让处于相对弱势地位的留守人口发挥最大的作用，但[61薛力．城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨——以江苏同时要注意避免组织的集权化，避免少数男性或精英人物完全省为例[J]．城市规划，2001，25(6)：8—13．“控制”组织。在组织的制度建设和具体管理等方面，都要最大[7]龙花楼，李裕瑞，刘彦随，等．中国空心化村庄演化特征及其动力限度采取民主化的方式，发挥最广泛的群众基础，这样才能让机制[J]．地理学报，2009，64(10)：12O3—1213．农民在管理的过程当中收益并提高自己的能力。口[8]钟勇．新农村建设中“空心村”问题探讨口]．桂海论丛，2006，22参考文献：(4)：19-21．[1]国家统计局．2011年我国农民工调查监测报告[EB／OL]．http／／[-91乔家君，刘嘉俊，谢淼欠．发达农区村域空心化特征及其微观机理www．stats．gov．cn／was40／gjtjjdetail．jsp?searehword=C5———以兰考县三个村为例[J]．人文地理，2011，(6)：98102．A9C3F1B9A48Lchannelid=6697&record=1，2O12—4—[1O]周春霞．农村空心化背景下乡村治理的困境与路径选择——以27．默顿的结构功能论为研究视角[J1．南方农村，2012，28(3)：68—[2]汪力斌．农村妇女参与用水户协会的障碍因素分析[J]．农村经73．济，2007，(5)：8791．[111高虹，王彦军，李振琪，等．参与式灌溉管理的内涵及发展[J]．[3]许志方，张泽良．各国用水户参与灌溉管理经验述评[J1．中国农中国农村水利水电，2003，(8)：27—29．