新中国农田水利建设公共政策价值研究

新中国农田水利建设公共政策价值研究

新中国农田水利建设公共政策价值研究摘要：从公共政策的价值标准和农田水利的实际出发，新中国农田水利政策与建设实践因其符合普惠、可行、经济和社会效益显著的价值标准，赢得了全社会、特别是农民的积极支持，使我国农田水利建设取得了巨大的成就。新中国农田水利发展的历史表明，确立农田水利的公共产品属性，制定完善的兴修农田水利的公共政策与制度体系。是推动我国农业生产力持续发展、提升农民生活水平的重要途径。关键词：农田水利；公共政策；农民；价值中图分类号：S279.2；D232文献标识码：A文章编号:1004-0544(2012)12-0108-04公共政策是政府、政党或其他社会公共权威部门，在一定历史条件下，为解决一系列社会问题和当下的社会需求，规范和指导有关机构、团体或个人的行动，"有效地调动和利用社会经济资源，以实现公平与效率等价值目标的主张或决策”。新中国成立以来，农田水利建设不仅是恢复和发展农业生产的先决条件，而且对于国民经济的发展也具有基础性和先导性的作用，农田水利建设政策符合公共政策的特征。因此，从公共政策的价值标准：普惠、经济效益、社会可行和实践检验的标准出发，来分析农田水利建设的特点、绩效和发展方向等n问题很有意义。一、水利建设确立了普惠的政策标准自古以来洪涝灾害就是中华民族的心腹之患。一旦洪水泛滥，不仅造成"人为鱼鳖”、“灾民遍野"的惨剧，而且农业生产乃至整个社会经济的发展都几近停滞，兴修水利的迫切性不言而喻。在新中国建立初期，兴修水利的主要目标是：防洪安全，保障人的生命财产安全；粮食安全，保障粮食供给；21世纪国家则把水利提升到关系国家"防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、生态安全、国家安全”的战略地位。可见，水利作为公共产品（或准公共产品）所呈现的重要性，主要表现在受益的非排它性上，即水利效益可以使全民共享。水利建设所具有的普惠目标，引导和约束中国共产党、政府和社会各阶层民众在各自的领域内以其制度化的活动推动农田水利建设，并使其效益为现实和未来的各社会主体所平等分享。新中国成立之初，中国共产党和政府面临着完成民主革命遗留任务、恢复和发展国民经济、巩固新生政权等众多亟待解决的难题。基于执政党为人民服务的理念和全国人民对实现现代化的迫切要求，中国共产党在综合了各种意见的基础上作出决策一一把兴修水利当做提高和改善人民生活、恢复和发展国民经济的重要途径之一。为兴修水利，中国共产党的领袖们提出了许多重要指示和方针，如20世纪的“一n定要把淮河修好”、“要把黄河的事情办好”、“一定要根治海河”；21世纪的“让黄河为中华民族造福”等一系列指示，既显示大江大河对国家经济发展和人民生命财产的严重威胁，又昭示国家治理大江大河的决心和信心，具有鲜明的人本价值取向。兴修水利的决策作出之后，国家很快就制定了水利建设的基本政策：大力防治水患，重点进行河流治理工程，同时兴修灌溉工程，减轻旱灾。"一五”计划时期，国家在重点治理大江大河的同时，把兴修农田水利、保持水土作为发展农业生产的重要措施。1958年5月，国家提出水利建设的方针是"以小型为主，以蓄为主、以社办为主”（简称"三主”方针）o1965年水利电力部党委制定了“三五”期间水利工作方针："大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务”。值得注意的是，我国建设的水库之功能次序是：灌溉一一发电一一航运（能利用时）一一渔业或养鱼（能利用时）一一环境保护等，由于确定了灌溉的优先地位，奠定了我国农田水利事业发展的基础，而且这一政策一直贯穿于整个20世纪80年代以前。20世纪80年代，水利改革提出'‘加强经营管理，讲究经济效益”的市场化改革方针，农田水利建设与管理也进行了市场化的改革，但由于忽视了农田水利的公共产品属性，农田水利建设规模相应缩小，有的地方甚至处于停顿状态，导致粮食产量在1984年以后一度处于徘徊状态。20世纪90n年代，国家逐渐恢复了农田水利的公共产品属性，并在政策上逐渐予以强调和支持。进入21世纪，鉴于农田水利的极端重要性，从2004年到2011年中央连续出台的8个“一号文件"，都提出要把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的大事来抓，明确了农田水利的公共产品属性，加大了对农田水利建设的投入。这些文件作为我国农田水利建设的政策依据，为农田水利的改革与发展指明了方向。特别是2011年的中央1号文件一一《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，是新中国成立以来首次从战略的高度系统部署水利改革发展全面工作的决定。其中强调：要“突出加强农田水利等薄弱环节建设”，“大兴农田水利建设”，'‘健全农田水利建设新机制”。这些政策的实施将会极大地促进农田水利事业的发展。农田水利建设所具有的普惠标准，与中国共产党为人民服务的执政理念、农民迫切要求兴修水利的要求高度契合，推动党制定了兴修水利的公共政策。党、政府和农民积极执行这一政策，新中国农田水利建设得到了大发展。二、农田水利建设遵循社会可行的标准农田水利建设的政策能否实施，取决于既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，还取决于能否得到社会较为广泛的认同和支持，即社会可行的标准。在我国农田水利建设过程中，党、政府和农民共同参与水利建设的n制度体系、完善的农田水利管理体制和运行机制、政府的巨额资金投入和农民的积极支持，说明农田水利建设政策得到了政府的高度重视和广大农民的普遍支持。（一）高效的水利组织动员体系与巨额的投入1"党政一体”的治水组织动员体系的构建。“现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，在现代社会中，政党常常履行某种利益聚合的功能，即政党努力将利益集团的特定要求转变为一般可供选择的政策方案。”中国共产党所拥有的强大的组织和动员功能，以及在新中国成立后逐步建立起来的“议行合一”政治体制，在水利建设过程中发挥了巨大的作用。中国共产党的组织动员功能来自于严密的组织体系，包括：党的系统、行政系统和群众团体系统。其中，党是处于绝对领导地位的政治组织，行政系统则是贯彻落实党的决议、决策，群团系统在落实党的政策、决策时也起着重大的作用，如共青团组织鼓励青年进行劳动竞赛，妇联组织'‘铁姑娘突击队”参加农田水利建设等。依靠各级党组织和各级行政系统，通过''政党下乡”、"行政下乡”和“宣传下乡”的过程，将分散的农民组织动员起来，将分散的乡村社会整合到国家体系中，推动了我国水利事业大发展。20世纪90年代，国家动员农民的机制相对弱化，但仍然可以通过相应的制度设计，如20世纪80年代末90年代初开始实施的“两工”（义务工和劳动积累工）制度,就动员了众多的农民参与到水n利建设中。2巨额的资金与人员投入。投资数量反映了国家对农田水利建设的重视程度，从我国不同时期水利建设投资来看，水利建设的规模始终都很大。1949年以来，除了国民经济三年恢复时期（1963-1965年）之外，水利基本建设投资占农业基本建设投资的比重，一直都很高，从'‘一五”到“九五”时期投资比例都在53.8%到63.4%之间，其中的“二五”时期竟然高达71.2%。20世纪80年代中后期，由于农田水利建设投入的一度减少，水旱灾害呈现增加的趋势。20世纪90年代以来，政府对农田水利的投入开始逐年增加。虽然缺乏详细的统计资料，但我们根据个别例证或数据，可以看出庞大的农民群体是农田水利建设的主力。从1950年到1952年，直接参加水利工程的人员有2000万人左右。1958-1960年的3年间，各省、市、自治区年均投入水利建设的劳动力一般达到占本省、市、自治区农业劳动力总数的20%至30%。20世纪70年代，全国每年冬春都有上亿农民参加兴修小型水库、水渠、塘堰和打井，还建设了一批大中型水利工程。20世纪90年代在农田水利建设过程中,全国高峰日上工劳动力，1990-1998年，年均人数保持在0.7-1.1亿之间。巨额的资金和庞大的人员投入。使得农田有效灌溉面积稳步提高，粮食产量亦稳步增长。（二）完善的农田水利建设和管理体制农田水利设施是水利发挥效益的重要前提，而农田水利n设施效益的进一步发挥与可持续发展，离不开完善的农田水利建设和管理体制之保障。1大、中、小水利工程配套建设。首先，水利工程配套建设是解决“远水解不了近渴”和“近水解不了近渴”问题的重要途径。20世纪修建的许多大、中型水利工程除了防洪目标之外，重要功能还在于灌溉。“二五”时期修建了许多骨干工程，但因工程不配套，没有充分发挥效益，因此,“三五”期间需要做好配套工程，特别是田间配套工程，“力争做到全面配套，为充分发挥水利设施的效益创造条件”。20世纪60-70年代农田水利设施持续建设，大、中、小水利工程配套，逐渐形成完整的水利系统，农田水利中的十渠、支渠、斗渠、毛渠才能发挥作用。其次，农田水利建设要与流域规划结合起来，做到农田旱时有水可以灌溉，涝时可以排涝。"一五”时期中央就提出，农田水利的规划要"同流域规划相结合，大量地兴修小型水利”。根据《中华人民共和国水法》规定和水利部的职责，水利部明确了七大流域机构作为水利部的派出机构，在流域范围内代表水利部行使水行政职能，并打破地区和行业界限，制定各条江河以至全国水利的统一规划，为全面合理地开发水土资源、治理水患创造条件。2蓄水和排水并重。农田水利除了灌溉、排水防止水旱灾害之外，排涝治碱，防止土地沼泽化与盐碱化，也是农n田水利的重要任务。“大跃进”时期，水利建设的“三主”方针之一“以蓄为主”，在实际应用中曾带来严重的弊端，如1958-1960年，在华北平原。因片面强调蓄水灌溉，不注意排水，造成了严重的盐碱化灾害。但在山区和丘陵地带“以蓄为主"，修建水库，避免下游出现洪涝灾害和土地沼泽化的现象，则是符合实际的做法。后来，在农田水利建设实践中，在不同地区就采用了不同的方法，逐渐把蓄水和排水结合起来，真正化水害变水利。3农田水利管理体制和运行机制逐步完善。农田水利设施主要为地方农业生产服务，负责机关主要为县以下基层组织，具体负责组织规划、施工建设、协调任务、技术指导等工作。为了适应农田水利迅速发展的需要，“建立和充实县一级机构”成为20世纪50年代中期以来水利建设和发展的重要任务。一般来说，作为政府的一级基层组织，在既有计划与任务的目标之下，县级水利机构的建立相对容易。农村水利基层组织，除各类工程专管机构和群众性的管理组织之外，区、乡（镇）一级的水利基层组织也是农村水利的一支骨干力量，但在20世纪50年代，“农村水利正处在大发展时期，建立社、队一级基层水利组织时机尚未成熟”。“文化大革命”结束后，农村水利基层组织和队伍的建设才被纳入各级水利部门的议事日程。从1978年开始，各地逐步在基层人民公社（乡、镇）设置水利站（水利水保站）一一大n队（村）管水员，到20世纪90年代我国农村水利基层管理服务体系基本形成了网络，在抵御水旱灾害，促进农业高产稳产中发挥了重要作用。正是因为兴修农田水利的公共政策具有人本的内涵和意蕴，实施此政策也具有现实的紧迫性和社会可行性，因此得到了政府和广大人民，特别是农民群众的广泛支持。具有强大执行力的治水组织动员体系和较为完善的农田水利建设和管理体制就是明证。三、农田水利建设符合经济效益的原则“有收无收在水，收多收少在肥”是对水与农业关系形象和真实的表述，说明了水利在农业生产中的重要作用。1949年以来，水旱灾害除极少数年份外，基本上都呈现上升的趋势，但由于我国政府和人民高度重视农田水利建设，经过60多年的持续建设，农田水利工程建设成就显著，农田水利经济效益巨大，符合经济效益的原则一一最佳的投入产出比。（一）农田有效灌溉面积与粮食总产量呈正相关关系农田水利建设是应对水旱灾害的重要手段。随着农田有效灌溉面积的增加，粮食总产量也随之得以提高，二者呈正相关关系（见表1）。我国农田有效灌溉面积从1949年的1592.9万hm2增加到1978年的4496.5万hm2、2008年的5847.2万hm2,2008年农田有效灌溉面积分别比1949年和1978年增长267%和30%。n2008年我国粮食总产量52870.9万吨比1978年的30476.5万吨增长73.5%,比1949年的11318万吨增长367%；2008年我国人均占有粮食399kg比1978年的人均319kg增长25%,比1949年的人均208.8kg增长91.1%。农田水利设施、农业技术和化肥等因素的共同作用，使我国粮食总产量和人均占有粮食水平稳步提高，既增加了农民的收入，农民的物质生活逐步实现了从温饱到小康乃至富裕的跨越，又为我国经济和社会的发展创造了条件。据20世纪90年代初进行的灌溉效益分析，“1950年至1990年全国累计实际灌溉面积180亿亩，由于灌溉而增产的粮食15000亿kg,棉花1300万吨，油料150亿kg,产生的灌溉经济效益以价值量表示为5000多亿元，是同期总投入的4倍”。国有大中型灌区不仅担负着农田灌溉任务，而且还担负着向城镇乡村和工矿企业供水的任务。据不完全统计，“每年供水量达300多亿m3,其中向城镇乡村居民生活供水40多亿m3,受益人口3亿多人，向工矿企业供水260亿m3,创造工业产值近万亿元。”（二）大力改造盐碱地，治理渍害田，使低产农田变为高产稳产田我国农业除涝、治碱和治渍成效显著。1949年全国有易涝耕地2447万hm2,2006年完成除涝面积2137.6万hm2,占易涝面积的87.4%；1949年全国有盐碱地767万hm2,2005年完n成治碱面积为603.2万hm2,占盐碱地的78.6%；1949年全国共有渍害田766.7万hm2,到2003年底，'‘全国已不同程度地治理渍害田333万hm2”,占渍害低产田的43%。排涝、改碱、治渍效果十分明显。治理后粮食亩产增幅一般在100kg以上。仅1996、1997、1998三年通过农田排涝，使约3亿亩农作物避免或减轻了涝灾损失，排涝减灾效益达800多亿元。基于我国在20世纪处于由农业社会向工业社会的转型时期，农业作为国民经济的基础、农民仍然占我国人口的绝大多数，以及21世纪粮食问题的极端重要性，农田水利公共政策及其绩效怎样评价都不为过。四、农田水利建设坚持实践检验的标准我国农田水利建设的巨大经济效益，说明农田水利公共政策的有效性已经在实践中得到了检验，同样也创造了无法估量的社会效益和生态效益。农田水利创造的经济效益、社会效益和生态效益，说明农田水利建设符合公共政策的社会实践标准一一农民、社会和国家成为最大的受益者。我国60多年来对大江大河的持续治理和整治，防洪抗旱工程体系、水利工程组织体系和管理体系之建立与完善，以及农田水利的建设，产生了巨大的社会效益：不仅起到了改善生态环境、涵养水源、净化空气、抑制水土流失等作用,而且使洪涝灾害对亿万农民的财产和人身安全的威胁降到了最低限度。n为防止洪水泛滥和灌溉农田，兴建了大量的水利工程。1949年我国只有大型水库6座，中型水库17座，小型水库1200座（含部分灌溉工程数），大中小水库1223座（含部分灌溉工程数），总库容估计200亿m3左右，全国江河堤防和沿海海塘总长4.2万kmo到2008年年底，“全国已建成各类水库86353座，水库总库容6924亿m3,遇到中等干旱年份，工农业生产和人民生活不会受到大的影响，可以保证城乡供水安全”；“全国已建成江河堤防28.69万km,保护人口5.7亿人，保护耕地4600万hm3。”历史上因江河洪水泛滥而导致数以万计人口死亡的悲惨事件已经难以发生，因水灾而导致的死亡人数持续下降（见表2）。实事求是地讲，由于城市是我国政治、经济和文化的中心，防洪设施的标准较高，所以因洪灾而死亡的人数就很少，死亡人数大多为山区、平原的农村人口。但从数据上看，1949年以来我国因水灾而死亡的人数已经大幅度降低。农田水利建设作为一项公共政策，初始投资额大，劳动力需求多、建设周期较长，具有很强的社会公益性，且社会效益高于其他产业部门，因此坚持效率和社会公正的价值原则，确立农田水利的公共产品属性，制定发展农田水利的公共政策体系，不仅有利于农业生产力的发展，而且有利于国家经济社会的协调发展。责任编辑梅瑞祥