关于推进农村小型农田水利工程的建设思考

关于推进农村小型农田水利工程的建设思考

关于推进农村小型农田水利工程的建设思考——认真落实中央一号文件学生：孙记平指导教师：丁名海淮南师范学院政法系摘要：当前我国农田水利建设与管理的环境条件发生了变化，以往的组织方式、管理体制与运行机制已经落后。制度缺失、政策失误导致市场失灵、政府缺位、体制不活、机制不畅等弊病是其处于滞后、无序甚至荒废状态的主要原因。2011年中央1号文件鲜明提出农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，把农田水利作为要突出加强的第一薄弱环节，明确要求农田水利建设。这是针对我国农业和水利的突出问题、顺应经济社会发展要求做出的具有战略意义的重大决策，必将产生重大而深远的影响。关键词：小型农田水利；建设；问题；原因；措施Discussiononpromotingsmall-scaleirrigationandwaterconservancyengineeringconstruction-ConscientiouslyimplementtheCentralCommitteeDocumentNo.1Student:SunKeePingInstructor:DingMinghaiHuainanNormalUniversity,DepartmentofPoliticsandLawAbstract:Thecurrentmanagementofirrigationandwaterconservancyconstructionandtheenvironmentalconditionshavechanged,thepreviousorganization,managementsystemandoperationmechanismhavebeenleftbehind.Systemflaw,policyfailuresleadtomarketfailure,governmentabsence,systemisnotlive,poormechanismsfortheillsofitslaggingbehind,mainlybeconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcorenduetothestateofdisorderorevenabandoned.CentralDocumentNo.1of2011madeclearistheimpactofirrigationandwaterconservancyconstructionislaggingbehindthestabledevelopmentofagricultureandnationalfoodsecurity,thegreatestflawed,tostrengthenwaterconservancyasthefirsttohighlighttheweaklinks,explicitrequirementsforconstructionofwaterconservancy.Thisistheviewoftheoutstandingproblemsofagricultureandwater,followtherequirementsofeconomicandsocialdevelopmentofstrategicsignificancetomakethemajordecisionswillhavesignificantandfar-reachingimpact.Keywords:smallwaterconservancy;construction;problem;reason;measures前言“水利”，是指对自然界的水进行控制、调节、治导、开发、管理和保护，以防止水旱灾害，并开发利用水资源的各项事业和活动。水利一词最早见于战国末期问世的《吕氏春秋》中的《孝行览·慎人》篇，但它所讲的“取水利”系指捕鱼之利。约公元前104～前91年，西汉史学家司马迁写成《史记》，其中的《河渠书》（见《史记·河渠书》）是我国第一步水利通史。该书记述了从禹治水到汉武帝黄河瓠（hù）子堵口这一历史时期内一系列治河防洪、开渠通航和引水灌溉的史实之后，感叹到：“甚哉水之为利害也”，并首次赋予“水利”一词以治河、修渠等除害兴利的专业意义。农业是粮食生产和农村经济活动的基础，是一个国家或民族最重要的生命线。而水利又是农业的命脉，是粮食安全和乡村社会稳定的有效保障。随着农村经济体制改革的不断深入和新农村建设的迅速进行，我国现行的农村小型农田水利工程模式已不能够满足发展的需要，所以加强水利尤其是农村的小型农田水利建设，是务实“三农”发展的根本性措施。在我国现行的政策和形势下，加强农村小型农田水利建设，对促进农业、农村经济的发展和建设好新农村具有重大的现实意义。应该这么说，搞好小型农田水利建设在现阶段和今后一个相当长的时期，无论对加快我国农业的发展还是对提高全国农民的生活水平都具有不可替代的作用。一、我国农村小型农田水利建设的现状beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren大中型水利设施建设主要指一些主干河流和大中型水库，而小型农田水利设施主要分布在田间地头的池塘和沟渠以及小型水坝。这些农田水利设施对于农业生产条件的改善具有大中型水利设施所不能替代的直接作用，可以起到蓄水排涝和缓解旱情的作用，同时也为农业生产减少投资成本；而且大中型农田水利设施的发挥也离不开小型农田水利设施的配套。因此，小型农田水利设施建设在粮食安全和国民经济大的地位显得尤为重要。可是近几年来，小型农田水利设施越来越弱化，甚至已经失去它应有的作用。当前小型农田水利设施村在的问题主要有：（一）水利服务单位功能弱化1.乡镇水利服务站正走向滑坡甚至瓦解的边缘基层水利的“基层”界定为“县及县以下”，包括县、乡镇、村三个层次，内容涵盖三大方面：一是水利基础设施建设及其管理，包括县及县以下负责管理的河道堤防、圩水库、塘坝、泵站、机井、提水工程、灌排工程、山坡防护工程、山洪排导工程、小水电的那个防洪、排涝、供水、灌溉、水资源保护、水土保持及小水电工程等的建设和管理；二是水利组织机构及其能力建设，包括县及县以下的水行政主管部门、水利事业单位、水利工程管理单位等专管机构，乡镇（流域片、区域片）水利站等县水行政主管部门派出机构，农民用水协会等非政府性的水管组织等机构及其有关社会管理、公共服务能力建设等；三是体制机制建设，包括县及县以下的水利建设投融资机制、水行政管理体制、乡镇水利站和水管单位的管理体制、基层水行政执法管理办法等。[1]我国乡镇政府与村民自治组织是“指导与被指导，协调与被协调的关系”：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干涉依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就意味着在一般情况下，乡镇府对小型农田水利设施采取的是“农民自治”beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren的政策，由农民自己对水利设施实施建设、管理，只有出现严重的旱涝灾害时才集中统一管理。然而，我国农田水利工程特别是小型农田水利工程主要依靠农民投资投劳、因陋就简兴建而成，工程建成时就存在着标准低、配套不全、质量差、设备及技术落后等问题。经过几十年运行，现在大部分工程都到了设计年限，工程老化失修，设备报废、效益下降问题严重，难以为继。以小型水库为例，目前只有一小部分重点小型水库列入了国家除险加固计划，其余一半以上属于村集体所有，相当部分农村小水库是靠村民承包养殖维持运行。农村税费改革后，“两工”④和堤垸（yuàn）保护经费逐步取消，小型水库维护更成“无源之水”。水库工程是民生公益性工程，一些小水库表面看起来灌溉面积不大，但是一旦出现垮坝、漫坝险情，威胁的卡能是相当大范围的群众，涉及公共安全。随着近几年来我国多地出现的汛情，表明小型水库已经成为我国防洪体系的中最薄弱的环节和最大安全隐患。[2]2.水利设施的运营已由公益性、准公益性乡企业化经营转变水利体制的市场化改革起始于上世纪80年代初，随着农村农村经济体制改革而启动。市场化的主要内容包括将水利工程单位惊醒企业化改制，改革农田水利收费制度。借此，一些地方开始将小型农村水利设施全面推向市场，尽数承包、拍卖；部分水管单位改为企业性质，推向市场，任其自生自灭，在向农户收取水费方面加大力度，甚至由政府出面组建营利性公司，出现逐利行为。“以服务性和公益性为主导的农田水利与以逐利为本性的社会资本因此形成了矛盾。”中国农科院环发所减灾室主任李茂松在接受《中国产权新闻》记者采访时说。[3]粗略来看，把农田水利设施市场化、私有化并无不妥，着也符合“世界银行共识”，但这个共识并不适合于中国。“世界银行指出，私有化是解决发展中国家公共品供给困境的有效方式，这种观点认为市场能够优化资源配置，构建一个有效的市场可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。”中投顾问高级研究员贺在华在接受《中国产权新闻》记者采访时说。[4]综合多年来的信息可以发现，水库、堰塘、泵站等水利设施市场化后，一是增加了农民的用水成本，二是农业灌溉的功能可能丧失，如泵站卖掉以后，因抽水价格高，老百姓不再找泵站抽水，泵站很快就死掉了；买水库的人，则将水库用于养鱼而非灌溉。水利体制的市场化改革，使具有公益性的水利设施陷入经营困境。（二）我国农田水利设施老化失修严重改革开放30多年来，我国农村经济建设取得了较大的成绩，但是农田水利投入却呈现逐渐弱化、恶化的趋势。近几年来干旱似乎一直与我国过不去，从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱再到2010年的西南五区大旱，其频率似乎越来越快。频繁的打发部位干旱其实早暴露出我国农田水利建设存在大问题。beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren1.河流塘坝设施失修老化我国农田水利事业单位的发展主要集中在上世纪50-70年代，解放后我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们发出了“水利是农业的命脉”的战略导向，通过各种努力来完善农田水利设施，通过各种大江大河的治理与沟、塘、堰的建设，灌溉面积大增，使粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安。家庭承包制改革之前30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。但近几年来我国农田水利建设投入远滞后于现实需要。[5]三十多年前，我国农村地区就已经建立了相对完善的农田水利设施体系。当时全国建设了8万多座大中小型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。在农闲时，大部分农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰。这些分布在农村村边周围的农田水利设施，为改革开放后我国农业生产发展做出了具有大的贡献。只可惜自从上世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的维护就处于停滞状态，国家的投资主要被用于大江大河的治理。⑤由于多年缺乏投入与维持费用，许多农村的贮水设施都已被淤平，无法再发挥多雨时节蓄水、干旱时节保收的效果，抗灾、减灾能力弱化，甚至在特大降雨等极端天气来临时，反而成为导致更大危险发生的隐患。近年来，我国加强了对粮食生产区的农田水利设施建设，但非粮食生产区的农田水利却少有人投资建设。这些问题使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”，无法承担较大的旱涝风险。2.农村小型水利设施无人问津改革开放以来，政府主要从城市和工业获取利益，因此，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，对能够发电等有经济效益的水库投资比较热心，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒废。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入，同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期绩效的激励，对主要以农田水利灌溉为主体的水库建设积极性不高，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。随着家庭承包制的发展，也开挖新建了一些新的沟渠排灌设施。但自从取消了农业税后，农村的“两工”beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren也随之取消，田间的一些水利设施基本无人问津。现在有的已是杂草丛生、涵管堵塞、排灌不畅，使有限的水资源没能充分发挥灌溉作用，有许多自然村庄原有的大小池塘均已变成耕地，甚至有的已被多年的雨水冲刷变成荒地。由于小型农田水利设施缺乏统一规划和农民随意在良田上大肆开沟挖渠，这不仅浪费了土地资源和水资源，而且破坏了农村的生态环境。（三）节水灌溉灌溉不适应现代农业发展需要1.小型农田水利设施的整体灌溉状况令人担忧改革开放60多年来，虽然是你我国耕地的灌溉面积不断扩大，从1949年的2.4亿亩发展到2008年的8.77亿亩，占全国耕地面积18.2亿亩的48%，其中缺乏灌溉设施的农田就有9亿多亩，真正有效灌溉面积仅7.1亿亩。已建立的8.77亿亩灌溉面积中，2／3的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法，全国灌溉水平均利用率只有45%，加之配套设备老化失修、投入资金不够，已成为防洪减灾体系中的极大隐患；全国农田平均每年受旱面积达3亿亩以上，因干旱减产粮食数百亿公斤。[6][7]2.小型农田水利设施的灌溉效能严重退化在全国耕地中，有灌溉排水设施的只有8.4亿亩，每年实际灌溉的只有7亿多亩，其余的均是“望天田”。灌区的农田水利设施多是上世纪50-70年代建的，标准低、配套不全，现在都进入老化和效能衰减期。据水利部门调查，全国大中型灌区工程配套率仅70%左右，骨干工程完好率只达50%，骨干渠道病险段达30%，全国大中型排灌泵站完好率不足60%。全国灌区中有1／3因缺水、渍涝、盐碱等原因成为中低产地。[8]3.农业科技薄弱、应用面窄，挂不该技术落后、方法单一目前在我国广大农村，2／3的灌溉面积还在使用大水漫灌等传统落后的灌溉方法，灌溉系数⑥仅为0.49，造成水资源的极大浪费。但由于从事小型农田水利建设和改造的人才和技术匮乏，使得尽管灌溉系统已严重老化失修，灌溉方式粗放，大量水资源严重浪费的情况下，综合运用滴灌、喷灌等节水技术，实施农业节水灌溉的科技兴农政策措施一直没能得以有效推广和运用。不但浪费了有限的水资源，还对地下水造成极大威胁。[9]二、我国农田水利建设滞后的原因beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren造成我国乡村旱涝频发、灾害不断的原因除了气候多变、地理复杂、生态脆弱等客观原因，人为因素尤其是农业基础设施的薄弱与匮乏是罪主要的原因。而农田水利设施过于脆弱又最为显著，已成为制约农业生产发展的主要因素。（一）乡村组织在农田水利建设和管理过程中的职能有待发挥1.乡村组织退出农村生产环节农村税费改革前，作为村民自治组织的村委会或村民小组基于其行政性的公权力，组织农户共同进行农业生产。而在农村税费改革后，乡村组织退出农户生产环节，使农田灌溉丧失了组织基础与体制的支撑：一方面，村提留和两工（积累工和义务工）被取消，用于农村公益性建设的公积金项目于农民投劳随之消失，自行筹资筹劳的渠道被阻断；另一方面，大中型水利设施与个体化农户稳定的供水关系不能继续维系。最终使得原有的“农民合作灌溉模式”被瓦解。与此同时，税费改革后成立的农民用水协会等专业合作组织，是国家尝试在乡村组织以外建立的非行政性农田水利的组织制度。由于其非行政性的私权利性质，该组织不能强制农户的集资缴费行为。水利供给在缺少公共财政时，农村用水组织也显得无能为力。两难的局面使农村水利供给始终难以得到落实。2.“一事一议”制度难施行农田水利建设新机制的核心就是“一事一议”。2009年中央决定取消统一规定的“两工”，村内集体生产公益事业所需劳务实行“一事一议”。[10]“一事一议”制度就是农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理由“一事一议”筹借的资金。[11][12]随着农村的公共积累和提留被取消，原来的公益性建设的“两工”政策被停止使用，使得农村基层干部对农民的集体组织能力和统一调配的功能被弱化。每件公益性事情都要通过法定的“一事一议”程序来实施，结果是农户的思想很难统一起来。何况当前农村的主要劳力外流现象严重，留守的大多是老幼或是缺乏劳动力的妇女，难免使“一事一议”流于形式。即使能形成决议，并付诸实施，后续养护的资金及人力也难以为继。因此，在新时期的形势下，农村基层干部要做好农民的组织工作和动员工作确确实实面临着比较大的压力和困难。在一定程度上给基层干部在思想上和行动上带来一定的畏难情绪。3.管理体制不健全，管理责任落实不到位beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren自从2006年实施农村税费改革以来，农村集体组织在建设和管理小型农田水利工程的主体地位逐年的减弱，普遍存在管理责任人员和维修养护经费难以落实的问题。农民习惯了用“大锅水”，只用不管；水利部门也只履行了渠口设施的管理责任，从而使工程的大部分老化失修严重，甚至丧失了排涝、灌溉的功能。小型农田水利难以建立起良性、长效的管理机制。群众性管理组织由于灌排工程公益性强、经济效益低，又缺乏必要扶持，改革进展缓慢。近几年来，尽管各地进行了小型农田水利设施管理制度的改革，但已改革的工程只占了工程总数的35%左右。[13]（二农田水利建设投入不足1.水利结构失衡，不同性质的水利未能有效衔接与合理配置农村水利是一个有机的系统，有功用各异的大中小型水利设施。在“重大轻小、种骨干轻配套”的策略和思路下，为保证大江大河安全，国家只注重大型水利设施的建设，而忽略了与农民最密切相关的沟、塘、渠、湖等中小型水利的建设与投入。改革开放三十多年来，国家对水利工程的投入在逐年增加，但重点是对大江、湖泊、主干河流和大中型水库的防灾加固，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出仅占40%左右。其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更微乎其微。[14]第二次全国农业普查（2006年）数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得投资的村庄仅占9.56%。因投入资金不足、历史欠账太多而缺乏及基本维护，农田水利大多靠吃老本，已有的中小型灌区仅60%的设施老化失修。而且，各类水利设施之间缺乏互补与衔接，造成水利资源未能得到有效配置和利用，全国一半以上的耕地仍“靠天吃饭”。[15]在实际调查中发现，目前农村水利建设最大的问题是“最后一公里”的建设缺位问题。尽管利用国家投入修建了水库、主渠道等，但却难以通到田间地头，地方政府又为了政绩和效益主要倾向于兴修大工程、忽视病险水库加固除险和沟渠塘堰建设，而农民自身由于资金缺乏、集体行动能力弱化等问题，也无法承担起“最后一公里”沟塘渠堰建设的重任。这些都导致在灾害来临时，常常只能“望水兴叹”。beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren2.供给主体缺位（1）中央财政投入不足。2005年10月，以国务院办公厅转发发改委等五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》（一下简称《意见》）为标志，农田水利建设的机制发生了根本转变。农建投入自新中国以来一直以来以政府投入为主导，《意见》下发后转变为以政府安排补助资金为引导，以农民按村级“一事一议”筹资筹劳投入为主体，同时吸引社会资金投入。新机制运行后，国家财政逐渐减少了水利支农资金。严以新等（2009）指出，[16]按规划，中央完成大型灌区续建配套与节水改造尚需投入2380亿元，而1998年来年均投入不足30亿元。而同期国家对防洪等救急性工程项目的资金投入，要高于农民直接受益的农田水利设施建设，财政支出的农建专项资金缺口与结构失衡现象并重。（2）农户对农田水利建设投入的能力和积极性下降长期以来，小型农田水利工程的建设与维护除靠少量的财政资金补助外，主要靠当地农民投工投劳。实行家庭承包制后，由于土地细碎分散，经营面积小，无法形成规模，改善农田水利设施条件有限，农民对改善耕作范围内的水利设施缺乏积极性。再者，农民收入增长缓慢，且收入也极不稳定，农民为了降低生产成本，自然会减少对农田小型水利设施的投入，也拿不出资金用于改善农田小型水利设施建设。在现行制度安排下，农户本应该成为农田水利设施供给的主体，但单户农民难以承担高额的农建投入，这就需要有效的组织。但家庭联产承包责任制降低了农民的组织化程度，农田水利建设的公共品性质与土地承包经营的个体系存在矛盾，农户办水缺乏凝聚力和主动性。在没有出现大水灾撒干旱的情况下，柠檬已不再关心公共农田水利建设，农田灌溉用水主要又回到了靠天吃水，各自为战的情况。（三）农村基层水利设施产权不明将这些城市农田水利建设裹足不前的原因归结到一起，就是农田水利的产权不明，尤其是连接到田间地头的沟渠和小型水利设施等基层水利的产权不明确：农田水利到底属于公共品，应该由国家来提供；还是属于私人用品，可以通过市场化的手段来供给，即姓“公”还是姓“私”的问题。beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren在关于什么是公共品的定义上，西方主流学派的认识是，所谓公共品是指在消费上具有非竞争性和非排他性的这样一类物品或服务。⑦我国部分学者认为公共品是指社会正常存在与发展所必需的，而个人又无力独自提供（无论他是否自愿），而必须由社会最具权威性和影响力的公共机构（如国家和政府）负责组织提供的具有社会性的物品或服务。贾康（2006）认为，农田水利设施属于农村公共产品的范畴，是一种具有较强垄断性的基础设施，它所提供的产品与服务会给使用者带来相应的收益，是可收费的公共品。[17]大型农田水利设施可由政府提供，也可按合同承包的形式由私人部门来建设经营管理；而小型水利设施可由市场行为提供，或通过志愿服务和自我服务实现。农田水利设施往往因为外部性（市场失灵）极强，（这种外部性具体表现为两种情形：一是效益外溢（外部正效应）情形，二是成本外溢（外部负效应）情形。）[18]而具有较多的公共品属性而成为准公共物品，是当前农业生产中最需要合作的领域。税费改革前，兴修小型农田水利要靠村集体组织、群众投工投劳，似乎是集体的事情、农民的义务。最多是“民办公助”。税费改革后，水利企业一般只参与大中型水利设施的建设和运营，[19]在国家逐渐退出乡村水利的直接供给之下，对于连接田间地头的沟渠和小型水利设施等基层水利，到底应当是谁的责任，理论上和实践中都存在模糊认识。有的认为小型农田水利农民直接受益，不属于公共产品，因而责任主体是农民，“谁受益，谁投资”，政府只是引导鼓励；有的认为小型农田水利私人不愿投资，就应当由政府弥补，因而应当纳入公共财政，由政府负责供给。[20]这种认识分歧对农田水利的建设维护造成较大影响。因此，农村普遍存在水利作为公共品而无人问津的现象，造成末级渠系建设丧失，未能解决“最后一公里”⑧的难题。三、解决农村小型农田水利建设的主要措施小型农田水利建设在新农村建设中是一项强民、利民的民生工程。各中央和地方有关部门要提高认识，严格执行中央有关管理规定，努力做好小型农田水利建设的各项工作。（一）增强农村小型农田水利设施建设资金的投入beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren要扭转当前农村小型农田水利设施建设滞后的局面，必须从实际出发，既要确保国家财政对小型农田水利建设投资的不断增加，强化各级政府搞好小型农田水利建设的责任，又要鼓励民间投资，教育、动员和引导广大农民群众积极参与小型农田水利建设，从而建立起国家、民间多远投资与农民自愿投工投劳相结合的有效机制。[21]1.中央和地方各级财政部门要加大小型农田水利工程建设资金投入力度。作为一种高投入、高风险、低回报的项目，农田水利工程实际上并不完全适合私人经营，国家应从战略层面上高度重视农田水利建设，由中央政府划拨专款用于农田水利建设。地方各级财政部门要严格按照中央《关于建立农田水利建设新机制的意见》⑨的要求，把小型农田水利建设资金纳入到政府该年的财政预算中。国家和省财政除继续对大中型水利设施除险加固的投入以外，应划拨出一定专项资金对农村的塘、坝、沟渠进行修改规划，确保有一定的比例资金用于改造农田小型水利设施建设、维护和清淤等问题。2.加大专项资金的补助力度。中央和省级财政要大幅增加专项补助资金，市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳，搞好小型农田水利建设。如采用“以工代赈”等补贴方式，发挥多雨季节蓄水以备干旱时节供水，增加农户的抗灾减灾的能力。政府通过各种政策，鼓励农民发扬自力更生、艰苦奋斗的好传统，充分调动农民兴修水利的积极性。村集体也应将改善小型农田水利设施纳入村办公益事业的重要内容。3.鼓励社会各界对农田水利的投资。要进一步解放思想，不断创新小型农田水利设施建设多元化投资主体运行机制：在政府主导的投资之外，也要鼓励各种民间资本通过捐赠、公益投资等多种渠道进入农村地区；在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务；鼓励农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金；鼓励符合条件的公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利建设投融资渠道。要充分尊重农民意愿，按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，采取拍卖、租赁、承包等方式，鼓励农民投资兴办水利工程局项目。（二）加强水利工程的建后管理工作，改变以往那种重建设、轻管理的现象农田水利工程的管理，最重要的是安全管理，在防止水利工程受到洪水等自然灾害侵袭的同时，也要防止少部分唯利是图者人为破坏。一方面要加强《水法》⑩beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren的宣传，使水利为社会的观念深入人心。另一方面要加大水利执法力度，打击各类水事违法案例。对重点工程设专人重点管理，落实目标责任制，确保已有工程项目特别是重大型项目的设施管理安全。1.各级政府要改变现有的管理体制，明确其在农田水利设施建设中的投资管理主体地位。通过制定和完善科学的管理制度和措施，来落实编制财政预算、划定管理范围、明确责任主体、健全管理网络等具体任务的要求。加强乡镇水务管理队伍建设，在全国乡镇建立农田水利服务站，指导村组加强农田水利管理与维护；对于跨乡（镇）村的河流、沟渠、塘坝等区域性农村农田水利工程建设，按照“谁受益、谁负担”的原则，由县、乡（镇）政府组织受益乡村或村村自愿组合开展相互协作。2.创建产权明晰的农村水利社会化管理体制。应加快乡村组织建设，结合当地实际情况建立“农民参与”的农田水利设施管理机制或模式，成立农村水利设施管理小组，形成“水利站+管理大队+管理小组”的农田水利设施的管理网络，积极倡导农户参与农田水利的管护工作。组建农村用水合作组织和农民水务员队伍，赋予其一定的法律地位，明确其在农田水利建设筹资筹劳中必须遵循原则和事项范围以及相应的权利和义务。健全制度措施，实现村级民主方式有效解决农田水利公共产品的供给难题。3.加大对现有的小型农田水利工程进行维修和加固力度。加大农田水利设施更新改造力度，这是解决小型农田水利设施老化失修问题的根本出路。对毁坏的水利工程或年久失修的工程要及时上报水利站，水利站结合实际情况，能够自行解决的，要抓紧修复，使其重新发挥作用，对不能自行解决的，向上级上报工程计划申请资金，加以解决。（三）科学规划小型农田水利工程1.调整农田水利的供给结构，实施科学规划。政府应从整体、长远角度对水利工程进行统一规划，大中小水利工程统筹考虑，水库塘坝、水窖等相互补充，建设旱能灌、涝能排，有水存得住、没雨用得上的水利工程体系。在加快全国大中型水库规划内项目建设的同时，重点加强对农民直接受益的中小型农田水利的建设，支持灌溉、储水、排水等农田水利设施的改、扩、新建项目，做到主支衔接，引水、蓄水、灌溉并重，大小水利并进。[22]beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren2.加强水利队伍建设。适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统干部职工队伍建设，切实增强水利勘测设计、建设管理和依法行政能力。支持大专院校、中等职业学校水利类专业建设。大力引进、培养、选拔各类管理人才、专业技术人才、高技能人才，完善人才评价、流动、激励机制。鼓励广大科技人员服务于水利改革发展第一线，加大基层水利职工在在职教育和继续培训力度，解决基层水利职工生产活动中的实际困难。广大水利干部职工要弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，更加贴近民生，更多服务基层，更好服务经济社会发展全局。3.大力推广各种先进适用的农村水利科技成果，尽快改变传统落后的农村水利技术和方法。针对农村水利的技术难点，组织科技攻关，研究开发适合国情、质优价廉的农村水利设备，建立农村水利技术开发、推广和服务体系。（1）因地制宜兴建中小型水利设施。这对于山丘区发展农田水利由重要意义。要支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。（2）大力发展节水灌溉。大力推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术，集中力量建设一批规模化高效节水灌溉示范区。牧区要稳步发展牧区水利，建设节水高效饲草料地。不具备灌溉条件的地区要积极发展旱作农业，采用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作鞥技术。加强小型农田水利建设是进一步提高农业综合能力，实现农民收入稳步增长的一项伟大举措。通过实施小型农田水利工程建设，将有利于提高粮食产量，从而为加快建设社会主义新农村的步伐打下坚实的基础。所以我们应该不断加强小型农田水利建设，从根本上改善我国农业生产条件和生态环境，为促进社会主义经济持续、健康发展做出新的贡献。结语本文从农村公共物品的角度，系统介绍了税费改革后农田水利供水机制与方式的变化，对市场化的水利改革、国家、乡村组织有了新的认识。本文的研究发现，在税费改革后，国家与乡村基层组织基本上退出了农田水利的供给，但两个替代性的制度选择——农民用水协会和“一事一议”——beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren均无法发挥实质性作用，使得与农民最密切相关的小型农田水利设施无法起到蓄水排涝和缓解旱情的作用。大中型水利设施与农民的需求向脱节，使现有的水利设施陷入废弃状态，农田水利陷入困境之中。所以在今后的农田水利供给上，要综合考虑不同环境条件，不同规模，不同地区的经济发展水平，从国家、水管单位、乡村组织、农民四个方面来建立农田水利供给制度。当然，由于本项研究的历史跨度较大，且个案材料略显单薄，并且缺乏区域比较研究的视角，这就导致本研究存在诸多不足，而这正是笔者以后努力的方向。致谢我的这篇毕业设计论文的完成，首先应当归功于指导老师丁名海。他无论是在室内资料整理还是在论文的撰写等各个方面都给予了大量的指导和帮助，令我不但完成了论文，也学到了许多书本上学不到的知识，受益匪浅，特致以深深的感谢。另外还要感谢实验、系资料室、图书馆及复印室的各位工作人员的帮助与合作在论文完成之际，作者心中满是感激之情，感谢父母的养育之恩和无私的支持。感激之情，述之不尽，只好言止于此。注释：《吕氏春秋·慎人》：“掘地财，取水利。”高诱注：“水利”《史记·河渠书》，译注：“水的为利为害太大了！”《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条一、二款注解，“两工”即农村义务工和劳动积累工。农村义务工，主要用于防汛、义务植树、公路建勤、修缮校舍等。按标准工日计算，每个农村劳动力每年应承担五至十个义务工；劳动积累工，主要用于本村的农田水利基本建设和植树造林，并主要安排在农闲时间出工。按标准工日计算，每个农村劳动力每年应承担十至二十个积累工。《新中国农田水利史略：1949-1988》水利部农村水利司编中国水利水电出版社，199-03译注，灌溉水利用系数，指灌入田间供给作物需水的水量与渠首引进总水量的比值。系数越高，则水资源利用效力越高，反之则越低朱明熙：，《对西方主流学派的公共品定义的质疑》译注：“最后一公里”，在英美也常被称为LastMile（最后一英里／最后一公里），原意指完成长途跋涉的最后一段里程，被引申为完成一件事情的时候最后的而且是关键性的步骤《国务院办公厅转发发展改革委、财政部、水利部、农业部、国土资源部<关于建立农田水利建设新机制的意见>的通知》《中华人民共和国水法》参考文献：[1]李晶、钟玉秀、刘洪先、李伟《我国基层水利发展的现状、问题与对策（上）(摘要-143期)》[2]《强降雨致我国多地遇险情复杂汛情再显水利短缺》中国新闻网，2010年7约19日beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcoren[3][4]《资本逐利难兼顾水利公益性》中国产经新闻网，2011年1约12日[5]郑风田，崔海星.《中国农田水利建设的反思：问题、困境与出路》http://www.gmw.cn[6]水利部发展研究中心.基层水利发展的现状、问题与对策研究[R].2009[7]钟德刚，何浪浅谈新农村建设中加强小型农田水利建设的若干问题，F323，1009-2374（2010）36-0195-02[8]中国老科协专题调研组《关于加强我国农田水利建设的几点建议》，中国节水灌溉网[9]马林靖，张林秀.中国农村农田水利灌溉基础设施投资实证研究，现代经济探讨，2007（8）：20-25[10]2000年《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》中发[2007]7号文件[11]中共中央国务院出台2007年中央“一号文件”——《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》[12]国务院办公厅——《关于转发农业部<村民一事一议筹资筹劳管理办法>的通知》国发办[2007]4号[13]水利部发展研究中心“基层水利”调研组.我国基层水利改革与发展调研报告[J].水利发展研究，2009（7）[14]郑风田，中国人民大学教授《加强农田水利建设刻不容缓——今年中央一号文件为何定位农田水建设》[15]杨永华，对我国农田水利建设滞后的原因透视及立法思考，农业经济2011（1）：3-5[16]严以新、杨邦杰、李远华：《农田水利建设是农业增产之本》，《中国发展》2009年第4期.[17]贾康、孙洁：《农村公共产品与服务提供机制的研究》，《管理世界》2006年第12期.[18]胡继连，周玉玺，谭海.小型农田水利产业组织问题研究，水信息网，http://www.hwcc.cn[19]蓝夏怡.基于公共产品供给理论的农田水利设施投资分析[J].农业技术与装备，2009（11）：8-11[20]董忠.下决心解决农田水利建设的滞后问题.中国发展观察，2011（2）[21]刘汉勇，武迪.对小型农田水利建设的若干思考.[S]农业与科技，2010年第3期[22]柯龙山.我国农田水利设施供给机制：变迁、困境与创新——基于南方旱涝灾害的思考.[S].农业现代化研究,2010(9):537beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcore