学习政府经济学

学习政府经济学

圆员世纪公共行政学系列教材辕主编沈亚平政府经济学杨龙王骚著出版社\n编委会主任沈亚平委员（按姓氏笔画排列）马国泉王骚王武岭朱光磊何颖沈亚平沈荣华吴志成吴春华吴量福杨龙金东日侯波葛荃谭融\n内容提要政府经济学是圆园世纪末期兴起的新兴学科，核心内容是针对政府经济运转的自身规律和政府对社会市场经济的影响作用进行探索。本书构建了政府经济学研究的基本理论框架，包括政府经济学的学科特点与历史发展，市场经济条件下政府介入经济的理由、政府的经济职能及公共选择过程中所体现的政府行为特征，政府支出、政府税收的理论与实践分析，政府经济政策分析等内容。这些内容一方面形成政府经济学的基本理论框架，另一方面也为进一步的相关研究提供了基础性参考。本书可作为大学本科及酝孕粤等教育中政府经济学课程的教材、教师参考书及相关研究的参考资料。图书在版编目（悦陨孕）数据政府经济学辕沈亚平主编援—天津：天津大学出版社，圆园园源郾员（圆员世纪公共行政学系列教材）陨杂月晕苑鄄缘远员愿鄄员愿缘员鄄猿Ⅰ援政⋯Ⅱ援沈⋯Ⅲ援政府经济学原教材Ⅳ援云圆园中国版本图书馆悦陨孕数据核字（圆园园猿）第员圆苑圆员园号出版发行天津大学出版社出版人杨风和地址天津市卫津路怨圆号天津大学内（邮编：猿园园园苑圆）网址憎憎憎援贼躁怎责援糟燥皂电话营销部：园圆圆鄄圆苑源园猿远源苑邮购部：园圆圆鄄圆苑源园圆苑源圆印刷河北省昌黎县人民胶印厂经销全国各地新华书店开本员苑园皂皂伊圆源园皂皂印张员远郾圆缘字数猿缘猿千版次圆园园源年员月第员版印次圆园园源年员月第员次印数员原源园园园定价圆猿郾园园元\n前言政府介入经济可能是圆园世纪最重要的政治经济现象之一。员怨世纪末圆园世纪初俄国和日本迅速崛起。俄国在沙皇政府的推动下，效仿西欧国家，现代化进程大大加快，终于在上一个世纪之交挤入了帝国主义国家的行列。日本在明治维新以后，政府提出完整的现代化经济纲领，动用了一切可用的手段，在经济、社会和文化等诸多方面“全盘西化”。日本的国力得以迅速提升，很快成为亚洲的强国，紧接着在日俄战争中战胜了不可一世的沙俄帝国。日本的成功开创了政府全面推进国家现代化的先河。圆园世纪猿园年代，希特勒上台并在德国推进“国家社会主义”。民族主义在德国恶性膨胀，国家对个人生活实行前所未有的控制，竟然在短期内使德国国力，特别是军事力量迅速增强，最终挑起第二次世界大战。在同一个时代，斯大林领导下的苏联计划经济取得了辉煌的成绩。在“重工业优先”发展战略的指引下，苏联集中了全国的各项资源，在短期内建立起自己独立的工业体系，并且成为世界性强国。在西方国家，圆园世纪猿园年代发生的第一次世界性经济危机暴露出的市场缺陷，给政府介入市场提供了现实依据。以凯恩斯主义为代表的国家干预主义应运而生，并很快得到资本主义世界的认同，其后的几十年里政府干预市场成为西方各国普遍的政策选择。二战后，社会主义阵营的国家普遍实行计划经济，均曾取得过不错的发展成绩。自员怨源怨年新中国成立到员怨缘苑年第一个五年计划完成，实行苏联式计划体制的中国同样取得了经济增长的奇迹，在一个几乎没有工业的半封建半殖民地国家的基础上初步建立起自己的工业体系。圆园世纪最后猿园年里，情况发生了逆转。苑园年代通货膨胀和经济停滞在西方国家开始并存，经济危机以新的方式表现出来。众多经济学家把滞胀的原因归咎于政府对经济的过多干预，国家干预主义政策走到了尽头。愿园年代经济自由主义在西方成为主流，“政府失灵”成为经济学家共同关注的话题，各国的政策纷纷向“小”政府时代回归。同时，社会主义国家积极推行市场化改革，从东欧国家开始，逐步扩展到前苏联、中国以及其他社会主义国家。从计划经济转向市场经济，主要的变化是政府管理经济的员\n前范围和程度。社会主义国家的改革一方面要大大缩小政府在经济和社会言领域里的管辖范围，政府从该退出的领域退出，另一方面政府又肩负着积极推进市场化的任务，在建立、促进和规范市场等方面必须充分发挥作用。因此，政府职能的恰当设定就成为这些国家经济改革的关键。更富戏剧性的是，在新的世纪之交发生的亚洲金融危机使市场的监管问题以新的方式再次呈现在全世界各国政府的面前。刚刚过去的一个多世纪，政府和市场这两种制度在世界政治和经济舞台上不断变幻着角色，展示自己的作用。两者既有不可替代的功能，也有难以避免的缺陷。市场失灵现象是市场无法自我克服的，因而需要政府介入，补救市场缺陷。政府失灵现象的存在使各国面临两难局面：市场失灵必须诉诸政府权力，而政府手段的局限又使它在克服市场失灵的同时出现了新的缺陷。进入圆员世纪以来，各国所面临的不是要不要政府或建立不建立市场，而是建立什么样的政府和如何规范市场的问题。换句话说，政府与市场之间如何实现均衡成为政治学和经济学共同面临的新问题。政府经济学正是为了解决这个新的政治经济问题应运而生。政府经济学大体上兴起于圆园世纪怨园年代，在中国发展得很快。在大约十年的时间里，我国在设置政治学与行政学专业、行政管理专业的大学本科教育中，在刚刚兴起的公共管理硕士（酝孕粤）教育中，在行政学院相关的系统培训中，普遍开设了“政府经济学”课程。在国内已经出版的有关专著和教科书中，观点和体系不尽一致，内容和体例也各有千秋。本书试图在综合已有观点和体例的基础上，结合自己的研究和教学心得，提出一种新的政府经济学框架。本书是集体合作的结晶，全书的提纲由杨龙提出，并最后统稿。前言、第一章、第二章、第三章、第四章、第五章、第八章第一节、结语由杨龙撰写，第六章、第七章、第八章第二节、第四节、第六节由王骚撰写，第八章第三节、第五节由邓章斌撰写。本书的提纲在讨论期间得到了北京大学政府管理学院宁骚教授以及圆\n前言其他一些同行的指点，在此深表谢意。同时，感谢沈亚平教授把本书纳入南开大学酝孕粤系列教材。感谢天津大学出版社领导的支持和编审人员的辛勤劳作。政府经济学在中国是个新的领域，本书只是一种探讨，不妥之处敬请专家和读者指正。作者圆园园猿年员园月猿\n目录第一章政府经济学的学科第一节政府经济学的研究对象⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员第二节政府经济学的基本框架⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯缘第三节政府经济学的学科特色⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯缘一、政府经济学与经济学科⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯远二、政府经济学与政治学科⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯愿思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯怨第二章政府经济学的历史脉络第一节政府经济学的历史渊源⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员园一、古代关于国家经济职能的萌芽⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员园二、近代重商主义对政府作用的首次强调⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员圆三、亚当·斯密的自由放任主义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员猿第二节现代政府经济学的出现⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员缘一、凯恩斯主义提倡国家干预⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员远二、经济自由主义的复兴⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员愿三、政治学的现代转向⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆园四、转型国家的特殊需要⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆员思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆圆第三章政府介入经济的理由第一节市场失灵不可避免⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆猿一、垄断对竞争的破坏⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆猿二、外部性问题降低市场效率⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆缘三、不完全信息造成的逆向选择和道德风险⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆苑第二节自由放任的不良后果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆怨一、收入和财富分配不公平⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆怨二、公共品供应不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯猿圆员\n目三、合成谬误导致经济波动⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯猿猿录四、转型国家中市场难以自发建立⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯猿缘思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯猿远第四章政府的经济职能定位第一节建立正常的市场秩序⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯猿苑一、限制垄断管制企业⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯猿苑二、保护产权，克服外部性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯源园三、解决信息不对称问题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯源圆第二节确保良好的社会环境⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯源猿一、实现社会公平⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯源源二、提供公共品⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯源远三、维持宏观经济稳定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯源愿四、促进转型国家市场制度的建立⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯缘圆思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯缘猿第五章政府行为与公共选择第一节政府行为的公共性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯缘源一、政府行为是一种集体决策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯缘源二、集体选择的规则及其结果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯缘远第二节政府行为的出发点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯远猿一、经济人假设的适用性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯远猿二、集体利益的个人主义理解⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯远苑第三节政府行为的缺点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯苑园一、官僚主义的必然性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯苑员二、政府的低效率⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯苑圆三、特殊利益集团操纵政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯苑源思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯苑苑圆\n目录第六章政府支出的理论与实践第一节政府支出的理论分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯苑愿一、政府支出的构成⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯苑愿二、政府支出的效率⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯愿圆三、外部性问题与政府支出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯愿远第二节公共保健与社会保险⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯怨园一、政府提供公共保健与社会保险的依据⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯怨园二、公共保健支出分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯怨源三、社会保障支出分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯怨苑第三节国防支出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯怨怨一、作为纯公共品的国防支出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员园园二、中国政府的国防政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员园猿三、中国政府的国防支出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员园缘第四节教育支出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员园怨一、教育的准公共性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员园怨二、教育支出分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员员猿三、教育支出政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员员苑思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员员怨第七章政府税收的理论与实践第一节政府税收的理论分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员圆员一、政府征税的原因与可能性⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员圆员二、税收的基本特征⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员圆缘三、税收的公平与效率⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员圆愿第二节税收的效果分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员猿圆一、税收效果的综合体现⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员猿圆二、消费行为与劳动供给分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员猿猿猿\n目三、储蓄与投资分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员猿愿录第三节最佳税收的选择⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员源员一、最佳税收的定义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员源圆二、福利效用与最佳税收⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员源源三、最佳所得课税⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员源远四、最佳商品课税⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员源愿第四节税制设计的不同方案⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员缘员一、税收制度的构成要素⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员缘员二、税制结构的设计⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员缘远三、当代税制改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员远猿第五节直接税与间接税⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员远远一、直接税与间接税的历史沿革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员远远二、直接税与间接税的特征分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员远怨三、直接税与间接税的税制结构⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员苑源思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员苑苑第八章政府经济政策的政治分析第一节经济政策的政治决定与执行⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员苑怨一、经济政策的政治决定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员苑怨二、经济政策执行及调整过程中的政治影响⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员愿远第二节财政政策的政治用意⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员怨园一、财政政策的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员怨园二、财政政策的手段⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员怨源三、宏观调控的政策功能⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯员怨愿第三节金融政策的政治功能⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆园园一、金融体制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆园员二、货币政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆园源源\n目录三、金融政策的政治分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆园远第四节产业政策的政治目的⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆园怨一、产业政策的含义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆员园二、产业政策的构成⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆员猿三、产业政策的政治作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆员远第五节价格政策的政治分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆员愿一、价格政策的含义与内容⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆员怨二、价格政策的手段⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆圆园三、价格政策与其他经济政策的关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆圆缘四、价格政策的政治分析⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆圆缘第六节就业政策的政治内涵⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆圆怨一、就业政策的直接目标⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆圆怨二、就业政策的实施手段⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆猿圆三、就业政策的调控作用⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆猿苑思考题⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆猿怨结语⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆源园参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯圆源员缘\n第一章政府经济学的学科政府经济学创立至今，一直处于政治学与经济学的交叉领域。政府经济学的内容被若干个经济学分支所涉猎，也是政治学几个分支的研究对象。随着政府经济学的进一步发展，从学科上给予定位已成为教学和研究的首要问题。政府经济学所关注的主要是政府在经济发展中的作用。这个研究取向可以追溯到古代。政府在近代开始成为经济学的研究重点，在现代才成为政治学的重要内容。政府经济学的研究对象主要是政府的经济活动和政府其他行为对经济的影响。因为“政府”主要是政治学和行政学的研究对象，所以尽管名称缀有“经济学”字样，但政府经济学从学科上属于政治学科，即我国目前的政治学和行政学。第一节政府经济学的研究对象在我国，政府经济学大约出现于圆园世纪愿园年代末。员怨愿愿年春秋出版社（北京）出版了美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格里兹（允燥泽藻责澡耘援杂贼蚤早造蚤贼扎）的《公共部门经济学》（耘糟燥灶燥皂蚤糟泽燥枣孕怎遭造蚤糟杂藻糟贼燥则泽）（员怨愿远），当时书名译为《政府经济学》。该书以美国的政府、政治及经济过程为对象，主要分析公共部门的行为，其中以政府支出和税收为主。书中的分析单位以联邦政府为主，也涉及州政府。作者的出发点是混合经济下的政府作用，分析的依据是福利经济学中的帕雷托最优和公共选择学派的公共品理论。斯蒂格里兹把公共部门经济学当做一种经济学，从“生产什么、怎么生产、为谁生产和如何决策”这些经济学通常要回答的问题中来定义研究对象，认为公共部门经济学与其他经济学的区别在于侧重于研究在公共部门中如何充分利用资源。公共部门经济学“是关于政府的作用、公共部门内部选择范围的限度、政府对私营部门的诸决策的影响程度等的一门学问”①。具体而言，公共部门经济学即研究应该用多少社会资源来生产公共品；什么时候政府应该对这些公共品的生产负有直接责任，什么时候政府从私人企业中挑选这些公共品；什么公共品应该生产，谁从公共品中受①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，员圆页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。１\n政府经济学益。“有一个领域是政府经济学而不是经济学其他分支所特别关心的，即集体选择的确定过程”①。在给出政府经济学的研究对象以后，他又进一步指出政府经济学的研究集中在政府活动上，包括三个方面：①搞清政府参与哪些活动和这些活动是如何组织起来的；②尽可能地理解与预测政府这些活动的全部结果；③评价各种政策②。斯蒂格里兹认为，公共部门经济学中既有实证经济学的内容，又有规范经济学的内容，这其实已经不是典型的经济学了。从公共部门的角度谈政府经济学的还有“公共经济学”（孕怎遭造蚤糟耘糟燥鄄灶燥皂蚤糟泽）。早在员怨愿园年，斯蒂格里兹就与安东尼·耘援阿特金森合著出版了《公共经济学》（蕴藻糟贼怎则藻泽燥灶孕怎遭造蚤糟耘糟燥灶燥皂蚤糟泽）。他们对“公共经济学”和“公共部门经济学”没有作严格的区分，认为公共经济学的研究对象也是公共部门的经济活动。但在这里斯蒂格里兹和阿特金森特别指出了公共经济学与财政学的关系，认为公共经济学发端于财政学，政府的财政收支行为是公共部门的主体，所以财政学是公共经济学的核心内容。公共经济学对财政学有所扩展，“更注重财政收支对整个经济产生的影响，同时也更注重严格的数理经济分析”。“公共经济学还研究公共经济部门本身存在的合理性问题，即回答为什么需要有公共经济部门，其活动的领域⋯⋯还涉及公共部门产品的定价问题和政府对宏观经济的管理和调节问题”③。以政治学的眼光来看，《公共经济学》一书没有对政府和公共部门进行区分，是该书的一个疏漏。员怨怨猿年英国经济学家彼·酝援杰克逊发表了《公共部门经济学前沿问题》（悦怎则则藻灶贼陨泽泽怎藻泽蚤灶孕怎遭造蚤糟杂藻糟贼燥则耘糟燥灶燥皂蚤糟泽），表明公共经济学已经从美国走向世界，得到西方学界的普遍认同。作者也强调该学科与财政学的区别。“‘公共部门经济学’这个概念取代研究领域比较狭窄的‘财政学’只是近年的事，传统的财政学主要侧重财政方程式中的税收方面，忽略了公共支出的公共选择”④。除了这一点之外，杰克逊还指出：“与财政学相比，公共部门经济学近来发展的一个特征是经济学家们现在更加注重共用品（公共政策）的需求和供给。”⑤圆园园园年以来，国内引进了许多西方流行的经济学教材，其中名为《公共经济学》的有几种，它们沿用了大体相近的体例，只是有的更偏重数量分析。①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，员猿页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。②同①，员源～员缘页。③安东尼·耘援阿特金森等：《公共经济学》，蔡江南等译，译者的话，第员版，上海，上海三联书店，上海人民出版社，员怨怨源。④彼·酝援杰克逊主编：《公共部门经济学前沿问题》，郭庆旺等译，圆页，第员版，北京，中国税务出版社，圆园园园。２⑤同④，猿页。\n第一章政府经济学的学科圆园世纪怨园年代，国内学者的一些公共经济学著作问世。较早的一本是华民所著的《公共经济学教程》（员怨怨远）。该书认为：“公共经济学是关于公共经济的研究，即研究那些并非纯属市场，并非纯属住户或厂商之间的关系的经济问题。”①书中涵盖了斯蒂格里兹的《政府经济学》的全部内容，又增加了公共选择理论中关于政府行为、投票行为和官僚行为的分析以及宏观经济学的国民经济的调节和财政学中的赤字、国债等。作者认为公共经济学的研究对象也是政府的行为，“‘政府必须做什么’是公共经济学所要回答的基本问题”。具体而言，“在哪些公共部门必须干预，或者一定不要干预，是公共经济学的首要问题”②。其他中国学者撰写的公共经济学著作圆园园园年前后也陆续问世，数量明显多于怨园年代。圆园世纪怨园年代中国学者开始使用“政府经济学”这个名称，但对它的理解不尽一致，大体上可分为广义和狭义两类。狭义的政府经济学等同于财政学的升级和扩大，马国贤于员怨怨缘年出版的《政府经济学》（中国财经出版社）的副标题为“走向社会主义市场经济的政府理财理论与政策”，把政府经济学的范围局限于政府理财。尽管他也认为“政府经济学就是研究政府行为及其经济关系的科学”，但他紧接着指出政府经济问题“首先是财政问题”，“不仅是财政问题，还应包括理财思想、多级政府理财、税收及税收转嫁、产权制度及国有资产、社会保障等一系列理论和政策问题”③。国内外的公共经济学思路的政府经济学大体上也可算作狭义的政府经济学。广义的政府经济学把政府全部有关经济的活动都纳入研究视野，财政活动、宏观经济管理、收入分配和社会保障等均成为研究对象，比较有代表性的著作是周绍朋等主编的《中国政府经济学导论》（员怨怨愿）。该书的编写由国家行政学院主持，一些国务院部委从事实际工作的人员、高校和研究所的研究人员参与编写。作者认为“中国政府经济学以政府管理经济、领导经济体制改革为研究对象，运用理论分析和实证分析相结合的研究方法分析中国政府管理经济中的主要问题”④。该书涉及的内容有社会主义市场经济体制，政府与市场的关系，政府综合运用计划、财政、金融等手段进行宏观经济调控，政府对微观经济进行规制和引导国有企业改革，区域经济协调发展，收入分配和社会保障，长期可持续发展等等。该书的特点是基本上不进行理论探讨，应用性、对策性强，基本框架与过去的“国民经济计划与管理”类似，与公共部门经济学的思路完全不同。①华民：《公共经济学教程》，员页，第员版，上海，复旦大学出版社，员怨怨远。②同①。③马国贤：《政府经济学》，自序，第员版，北京，中国财政经济出版社，员怨怨缘。④周绍朋等：《中国政府经济学导论》，前言，员页，第员版，北京，经济科学出版社，员怨怨愿。３\n政府经济学对政府经济学作另一种广义理解的是《政府经济学概论》（员怨怨苑）。该书综合了公共经济学与宏观经济学以及其他一些有关政府经济职能的理论。作者张荐华先从政府的失效出发谈政府的职能，依次论述了公共品的供应、公共部门的管理、公共财政的收入与支出；接下来研究了微观经济规制和宏观经济调控以及中央与地方的政府分工；最后比较了不同市场制度下的政府职能。该书在内容上具有较强的综合性，是一种较为可取的政府经济学著作。黄少军等编著的《政府经济学》（员怨怨愿）也处于同样的学科视角。该书被放在著名西方经济理论学家傅殷才主编的“当代西方经济理论研究丛书”之中，重点介绍西方关于政府经济职能的理论与实践，包括宏观管理、微观管理、政府支出和政府收入等方面。值得一提的是，该书特别论及了政府在制度安排方面的作用，体现了西方政治经济学的特点①。圆园园员年以后，由政治学和行政学学者编写的政府经济学著作不断面世，其主要推动力是酝孕粤教育在中国的启动。首批获得办学资格的中国人民大学、复旦大学以及其他一些大学几乎在同时推出了自己的政府经济学教材，但各家的内容和体例不尽一致。概括起来，这些教材大体上涵盖了市场特性、政府职能、宏观经济调控、公共财政、国外处理政府与市场关系的经验分析等内容。这批教材的出版意义重大。它们均从政治学和行政学的角度讨论了政府经济学，对政府经济学这一学科定位于政治学科起到了关键作用。根据目前掌握的资料，国外是否有政府经济学并不确定，上述学者的思路基本上是公共经济学，涉及公共部门经济行为的依据、范围和方式等。作为经济学的一个分支，公共经济学的出现有现实根据。被当做政府经济学引进的斯蒂格里兹的耘糟燥灶燥皂蚤糟泽燥枣孕怎遭造蚤糟杂藻糟贼燥则泽（员怨愿远）以美国政府为分析对象。但作者的初衷并不是写一部具有普遍意义的政府经济学。我国大陆学者明确提出建立政府经济学，并以此冠名的著作已有几种，学术背景来自经济学和政治学两个学科。经济学中的政府经济学发源于财政学，政治学中的政府经济学集中在行政学。关于政府经济学的一些基本问题尚存在分歧，比如范围就有狭义与广义之分，因此亟须在分析各家学说的基础上，对政府经济学的学科范围给出基本的规定。作者主张政府经济学应以政府与经济的关系为核心内容，包括两个方面，即政府本身的经济行为和政府对社会经济的管理、控制、调节等行为。政府的经济活动及其对经济的干预都会对经济产生影响，因此政府经济学的研究对象应是政府在经济中的作用，包括政府的经济行为。政府的经济行为主要有：４①黄少军：《政府经济学》，第员版，北京，中国经济出版社，员怨怨愿。\n第一章政府经济学的学科①政府的收入与支出；②政府对经济的管理，主要包括政府对宏观经济的调控、对微观经济行为的规制、对国际经济活动的管理和控制；③政府对市场经济后果的校正，主要有政府的再分配措施、社会保障制度等；④规范性内容，即关于政府在选择、制定和调整经济体制以及经济战略和经济政策时受政治因素影响的分析。第二节政府经济学的基本框架根据上述对政府经济学研究对象的规定，作者认为，政府经济学应包括两个方面的内容，即对政府的经济行为的考察和对影响政策的政治因素的分析。这些内容可分为四个部分论述。第一部分，对政府经济学进行总体描述，界定政府经济学的研究对象，划定政府经济学的基本内容，分析政府经济学的研究方法，探讨政府经济学的学科特色。学科史也是这一部分的重要内容，即回顾政府经济学的历史演变，指出当代政府经济学的来源。第二部分，探讨政府介入经济的根据，包括对市场失灵、自由放任的不良后果、市场自发调整的过高代价等方面的原因进行分析。然后规定政府的经济职能，包括建立正常的市场秩序、提供必要的社会环境、提供公共品和维持宏观经济稳定等。第三部分，对政府的经济行为进行比较分析。首先把政府的经济行为定义为公共选择，探讨公共选择的性质及规则，然后分析政府行为的基本特点。接着讨论政府支出的理论依据与实践效果，分别对公共保健、国家安全、社会安全、社会保险、教育、环境保护等项政府支出进行分析。再接着讨论政府税收的理论依据与实践效果，分别对税制、税种、税率、免税与补贴等内容进行分析。第四部分，对政府的经济行为进行政治分析，专门考察经济政策制定过程中政治的影响，进而对财政、金融、产业、物价、就业等政策与政治的关联进行专门分析。第三节政府经济学的学科特色政府经济学是经济学与政治学之间的一个边缘学科，是政治学科的一个分支。政治学与经济学都研究政府，两者在研究对象上有交叉。经５\n政府经济学济学中的有关政府经济职能的分支学科均与政府经济学有某种联系，政治学中的几个分支学科也因涉及了政府而与政府经济学有关。但从学科分类上看，有关政府的研究应归在政治学科。一、政府经济学与经济学科政府经济学与经济学科关系密切。它综合了众多与政府有关的经济学学科分支的内容，大体上包括国民经济管理学、公共经济学、福利经济学、宏观经济学、发展经济学、国际经济学、新政治经济学和新制度经济学等。公共经济学的内容被全部包括在政府经济学中，政府支出和政府税收在公共经济学中是两项重要内容，也是政府经济学的核心内容。公共选择理论和公共产品理论不仅是公共经济学的主要出发点，也是政府经济学的主要理论依据。从经济学的角度，公共经济学自身尚未定型，到底是一种实证经济学，还是一种规范经济学尚未确定。公共经济学的内容是实证性的，以描述公共部门的经济活动以及与经济相关的活动为主要内容，但它又无法避开规范性问题，必须对公共部门的经济活动以及与经济相关的活动进行评价。公共经济学的内容比财政学更宽，它不仅研究政府的收支活动，还进而探讨政府的职能问题。但公共经济学自身定位在经济学，而不在政治学。尽管公共经济学与政治学已经有所交叉，其中对公共选择过程的研究、公共经济与国家关系的分析、政府经济职能定位问题的探讨、多级政府理财（中央与地方关系）的分析等都是政治学也要研究的重要问题，但它还没有从政治的角度和政府的整体功能出发分析政府在经济中的作用。可以认为，公共经济学是政府经济学的前身，政府经济学建立在公共经济学研究的基础之上。公共经济学扩展了财政学，与政治学开始交叉，为政府经济学的形成做了准备。如果说政府经济学发源于财政学的话，则可以认为公共经济学是从财政学到政府经济学之间的桥梁。福利经济学是一种规范经济学，主要研究一个社会的资源配置如何达到最优，国民收入如何分配才能使社会全体成员的经济福利达到最大化，研究一个国家如何实现公平与效率以及如何在两者之间权衡。福利经济学认为，实现资源的最优配置是增进社会福利的基本途径。由于市场经济条件下，资源配置和国民收入的分配都是通过市场机制实现的，福利经济学不可避免地把对市场经济的分析纳入研究范围。由于市场机制存在缺陷，有时可能会妨碍资源的有效配置和造成收入分配的不平等，福利经济学把如何通过政府纠正市场缺陷、实现社会福利最大化纳入自己的研究中。“最好把福利经济学看成是研究经济体系的一种形态比另一６\n第一章政府经济学的学科种形态是好还是坏，以及一种形态是否应当转变为另一种形态的问题”①。福利经济学认为，市场是实现资源有效配置的最佳手段；由于理想的市场状况并不存在，政府的存在有天然合理性；政府是纠正市场缺陷的必要手段。政府经济学正是从这个基本假设出发，并进而把帕雷托最优、效用可能性边界、社会福利函数、社会福利最大化、次佳理论等福利经济学的基本概念也当做自己评价政府经济行为的出发点。因此可以说，福利经济学中的基本假设是政府经济学的出发点。宏观经济学关注的是经济总量的平衡和宏观经济的稳定，它以失业、通货膨胀、增长作为表示经济总量的指标，目的是考察这三个指标之间的关系。“宏观经济学试图找出决定总产量水平、就业与通货膨胀的力量，它研究是什么原因引起劳动、产品与资本市场上需求与供给曲线的移动”②。宏观经济学研究家庭和企业的行为如何对经济总量产生影响，政府的政策如何对经济的总量产生影响。宏观经济学从这个角度分析货币、财政、价格、收入等政策的使用效果。政府经济学吸取了宏观经济学的研究视角，从这个角度出发对政府行为进行研究，考察政府的经济行为和政府干预经济的政策后果。财政学与政府经济学的关系最为密切，税收、支出、赤字、公债等这些财政学的重要问题依次出现在政府经济学中。但两者之间有一个重要区别，财政学的目光集中在政府的财政活动，而政府经济学的分析对象是政府全部与经济有关的活动，财政活动只是其中的一部分。财政学关注的只是财政行为，政府经济学的视野则是社会经济的整体。“政府经济学是扩展了的财政学，或者说，政府经济学是从更高、更广的视野来研究的财政学”③。发展经济学近年来的发展也对政府经济学的建立有所贡献。发展经济学研究发展中国家在经济上如何摆脱不发达状况。它把政府对经济的作用放在十分重要的地位，认为发展中国家能否顺利地从欠发达状况走向现代化，关键在于政府政策的运用是否得当。发展经济学关注政府如何启动经济，注重制度因素对经济增长的影响，特别指出如果处理不好，政治因素对经济发展可能会有阻碍或促进作用。政府经济学中对经济体制、经济发展战略和经济政策的分析直接受到了发展经济学的启发。在西方的经济学中，作为分支学科，且与政府经济学有关的有宏观经济学、公共（部门）经济学、发展经济学、财政学、福利经济学等。其中的福①李特尔：《福利经济学评述》，陈彪如译，猿园源页，第员版，北京，商务印书馆，员怨远缘。②约瑟夫·斯蒂格里兹：《经济学》（下），姚开建等译，缘远页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨怨苑。③陈共：见马国贤《政府经济学》，序言，圆页，第员版，北京，中国财政经济出版社，员怨怨缘。７\n政府经济学利经济学是一种规范经济学，与其他经济学分支学科不在一个层次上。这使得难以把来自上述相关的经济学分支的、对政府经济问题进行的研究归拢在一个学科下面。从中国的情况看，自圆园世纪愿园年代后期出现政府经济学以来，或是把它当做财政学扩大，或是把它当做计划经济时代的“国民经济管理学”（后被称为宏观管理学）的别称。学科界限的不明确，使得国内至今没有建立起关于政府经济学一致的学科体系。究其原因，其中之一应该归于没有从政治学科的角度考虑建构政府经济学的学科体系。二、政府经济学与政治学科政治学科中的政治学一般认为政治分为统治和管理两个层次。这个区分源自国家的统治和管理两种基本职能。统治职能主要包括压迫敌对阶级和敌对分子以及保卫国家不受外来侵犯；管理职能是国家机关对社会的经济、文化和各种公共事务的管理活动①。两者相比，国家管理的活动更为经常，有人甚至据此认为管理职能更具基础性，“政府的政治统治职能是以管理公共事务的社会职能为基础的”②。政府的职能是国家职能的具体化，政府作为国家的主要机关之一———行政机关，职责之一是“制定各项政策，发布行政命令，管理社会经济、文化、科学、教育和卫生等各方面的工作”③。政府的对内职能和对外职能中都包括对社会的经济生活进行控制或施加影响、管理公共服务事业、发展社会福利事业、发展与其他国家的经济关系等方面④。政府经济学所研究的对象属于管理层次的政治，政府经济学应该归在政治学科。作为政治学科的另一个分支，“行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科学”⑤。行政的功能包括政治功能、经济功能、文化功能和社会功能，其中经济功能是指“国家行政机关对经济部门（如工业农业部门、交通部门、工商贸易部门、经济计划部门等）实施领导，组织和管理社会经济”⑥。行政学在研究对象上与政府经济学也有交叉，行政学研究行政体制、行政程序、行政组织、行政决策、行政效率等，在“财务行政”部分涉及政府的经济行为。作为“公共管理”之一的行政管理，政府如何管理经济成为重要的内容，行政学随之进入了政府与市场的关系及其相关问题的领域，政府经济学也就成为行政学的研究对象。①王邦佐等：《新政治学概要》，愿苑页，第员版，上海，复旦大学出版社，员怨怨愿。②《中国大百科全书·政治学卷》，源愿园页，第员版，北京，中国大百科全书出版社，员怨怨圆。③王浦劬：《政治学基础》，圆远员页，第员版，北京，北京大学出版社，员怨怨缘。④同②。⑤黄达强等：《行政学》，缘页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨愿愿。８⑥同②，源园源页。\n第一章政府经济学的学科现代社会中政府对社会生活各个方面的介入较以往更深，相应地，现代政治学中也呈现政府研究成为政治学主要内容的趋势。当代的政府研究背靠政治学，还呈现包括各相关学科的趋势。政府经济学的内容虽然经济学也研究，但经济学对政府的研究只是一个侧面，没有从整体的角度研究政府问题。所以从政府经济学与政府研究的关系来看，其隶属于政治学中关于政府研究的领域是题中应有之意。除此之外，从研究的角度看，政府经济学的重点是研究政府在经济中的作用。政府首先是政治学的研究对象，政府本质上是政治组织，在更根本的意义上，政府在经济发展中的作用是个政治问题。从研究对象上看，政府经济学不仅研究政府的经济活动，而且考察政府在经济发展中的作用。这已超出了经济学的研究视野。因此，政府经济学作为政治学科的一个分支学科更为合适。思考题员援确定政府经济学研究对象的出发点是什么？圆援建立政府经济学基本框架的依据是什么？猿援如何理解政府经济学的学科特性？９\n第二章政府经济学的历史脉络以政府在经济中的作用为研究对象的学术研究可以追溯到古代。随着国家在经济活动中作用的增强，近代对政府的研究在经济学中兴起。政府经济学的形成是现代政治经济现象的反映。第一节政府经济学的历史渊源关于政府在经济中的作用的观点古已有之，只是在近代才成为政治经济学和政治哲学的核心问题。政府经济学一直在政治经济思想中占有重要的地位。一、古代关于国家经济职能的萌芽古希腊的城邦（责燥造蚤泽）学说已经初步涉及了国家在经济发展中的作用问题。古希腊的社会组织以城邦为单位。城邦中的居民共同生活，个人离开城邦便难以生存。城邦的作用是保护公民免受自然的肆虐、统治者的专横以及外敌的入侵。城邦还不是现代意义上的国家，古希腊还没有出现国家与社会的分化。“在一般人的理解水平上，‘城邦’的现代同义词是‘国’（糟燥怎灶贼则赠）”①。其中既有国家的成分，也有社会的成分。当时的各门学问以城邦的运作为中心展开，所以有人把那时的学问称为“城邦学”。城邦学以研究城邦政体为主，社会、经济、文化等现象都在研究之列。“如果按现代较精确的概念来看，希腊人城邦学说不仅是政治学，而且又是伦理学、社会学和经济学”②。最早出现的学科萌芽有哲学、政治学、伦理学等，经济学在当时的雏形是家务管理。希腊时代的家政（即经济）也有管理的意味，城邦中家庭由奴隶、主人组成，家庭活动也需要管理。政治是城邦的管理，经济是家庭的管理。古代希腊生产和交换以家庭为单位，在城邦层次上基本没有经济活动。当①列奥·施特劳斯等主编：《政治哲学史》，李天然等译，上册，绪论，远页，第员版，石家庄，河北人民出版社，员怨怨猿。糟燥怎灶贼则赠一词在政治学著作中一般译为“国度”。②乔治·霍兰·萨拜因：《政治学说史》，盛葵阳等译，上册，猿猿页，第员版，北京，商务印书１０馆，员怨愿远。\n第二章政府经济学的历史脉络时只有初步的政府通过管理促进经济的思想，比如古希腊历史学家色诺芬①在其著作《雅典的收入》中从城邦国家的角度探讨了经济问题，认为城邦可在促进经济方面起到积极的作用。他建议对侨居雅典的外邦人的利益给予照顾，以吸引更多的人来雅典，这样不仅可以增进雅典城邦的收入，给城邦国家带来财富，还可以使外邦人更甘心情愿地处于雅典的统治之下②。在古希腊，明确和集中地阐述了国家经济管理职能的是柏拉图。柏拉图在《理想国》中勾画了理想国家的政治经济制度，认为财产所有制、家庭构成、人口繁衍、教育等社会经济政治各个方面都要由城邦管起来。柏拉图把私有制与理想国家对立起来，认为私人拥有财产会妨碍公共精神的形成，主张在统治者和保卫者两个阶层中不应有任何私有的东西，妻子、儿女、家庭等都应是共有的，“因为他们一切公有，一身之外别无长物，这使他们之间不会发生纠纷。因为人们之间的纠纷，都是由于财产、儿女与亲属的私有造成的”③。柏拉图看到所有制对个人行为的影响，提出用公有制来纠正私有制的缺陷。这可以认为是近代政治学和经济学中制度理论的思想渊源之一。柏拉图还主张儿童的抚养和教育由国家负责，这可能是关于国家公共职能的最早探讨。柏拉图学说的核心概念是“正义”。正义体现于秩序之中，个人按上天赋予自己的品质，遵照分工，各尽其职。“每个人必须在国家里执行一种最适合他天性的职务”④。从个人的角度，城邦的建立是因为个人单靠自己无力达到自足，需要分工合作，以满足个人多方面的需要。国家以社会分工体系为基础把居民分为三个等级，即统治者、保卫者、生产者，强调一切经济和非经济的活动都受到分工等级的严格规定。“这套分工体系完全是从国家整体需要、国家的效率、国家的和谐与秩序来考虑构思的⋯⋯人都是机械被动的国家工具，像砖头和螺丝钉，被固着于国家整体结构之中”⑤。按照分工的观点，在柏拉图这里，国家不仅是统治的工具，而且是人们在其中可以互换劳务的机制。国家既有政治职能，也有经济职能。柏拉图考察了希腊城邦政体的演变，提出政体循环的规律，并进而指出了政体变革的动力，认为“从寡头政治到民主，从民主发展到（一个人心①色诺芬（载藻灶燥责澡燥灶）（约公元前源猿园—猿缘缘），是苏格拉底的学生，有《居鲁士的教育》、《希腊史》、《远征记》等著作传世，还有一些记录苏格拉底思想的对话体著作。②陈孟熙主编：《经济学说史教程》，员源页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨怨远。③柏拉图：《理想国》，郭斌和等译，圆园员页，第员版，北京，商务印书馆，员怨愿远。④同③，员缘源页。⑤丛日云：《西方文化传统》，怨园页，第员版，大连，大连出版社，员怨怨远。１１\n政府经济学所向的领袖的）僭主政治，这一切发展过程的根源是变动，是经济变动”①。因此，柏拉图又是西方历史上最早发现经济对政治具有决定作用的思想家。他在晚年所著的《法律篇》中，对理想国家的人口规模、产品分配、婚姻制度、财产制度、政府的组成和产生办法都做出了规定，提出了包括政治、经济、家庭等的完整城邦制度构想②。可以认为，柏拉图已经具有了某些现代意义上的政府经济学观点。二、近代重商主义对政府作用的首次强调政府经济学在近代的来源是政治经济学。近代政治经济学也是当代经济学的前身，史称古典政治经济学。政治经济学首次提出经济整体的效果评价问题和国家在经济中的地位及作用问题，认为经济的目标是增加财富，国家的任务是保证财富的增加。近代政治经济学关注国家的作用，与现代政府经济学所关心的问题是一致的。最初的政治经济学在十六七世纪的代表是重商主义。重商主义是西欧封建社会与资本主义社会交替时期的政府经济理论。重商主义没有把生产当做财富的源泉，而是把商业当做增加财富的途径。重商主义把促进贸易的发展看成是国家最重要的经济任务，认为国家必须设法增加自己的财富，财富的内容是由金银铸成的货币，货币的多寡是衡量财富的标准。货币一旦离开自己的手，就意味着财富的损失和国家的贫困。聚敛货币只能通过商品交易，不断地贱买贵卖。重商主义的一个特殊观点是只能通过对外贸易来增加国家财富。他们认为，国内商业不能增加一个国家的货币量，不过是国内一部分人多得，另一部分人少得，国家的财富并没有因此而增加。在外贸中增加的货币量要遵循多卖少买、多收入少支出的原则，使国家的出口大于进口，作为货币的金银才能流入本国。由于西欧国家的金银储量贫乏，在当时国家积累金银主要得自对外贸易，依靠扩大对外出口。重商主义强调国家在经济中的地位，主张国家的干预是国家致富的保证。重商主义把增加财富当做国家的主要功能，国家制定经济政策的目的是获取金银。为此，重商主义在政治上主张强化中央集权，以扫除封建割据、建立统一的民族国家，认为封建割据妨碍国内贸易和对外贸易，是国家强大的障碍。实行重商主义的西欧国家利用中央集权政府，采取了统一国内关税的政策，这与当时强调集权、扩大国家权力的主流政治思想是一致的。重商主义的政策是实行国家保护主义。重商主义认为商业①约·熊彼特：《经济分析史》，朱泱等译，第员卷，怨员页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨员。②涅尔谢相茨：《古希腊政治学说》，蔡拓译，员源缘～员源苑页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨员；１２马啸原：《西方政治思想史纲》，苑猿～苑苑页，第员版，北京，高等教育出版社，员怨怨苑。\n第二章政府经济学的历史脉络是国家活动的基础，国家应保护本国商人的利益，还应保护工业，扶持手工工场的发展，以增加生产，扩大出口；国家还应限制货币输出和商品进口，鼓励出口和货币输入；还应用行政手段增加货币（金银）财富。西欧许多国家都颁布法令，禁止货币输出，以外贸中的顺差来保持货币（金银）输入本国。托马斯·孟①在《英国得自对外贸易的财富》（员远猿园）一书中把商人称为国家财产的管理者，商人肩负着与其他各国进行商务往来的任务②。值得注意的是这个时期的国家并不是指大众国家，而是属于君主。尽管法国重商主义者孟克列钦③在《献给国王和王后的政治经济学》（员远员缘）一书中第一次提出“政治经济学”的名称，但“在员愿世纪以前，很少有国王、政治家或政治哲学家认为，国家应当为其人民的经济福利负起责任，两者是必然相联系的。国家的财富仅仅从属于君主———属于国王、王后以及那些设计、资助、指导各种方案来积累国家财富，以便发动战争及增加其权力和威望的臣僚———而不是属于这个国家普通人的福利”④。法国重商主义者首次把“经济”一词的含义从家务管理扩展到公共行政和国家事务的管理，并加进了政治含义，可以说是相当典型的政府经济学主张⑤。三、亚当·斯密的自由放任主义法国的重农学派是政府经济学另一种思想来源。重农学派是近代后期放任主义的经济学鼻祖，对重商主义的批评也是首先来自他们。员愿世纪中叶法国的农业仍在经济中占有举足轻重的地位，大部分农村还处于封建经济阶段。柯尔培尔推行的重商主义政策对法国的农村经济造成很大破坏，使国家的财源枯竭。以《经济表》（员苑缘愿）一书闻名的法国经济学家魁奈⑥等人总结了重商主义政策把国家致富之路放在流通领域的教训，重新提出以生产领域作为富国的根基。自然秩序是重农主义的哲学基础。重农学派的原文为孕澡赠泽蚤燥糟则葬贼藻，是由希腊文“自然”和“主宰”两个字组成，意指自然的统治。重农学派认为自然秩序支配着自然界和人类社会，自然秩序是上帝赋予的，人们只能了解和遵循它。他们认为，复苏经①栽澡燥皂葬泽酝怎灶，员缘苑员—员远源员，英国经济学家。②托马斯·孟：《英国得自对外贸易的财富》，袁南宇译，员页，第员版，北京，商务印书馆，员怨缘怨。③粤灶贼燥赠灶藻凿藻酝燥灶贼糟澡则藻贼蚤藻灶，员缘苑缘—员远圆员，法国经济学家。④罗·赖克：《国家的作用———圆员世纪的资本主义前景》，上海市政协编译组等译，员员页，第员版，上海，上海译文出版社，员怨怨愿。⑤《新帕格雷夫经济学大辞典》，陈岱孙译，第猿卷，怨远愿页，第员版，北京，经济科学出版社，员怨怨圆。⑥云则葬灶糟燥蚤泽匝怎藻泽灶葬赠，员远怨源—员苑苑源，法国经济学家。１３\n政府经济学济的办法是使人为秩序符合自然秩序，实现与自然秩序一致的办法是自由放任，自然秩序的结果会导向以最少的支出获得最大的满足。重农主义相信“建立在私人财产和政府权威基础上的社会自然秩序最有利于保障人类幸福”①。重商主义在法国失败的原因在于违反了自然秩序。魁奈主张取消一切干预政策，对个人的和国家间的经济活动实行放任政策。重农学派的放任主张对政府的积极职能提出了全面挑战，是关于政府在经济中的作用的另一种观点，使得政府经济学在形成关于政府理论时受到来自反面的约束。与法国的重农学派在政府观点上一致的是近代自由主义经济学和自由主义政治哲学。员愿世纪末英国经济学家亚当·斯密被公推为西方经济学的创始人。他的著作《国富论》（员苑苑远）被当做自由主义经济学的经典。《国富论》的第源篇全部怨章中有愿章批判重商主义，其主要倾向是反对国家干预经济。关于政府的职能，亚当·斯密假设面对的是一个有序的社会，政府的作用主要是提供公共产品，即那些对个人极为有益却不能由任何个人或群体提供的产品或服务。这是因为交易成本的存在使私人提供者无法从受益人处征收足够的费用以抵消其成本。比如国防，所有私人不会自动提供这类产品或服务。再比如法与秩序、社会公平等。政府的另一项任务是反对垄断，“独占是良好经营的大敌”，给予个人充分的经营自由才是符合“正义的法律”的。“斯密向他们提供了适合他们要求的自由放任的意识形态，并为自由企业和政府自由放任的方式提供了理论上的支持”②。亚当·斯密的政府职能观突出地体现了政府经济学中政治与经济相结合的特点。在他那里，政治与经济是不可避免地结合在一起的，这反映了当时的经济政治现实。“英国经济在员愿世纪后期及员怨世纪初明显地政治化，从斯密等古典学者的分析中，既产生了对经济过程的实证理解，也产生了对于特定制度的哲学观点。关于自由放任主义的规范观点，与对于在特定的约束结构（主要特点是最低限度的、保护性的或守夜人的政府）的相互作用的实证分析，这二者是（也许是不可避免地）混合在一起的”③。亚当·斯密的政府观也成为政府经济学的政治哲学基础。他在《国富论》第四卷导言中提出：“作为为政治家或立法者服务的科学分支，政治经济学有两个明确的目标：首先，它要为人们提供，或更恰当地说，使人们能够为自己提供丰厚的收入或生活资料；其次，向国家或全体国民提供足以①亚当·库珀等编：《社会科学百科全书》，缘源怨页，第员版，上海，上海译文出版社，员怨愿怨。②保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员圆苑缘页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。③詹·布坎南：《宪法经济学》，中译文载《市场社会与公共秩序》，猿猿缘页，第员版，北京，三１４联书店，员怨怨远。\n第二章政府经济学的历史脉络维持公用事业的财源。政治经济学的目的是要使国富民强。”亚当·斯密接受重农主义的“自由秩序”主张，反对重商主义的国家干涉主义，认为个人利己行动的极大化会自动地实现整个社会的利益。“古典政治经济学家的一个明显目的，就是解释市场如何在没有详细的政治指导下运作⋯⋯证明具有可接受的效率市场之功能与政治指导无关”①。亚当·斯密经历“从重商主义向流行的经济民主主义转变的同时，也伴随着从专制主义向民主制度的政治转变⋯⋯由于民主思想和制度的传播，经济和政治的压倒一切的目标从扩大君主的权力转变成增进国家人民的福利”②。亚当·斯密的政治哲学特色还在于他提出了关于个人利益与社会利益之间可以自动协调的主张。他认为社会收入是全部个人收入的总和，个人利己行动的极大化会自动地实现整个社会的利益。个体之间相互受益的分散化的交换活动会自动实现对资源的配置。只要每个人都努力扩大自己的个人收入，社会财富就会随之增加。“由于每个人都努力把他的资本尽可能用来支持国内产业，都努力管理国内产业，使其生产物的价值能达到最高程度，他就必然竭力使社会的年收入尽量增大起来”③。在他们行事时，“既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益”，其结果却比任何机构或个人刻意追求公共利益时要好。在亚当·斯密看来，这个结果是在个人充分竞争的基础上，由一只“看不见的手”来指导的，它使人们“去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的”。自由竞争越充分，价值规律越起作用，个人利益与社会利益越能一致。在关于“看不见的手”的比喻中，亚当·斯密“实际上在《国富论》中提出了一个重要的前提：追求自己利益的人们不违反正义律”④。这一条也从此成为自由主义的基本主张，也影响到后世政府经济学的立论。第二节现代政府经济学的出现政府经济学在现代最终形成。它的出现反映了现代社会政治经济发展的需要，是政治学与经济学结合的产物，体现了当代学科融合的学术趋①詹·布坎南：《宪法经济学》，中译文载《市场社会与公共秩序》，猿猿缘页，第员版，北京，三联书店，员怨怨远。②罗·赖克：《国家的作用———圆员世纪的资本主义前景》，上海市政协编译组等译，员猿页，第员版，上海，上海译文出版社，员怨怨愿。③亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力等译，下卷，圆苑页，第员版，北京，商务印书馆，员怨苑源。④保·海纳：《权利·自由·乡镇自治》，中译文见《自由与社群》，圆员远页，第员版，北京，三联书店，员怨怨愿。１５\n政府经济学势。一、凯恩斯主义提倡国家干预政府经济学在现代的发展是凯恩斯主义经济学和政治学中的实证主义倾向结合的产物。剑桥大学的经济学家阿·马歇尔①于员愿怨园年出版了《经济学原理》，他在斯密基本主张的基础上，形成了一个关于自由市场的经济学体系。马歇尔把注意力集中在微观经济分析上，把制度当做不变的常量，只考察既定制度下稀缺资源的配置和效率问题，其经济学理论主要研究“谁、为何、如何生产”的问题。从此，西方的经济学与政治问题脱开，甚至“员愿世纪原本名为‘政治经济学’的学科，到了员怨世纪末变成了‘经济学’”②，史称新古典经济学。西方的自由主义意识形态对个人自由的强调也是推动政治经济学向经济学转变的动力。“由于员怨世纪占据主导地位的是自由经济理论，因此到了员怨世纪下半叶，‘政治经济学’这个术语终于消失了，取而代之的是‘经济学’一词。把形容词‘政治的’去掉以后，经济学家便可以论证说，经济行为反映的是一种个体主义心理学，而不是以社会的形式建构起来的各种制度；据此又可以进一步断定自由放任原则是符合自然的”③。经济学的独立倾向也与员怨世纪西方的政治发展密切相关。当时主要国家的资本主义政治制度确立已有一段时间，并经过不断改革逐步完善起来，自由主义的总体政策倾向基本形成。这种政治环境使得经济学家可以专心关注经济问题，经济学与政治经济学终于分裂。这个时期经济学的非政治化强化了政治学已有的独立发展。“政治学作为一门独立的学科，实现了一个更进一步的目标：它把经济学也合法化为一门独立的学科。那时，政治经济学作为一个研究主题已经遭到贬斥，因为人们提出这样一个论点：国家和市场是按照而且也应该按照各自不同的逻辑来运行”④。政治学的一个现代转向是研究重心由国家转向政府。随着自由市场制度在西方世界的普及，资本主义的政治制度在这个时期也已经成形，稳定为三权分立、代议制、政党政治等结构。政治学的研究对象也随之从制度转向政府，政府的运作过程、政党政治、官僚体制以及个人和团体的政治行为等成为政治学主要关注的问题。学科的专业化在工业化专业分工的推动下进一步发展，政治学、经济学以及其他学①粤造枣则藻凿酝葬则泽澡葬造造，员愿源圆—员怨圆源，英国经济学家。②弗·福山：《信任———社会道德与繁荣的创造》，李宛蓉译，圆远页，第员版，呼和浩特，远方出版社，员怨怨愿。③伊·华勒斯坦等：《开放社会科学》，刘峰译，员怨页，第员版，北京，三联书店和牛津大学出版社，员怨怨苑。１６④同③，圆员页。\n第二章政府经济学的历史脉络科经历了强调独立发展的一段时间。但是，“经济学和政治学并不是通过简单地割裂员怨世纪的政治经济学而创立起来的”①。经济学是从政治经济学变为经济学，主要研究对象略有变化，不再关注国家问题，集中于微观领域。政治学仍以国家为主，但也发生了向政府、团体、个人等研究对象上的微观化转向。政府学成为政治学的一种别称。政府经济学在现代的出现始于经济学家们的推动，领衔人物当推英国经济学家凯恩斯。圆园世纪猿园年代爆发了世界性资本主义经济危机，资本主义由自由发展走向垄断阶段以后，资本主义社会的内在矛盾以新的方式出现，按照传统的自由放任原则已经无法解决新的问题。以马歇尔为代表的关于市场可以自行调节并经常保持供求平衡的主流经济学“一夜之间变成了神话”，自由市场的经济学说无法解释西方的经济现实，也无力提出解决经济危机的药方。凯恩斯的经济学应运而生，凯恩斯把经济危机归咎于自由市场制度，主张通过国家纠正市场的缺陷，解决经济危机。凯恩斯用有效需求不足理论来解释危机，认为生产过剩和失业的原因是在总收入和总消费之间存在差额，且无法依靠私人投资来弥补，因此必须由国家采取措施，比如通过扩大财政支出、减少税收等来刺激需求，达到社会充分就业水平。“在猿园年代大萧条期间，人们曾经突出确认经济关系对于政治生活的重要性”②。在凯恩斯的经济学中，国家又一次成为重要问题。他主张“国家最重要的议事日程不是涉及那些由私人已经在完成的活动，而是那些落在个人活动范围之外，如果国家不出面不会有人去做出决定的事情。对政府来说，重要的不是去干那些正在由私人做的事情，或把这些事做得更好些或更坏些的问题，而是去做那些根本就没人去做的事”③。圆园世纪源园年代凯恩斯主义成为西方经济学的主流，由于国家再次进入经济学家的视野，政府经济学的研究对象已经十分明确了。经济学切入政府问题研究的另一个角度是这个时期出现的福利经济学。福利经济学探讨如何在均衡条件下实现资源的最优分配。从整体角度评价经济也是经济学向政府经济学发展的一种动力。美国经济学家保·萨缪尔森综合了凯恩斯和希克斯以及其他经济学家包括福利经济学的思想，建立了一个以西方国家“混合经济”为蓝本的新经济学体系。他编写的教科书《经济学》自员怨源愿年问世以来，在西方广为流传，到圆园园圆年①格林斯坦等编：《政治学手册精选》，竺乾威等译，上卷，怨缘页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨远。②戴·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，中译本序言，猿页，第员版，北京，华夏出版社，员怨愿怨。③凯恩斯：《自由放任主义的终结》，中译文见《预言与劝说》（耘泽泽葬赠泽蚤灶孕藻则泽怎葬泽蚤燥灶），赵波等译，猿员苑页，第员版，南京，江苏人民出版社，员怨怨苑。１７\n政府经济学已经再版到第员苑版。萨缪尔森的观点被称为新古典综合派。其特点是把经济学分为微观经济学和宏观经济学两大部分，分别论述个体经济行为和总体经济运行，认为个体经济领域通行自由放任，总量平衡则需要国家干预。由于国家被正式纳入经济学体系，新古典综合派已经包含了政府经济学的一部分内容。战后各国社会发展中政治与经济的融合也给政治学提出了新的要求，促使政治学发生变革，与其他学科之间出现交叉。政治学的研究领域得以扩大，研究课题被更新，除了传统的政治制度、国家形式结构、民主、平等、自由等问题，对于政治系统、政治发展、政治变迁、政治心理、决策、利益集团、政党、政治文化、舆论、选举等的研究纷纷进入政治学领域。政府政策对经济的影响使得政治因素的经济后果也受到政治学家瞩目。这时的政治学走向实证，注重研究实际问题。员怨愿苑年美国政治学家戴·伊斯顿在回顾美国政治学发展历程时，提到圆园世纪缘园年代末美国经济从战后的繁荣消退，引起人们对圆园世纪猿园年代大萧条的回忆，学术界马上做出反应，社会科学中各学科再度引发了对经济研究的兴趣。“无论在国内政治还是在国际政治研究中，此时都形成了我们今天所熟谙的新的政治经济学，它再次集中关注隐匿于经济政策背后的政治活动。关切经济关系对于政治权力的归属和运用之影响”①。社会矛盾的发展是促进政治学这一方向性变化的动力，社会科学的新发展也为政治学与经济学的结合提供了条件，政府经济学的出现是这种结合的一个产物。二、经济自由主义的复兴政府经济学的形成与圆园世纪苑园年代经济自由主义的复兴有密切关系。缘园年代的西方经济学界，是凯恩斯经济学一统天下。那个时候，国家干预主义成为西方各国政府的经济“圣经”。但好景不长，苑园年代西方经济战后发展的黄金时期结束，各国纷纷陷入滞胀的困境，长期的国家干预主义政策使政府背上了沉重的财政负担，通货膨胀居高不下，同时生产停滞，失业率又降不下来。凯恩斯主义失灵，新古典综合派也遭到沉重打击，各种其他经济学派纷纷借机登场，其中既有自由主义经济学，也有激进主义主张。货币主义、供给学派、理性预期学派等自由主义倾向的观点居于主导地位，代表人物有哈耶克（云郾粤援匀葬赠藻噪）、弗里德曼（酝郾云援云则蚤藻凿鄄皂葬灶）、卢卡斯（砸郾耘援蕴怎糟葬泽）等人。他们对凯恩斯的国家干预主义学说提出尖锐的批评，认为造成滞胀的原因是政府对经济的干预及错误政策，价格机制原本能自发地调节供求。他们的批评把政府在经济中的作用问题①戴·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，中译本序言，猿页，第员版，北京，华夏出１８版社，员怨愿怨。\n第二章政府经济学的历史脉络的研究引向深入，出现了一系列相关的问题，有关问题的研究成为一个研究领域，政府经济学建立学科的条件也成熟了。以詹·布坎南（允援月怎糟澡葬灶葬灶）为代表的弗吉尼亚学派专注于政府行为研究，认为滞胀源自“政府缺陷”，被称为公共选择学派。公共选择学派专门研究政府失败的原因，并运用经济学的方法分析政府和政治。公共选择学派是当代西方经济学的一个分支，由美国经济学家布坎南和塔洛克圆园世纪远园年代在美国共同创立。公共选择理论用经济学的观点和方法分析政治学的传统问题，“简单地说，是将经济学应用于政治科学，公共选择的主题就是政治科学的主题，即国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治等等”①。它着重于指出政府行为缺陷的原因，因而也是现代政治学的重要研究领域。公共选择学派对政治学遗漏的重要问题重新进行研究，因而有广阔的研究领域。个体和团体的政治行为、政府的行为、选举、投票、集体决策的规则等政治学问题都进入其研究视野，吸引众多经济学家投入精力。它的主要代表人物有詹·布坎南、戈·塔洛克、安·唐斯、威·尼斯坎南、肯·阿罗、科尔曼等②。公共选择学派的理论成为政府经济学的重要组成部分，用公共选择分析政府的方法成为政府经济学的重要的方法论之一。还有一种流派被称为“政治的经济学”③，主要由一批欧美经济学家组成，包括美国经济学家阅援希布斯、威廉·诺德豪斯、詹姆斯·阿尔特、阿莱克·克莱斯勒等人④。“政治的经济学”是真正意义上新的政治经济学。他们开始全面探讨政治与经济、政治学与经济学的关系。他们与公共选择理论明显不同，不是从经济的角度看待政治，试图用经济学统一政治学，而是把“政治的经济学”当成一种政治学与经济学的合成。《布莱克维尔政治学百科全书》则用孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂蚤糟泽（中译为“政治的经济学”）来区分孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂赠（中译为“政治经济学”），并着重指出了两者的区别。政治的经济学“这个术语包括对一系列政治学和经济学①丹·缪勒：《公共选择》，王诚译，缘页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨圆。②允葬皂藻泽酝援月怎糟澡葬灶葬灶，员怨员怨—，美国经济学家，员怨愿远年诺贝尔经济学奖得主，公共选择理论的主要创始人。他的主要著作有《赞同的计算：宪政民主的逻辑基础》（员怨远圆）（与戈登·塔洛克合著）、《民主财政论》（员怨远远）、《公共选择理论：经济学在政治方面的应用》（员怨苑圆）、《赤字下的民主》（员怨苑苑）、《自由、市场和国家》（员怨远远）等。郧援栽怎造造燥糟噪，主要著作有《官僚制的政治》（员怨远缘）。粤灶鄄贼澡燥灶赠阅燥憎灶泽，代表作为《民主的经济理论》（员怨缘苑）。宰郾粤援晕蚤泽噪葬灶藻灶，代表作为《官僚与代议制政府》（员怨苑员）。运援粤则则燥憎，代表作为《社会选择与个人价值》（员怨缘员）。③这里的“政治的经济学”指的是孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂蚤糟或孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂赠，目的是与传统的政治经济学区分。④阅郾粤援匀蚤遭遭泽，匀援云葬泽泽遭藻灶凿藻则，著有悦燥灶贼藻皂责燥则葬则赠孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂赠（员怨愿员），两者均为美国经济学家。宰郾阅援晕燥则凿澡葬怎泽，美国经济学家，著有《经济学》（与萨缪尔森合著），为再版了十几次的大学教材。耘援粤造贼允葬皂藻泽，美国经济学家，著有栽澡藻孕燥造蚤贼蚤糟泽燥枣耘糟燥灶燥皂蚤糟阅藻糟造蚤灶藻（员怨苑员）。运援粤造藻糟悦澡则赠泽贼葬造，美国经济学家，与耘援粤造贼允葬皂藻泽合著孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂蚤糟泽（员怨愿猿）。１９\n政府经济学共同关注的问题的分析。它不同于政治经济学这个术语”，“政治的经济学的重点在于试图解释总体的经济政策中政治和经济力量之间的相互作用”①，主要研究对象一是经济状态如何影响政府的维持或换届，二是政治因素在经济政策形成中发挥的作用。政治商业周期、政策的优化、选举、政党、政府的规模、公共支出等成为它研究的主要内容。基本方法是“使用现代统计和计量经济学的技术来检验有关经济和政治组织相互作用的假设。鉴于它用数据提供相互对立的假设，它几乎完全摆脱了同传统的术语———政治经济学相联系的意识形态色彩”②。“政治的经济学”与传统的政治经济学的内容区别如此之大，以至于有人认为它已经“成为一种用经济学作为分析工具研究若干社会政治现象，政治学与经济学相交的新学科”③。政府经济学在分析政府行为时，吸收了“政治的经济学”的内容和研究方法。三、政治学的现代转向西方政治学在现代的发展转向也是政府经济学产生的原因之一。国家、制度等问题是西方政治学的传统主题，但政治学一直没有把政府在经济中的作用问题纳入自己的领域，直到圆园世纪苑园年代美国著名政治学家戴维·伊斯顿（阅葬增蚤凿耘葬泽贼燥灶）在为《国际社会科学百科全书》撰写政治学条目时仍没有提及政治经济研究。与此同时，当代西方经济学家，特别是非主流的经济学家，比如极端保守的公共选择学派，还有像加尔布雷思（允援运援郧葬造遭则葬蚤贼澡）这样的新左派经济学家，则关注经济的整体效果，关注政府在经济中的作用。经济学者向政治领域的挺进使得“当代对政治经济学兴趣的重新燃起，与其说是政治学家努力的结果，不如说是激进经济学家和社会学家努力的结果”④。经济学家对政治问题的研究给政治学注入了新的血液，引起政治学从新的角度研究政府、国家、制度等政治问题，政治学的发展得到新的激发。因此，现代政治学开始转向，走向具体，不仅研究组织、制度，而且研究政策和决策过程，政府在经济发展中的作用遂成为政治学的重要研究对象，政府经济学应运而生。政治学的这种变化也是社会现实发展的要求。苑园年代以来西方国家普遍实行混合经济体制，政府对经济的干预已经不是要不要的问题，而是如何干预、干预到何种程度的问题。①戴维·米勒等编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国问题研究所等译，缘缘源页，第员版，北京，中国政法大学出版社，员怨怨圆。②同①，缘缘缘页。③刘德厚：《‘经济政治’范畴分析》，载《经济评论》（武汉），员怨怨源年第圆期，远页。④罗·匀援奇尔科特：《比较政治学理论》，高铦等译，源苑缘页，第员版，北京，社会科学文献出２０版社，员怨怨愿。\n第二章政府经济学的历史脉络政府在管理社会（包括经济）方面的功能大大强化。政府既是政治学的主要研究对象，也成为经济学的重要研究课题。从更广泛的意义上，社会的分化和专业化、现实的复杂化和多元化在圆园世纪愿园年代以后又有进一步发展，促使各个学科的研究视野明显扩大，政治学的研究领域随之扩展。伊斯顿总结道：“这些变迁使我们在广泛的领域中对先存的实际状况之看法和态度发生了极大的变化。这些领域包括：种族和性别歧视，环境的污染，贫困和经济不平等的最低限度，政治经济权力的集中，核军备的重整，国际范围内经济和政治的相互依存等等。”①奇尔科特在总结政治学在当代的新进展时认为，性别问题、环境问题、选择问题、民主问题、资本主义的作用等已成为愿园年代政治学的主题②。上述所面临的社会问题是综合性的、多侧面的。以整体面目出现的政治学、经济学、社会学等单一学科的分别研究，不足以为这些社会问题的解决提供合适的方案，政治学与其他相关学科共同研究重要的社会问题成为现实需要。到圆园世纪怨园年代，西方政治学者明确主张“政治学研究不能孤立于社会问题和经济问题之外”③。经济学也在发生变化，更关注宏观问题，政府在经济发展中的作用、政府的职能等问题被普遍当做经济学的研究对象。作为政治学与经济学之间的交叉学科，政府经济学的出现是现实中经济状态与政治事件之间联系日益密切的反映。四、转型国家的特殊需要圆园世纪怨园年代世界上出现了一批“转型”国家，几乎全部计划经济国家都先后转向市场经济体制，范围遍及整个社会主义阵营。从计划体制向市场体制的转型，政府的性质和职能将发生重大的变化。转型使得这类国家的政府面对全新的任务，现实的需要推动了对政府的理论研究。转型国家能否顺利地完成经济转型，主要取决于政府能否及时和适当地调整性质、转变职能，这也使得政府研究的重要性大大提高。中国是一个典型的转型国家，有关政府的研究日益兴旺，已经出版和发表了大量的有关论著和译著，开设了众多相关的专业，在高等教育的各个层次上培养了大批的人才。我国社会科学各学科均关注政府问题，法学、政治学、行政学、经济学、管理学等都以政府作为研究对象。政府的经济职能、政府在经济发展中的作用、政府与市场的关系等成为这些学科共①戴·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，中译本序言，圆页，第员版，北京，华夏出版社，员怨愿怨。②罗·匀援奇尔科特：《比较政治学理论》，高铦等译，员愿页，第员版，北京，社会科学文献出版社，员怨怨愿。③同②，员源页。２１\n政府经济学同关注的问题。政治学和行政学以政府为主要研究对象，开发了一系列有关政府的研究领域，其中之一便是政府经济学。政治学和行政学在国内率先开设了政府经济学课程。在计划体制时代，经济学中就有国民经济管理的课程，在大学里设有相应的专业，而且在学科体系中的地位比较重要。改革开放以后，计划经济的成分逐渐减少，国民经济管理这个概念变为“宏观调控”或“宏观经济管理”。随着管理学的兴起，“宏观经济管理学”差不多成了国民经济管理学的代名词。宏观经济管理学看待政府与经济的关系的思路与行政学类似，都把自己的研究对象设定为政府的管理行为。受西方经济学的影响，国内经济学界把政府经济行为放在“公共部门经济学”或“公共经济学”中。作为一门新兴的学科，公共经济学包括了传统上财政学的大部分内容，这可以说是我国有的政府经济学著作脱胎于财政学的一个原因。西方公共经济学与财政学有一个重要的区别就是前者使用的是微观经济学的方法，视政府为一个经济行为体，而后者则不然。也许是一种巧合，国外的公共经济学最初被介绍到国内来时，使用的是“政府经济学”的译名，在政治学和行政学领域引起反响，甚至可以说直接启发了中国的政府经济学。对政府经济学最直接的推动恐怕要数公共管理硕士教育在中国的实行。公共管理硕士（酝葬泽贼藻则燥枣孕怎遭造蚤糟粤凿皂蚤灶蚤泽贼则葬贼蚤燥灶，简称酝孕粤）在西方国家已是成熟的学位教育，定位于为政府和社会其他部门提供其管理所需要的人才。国内率先开设公共管理课程的是各类行政学院系列，它们针对公务员培训和行政干部培训的实际需要，为学员们讲授了政府经济学的某些内容，最早的中国政府经济学的教材就出现于行政学院系统。圆园世纪怨园年代末我国学位管理部门批准设立了国内第一批办学单位，并于圆园园员年开始招生，针对的是有一定实践经验的政府工作人员和其他同等条件者。各学校从中国的现实需要出发，在编制教学计划时，都把政府经济学纳入课程体系，新的教材随之问世。这批教材把政府经济学定位于政治学科，涵盖了政治学和行政学。思考题员援从重商主义与重农主义的对立分析近代早期国家的经济职能。圆援评述亚当·斯密的政府观。猿援评述凯恩斯在政府经济学学说发展史上的地位。源援如何从政府经济学的角度理解政治学与经济学的交叉？缘援试谈政府经济学对于转型国家的意义。２２\n第三章政府介入经济的理由政府介入经济的原因是市场本身存在缺陷。市场在自发运行过程中难以避免垄断，而垄断不利于市场的正常运转；市场中个人或企业的活动会给他人带来损失，受损一方又无法以交易的方式从肇事一方得到补偿，从社会的角度看，这就是一种效率损失；市场不会自动提供个人和社会所需的公共品，市场无法避免不完全信息对交易的破坏，以及由此给个人或企业带来的损失；宏观经济的不稳定也是市场自发运行的一个消极后果。市场的这些缺点不利于经济的正常运转，而市场自身又无法克服，因而需要政府介入，以消除市场缺陷。第一节市场失灵不可避免市场失灵来自市场自身的缺陷，包括垄断、外部性问题、道德风险和逆向选择等问题。这些问题都阻碍市场的运行和破坏市场的秩序。一、垄断对竞争的破坏竞争是市场秩序的核心，市场的正常秩序以竞争的存在为前提。但是，竞争本身不具备自我持续的功能，垄断随时可能产生。这是因为，实现理想中的完全竞争的条件极为苛刻。它要求在某项产品的每个生产者在其总产量中所占的份额很小，以至于无力影响价格，而且存在着众多的生产者，产品是同质的，等等。而在现实中，产品通常会出现差别，某项产品的生产成本往往随着一个生产者生产规模的扩大而减少，结果是一家或几家生产企业把众多竞争对手排挤掉。因此，在市场运作过程中经常出现不完全竞争乃至垄断，特别是在那些规模经济意义显著的行业中。这说明市场是不完全的，自身有产生垄断的倾向。“在生产者中间存在着一种天然的倾向，他们可能采取共同行动达到目的。比如，他们同时都限制产品的产量，从而按照他们自己的利益操纵市场”①。这就是所谓的“市场失灵”（酝蚤泽泽蚤灶早酝葬则噪藻贼）。①詹姆斯·耘援米德：《效率、公平与产权》，施仁译，员远苑页，第员版，北京，北京经济学院出版社，员怨怨圆。２３\n政府经济学垄断是一种反市场的力量。垄断的出现使市场的正常运行受到抑制，妨碍了资源的有效配置，降低了经济的效率。首先，垄断抑制了市场机制的有效运作。市场的运作依靠价格信号的引导，价格通常不是一个恒定的量，而是随着供求之间的差距变化而波动。在价格的指引下，人们增加或减少某项消费，厂商进入或退出某个生产领域，生产与消费之间的均衡由此得以实现。价格信号有效的一个重要前提是它不能受到人为的干扰，也就是说价格必须完全由市场决定。只有在这种情况下价格才能正确地引导人们的消费行为和生产行为。垄断的基本特点之一是垄断者对某一项产品的价格进行人为的控制，因而垄断的存在破坏了市场运行的基本机制。当一个厂商是某项产品的独一无二的生产者时，如果没有其他限制的话，他就可以任意确定自己产品的产量和价格。在这种情况下，垄断者倾向于把自己产品的价格定在高于原来的市场价格或者尽量高于成本的价格上，以获得超额利润。这时价格已经脱离了供求关系，成为垄断厂商的人为产物。在完全垄断的情况下，市场实际上已经解体了。如果少数几个大厂商包揽了某项产品的绝大部分供给（寡头垄断），它们之间为获得超额利润而进行勾结的话，也会使价格背离成本，迫使消费者以高于边际成本（责跃皂糟）的价格购买这项产品。这时的价格不能正确反映市场的供求，市场失去了正确的引导。没有价格这个中介，市场的运行极可能是无效的和不正常的。其次，垄断降低了经济的效率。一般而言，厂商为了增加产品的销售，必然要降低价格。在完全竞争市场条件下，一种产品的价格会随着供给的增加而下降，随着供给的减少而上升。一种产品的产量增加，必然带来价格的下降。垄断厂商并非完全排除市场的作用，在有利于自身增加利润的前提下，它们也利用市场机制。垄断厂商并不希望价格下跌，而是希望价格上扬。为了达到这个目标，垄断者倾向于限制产量，使供给低于竞争条件下达到的水平，然后利用供求缺口，抬高价格，最终得到超额利润。“垄断问题的要害是，垄断者倾向于把产量限制在竞争状态下所能达到的‘最优’水平以下”①。因而在垄断条件下，不管是完全垄断，还是寡头垄断，产品的供给都低于完全竞争市场。在这种经济状态下，没有做到使每一份生产能力都用于产品的生产，而是人为地有所保留，因而这时经济是低效率的。如果加上商品数量的减少和消费者选择性丧失带来的损失，垄断所造成的社会总福利的损失是非常惊人的②。不仅如此，垄断厂①保·砸援格雷戈里：《比较经济制度学》，葛奇等译，缘苑页，第员版，北京，知识出版社，员怨愿愿。②保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，第员圆版，愿远员页所引证的阿·哈伯格的估２４算。\n第三章政府介入经济的理由商还缺少改进技术、减低成本的动力。由于垄断厂商没有面对压低成本的竞争压力，甚至还可以借助提价把一部分生产成本转嫁给消费者，因此垄断行业存在着技术创新缓慢现象，这也是一种效率损失。第三，垄断妨碍资源的合理配置。完全竞争条件下，各类产品在价格机制的引导下，不断实现生产与消费的均衡。资源在价格机制的引导下，自动地流向那些供不应求的产品的生产，流出那些供大于求的产品的生产。各类产品的产量和价格都可以达到最优，整个社会的资源配置也达到了如果“减少其他的效用，一个或更多的个人的效用便不可能再通过生产和分配的调整而增加”的最优状态（又称“帕雷托最优”）。在不完全竞争的情况下，由于存在着垄断，产品的产量低于生产能力，生产者拥有的资源没有得到有效利用；由于垄断价格高于竞争条件下的产品价格，消费者的利益也受到损失，消费者的效用也没有达到最大化。因此，在生产者和消费者两个方面都没有实现资源的有效配置。不仅如此，如果从博弈论的思路来估算垄断厂商和消费者的得失情况的话，垄断厂商既生产不足又抬高价格，其得益显然少于消费者损失，也就是说消费者的损失并没有全部转化为垄断者的新增收入，这是一种“负和”博弈。由此还可以引申出来：即使政府通过征税与补贴相结合的办法，即向垄断厂商征税，然后向消费者补贴，把垄断利润转移给消费者，也无法弥补因垄断而引起的社会福利净损失。由此看来，垄断情况下资源的配置明显不合理。“当垄断权力———大企业影响一定市场上的价格的能力———在经济上达到重大程度时，我们便看到价格会高出有效率水平，需求和生产结构受到扭曲以及获得超过正常水平的利润”①。二、外部性问题降低市场效率市场活动并非只有积极的后果，有的时候，正常的经济行为也会给社会带来消极的结果。这就是市场运行的“负外部性”现象。市场外部性的存在表明市场运行不能自动达到最优结果。市场活动产生“外部性”问题，即一个人的经济活动可能会给另一个人造成影响。这种影响既可能是有益的，也可能是有害的。比如，养蜂人会给周围的花农带来好处，且不需要花农增加花费，这类外部影响被称为“外部经济”；但也可能是有害的影响，比如甲在一条小河边办起了小皮革厂，清洗皮革的污水排放到河中，甲恰好住在河上游，在河水下游的乙、丙等众人无法再用受到污染的水浇水稻，也无法食用河水和河里的鱼。这类影响被称为“外部不经济”。这里主要关心的是“外部不经济”现象。甲①保·萨缪尔森等：《经济学》（上），高鸿业等译，愿园页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。２５\n政府经济学从皮革厂的获益不薄。从甲的角度，他个人的经济活动是有效率的，但对于受害的乙等人来讲，他们可能不得不另找水源或放弃种植水稻和停止捕鱼，结果或是增加水稻的成本，或是无法从饮水或渔业中受益。他们的利益受到了损失。外部性成为一种问题的原因在于主动和被动双方都难以自觉地避免它的发生。对他人的影响是个人或企业行为的一种“副产品”，只有在受到外部压力的情况下，个人或企业才会从外部影响出发，考虑对自己的行为进行约束。外部性的另一种表现是产生“拥挤”（糟燥灶早藻泽贼蚤增藻）现象。现以交通方面的例子来说明这一现象。假设某城市中所有的就业者都乘公共汽车上班，平均每个人耗时员园分钟。如果其中的一个人改为自驾小汽车，他仅用缘分钟就可以到达工作地点。显然，个人买车比坐公共汽车快捷。如果大家都这么想，小汽车必然越来越多，结果道路上出现了拥挤。自驾小汽车上班需要员缘分钟才能到达，同时乘坐公共汽车的时间也增加到圆缘分钟。自驾小汽车上班对于每个人来说都是合理的选择，但如果大家（超过一定数量的个体）都这么选择，结果却是大家都受损失。这里所说的“超过一定数量的个体”实际上是相对于这个城市中道路的承载能力而言的。道路是公用的，属于公共品，每个人都可以自由使用。“拥挤”反映的是对公共品的过度使用带来的外部性问题。这种外部性问题就是大家同时追求效率，结果相互干扰，造成大家都没有效率。上例中对于办皮革厂的甲和种水稻的乙以及其他人来说，解决问题的办法是要么停办皮革厂，要么停止种水稻，自由从事经济活动是个人的经济权利，停止任何一方的活动都会对当事人造成损失。所以外部性问题的存在说明市场本身无法形成保障自身正常运转的全部秩序，特别是无法避免那些可能给他人造成损害后果的个人经济行为。一个人受到他人行为的“邻近影响”，又无法因此而向其收费，这实际上是市场交换不能进行，因而外部性的存在扰乱了正常的市场秩序。这个例子还说明众多的个体出于自身的利益，无限制地使用公共品，以至于最终导致公共财产的枯竭，这也是市场活动无秩序的一种结果。外部性给社会政策的选择带来难题，即“我们应该准许粤损害月，还是准许月损害粤”①。如果上述第一个例子还不能清楚地说明这一点的话，那么交通拥挤的例子更能说明这个问题。自驾小汽车上班的人与仍然乘公共汽车上班的人都受到拥挤之苦，而且前者不是简单的少数人。由于社会中居民在乘车问题上只有这两种选择，选择自驾车的人越多，剩①砸援柯斯等：《财产权利与制度变迁》（中文本），圆园怨页，第员版，上海，上海三联书店，２６员怨怨员。\n第三章政府介入经济的理由下仍然乘公共汽车的人就越少，到底社会应该支持谁，没有绝对标准。所以，社会政策对这两部分人的取舍难以找到一个绝对公平的评判标准。三、不完全信息造成的逆向选择和道德风险另一类市场缺陷来自商品或服务的交换本身。在人们进行商品或服务交易时，由于双方对交换对象的了解程度不同，在交易时处于不同的地位，其中一方由于对交换对象的了解相对容易，而处于有利地位，另一方则相反。这时进行的交换可能是不公平的，结果有利于掌握信息更多的一方，有时甚至会导致“劣胜优汰”的结果。从形式上看，交换可以分为两大类，即简单交换和复杂交换。简单交换一般发生在以下情况：商品的技术含量低，性能简单，买方对商品的质量和用途很容易充分了解；交易没有或只有很少的中介，买和卖几乎同时发生；交易过程是“透明的”，买方拥有关于商品的“完全”信息。此时没有必要建立特别的制度或借助外部的权威来规范交换行为，交换就能够自动地顺利进行。与简单交换相对应的生产水平总体上处于专业化和分工均十分低下的状况。在市场经济的初始阶段，简单交换是主要的交换形式，相应的市场制度也很简单。在现代社会，简单交换局限在那些不需要高度专业化生产的商品之间。随着人类历史的进步，生产的专业化程度不断提高，分工也愈来愈细。商品的技术含量逐渐增加，性能也愈加复杂。消费者了解商品的质量和使用方法愈来愈困难。对于许多产品，如果没有相应的专门知识，消费者难以形成对其完整的了解。交易过程也变得复杂起来，交换中介出现，而且有增加的势头。买与卖往往不是同时发生，也不是一次完成，而是分别都有所延长，比如分期付款和售后服务把买和卖的过程都分别延长了。交易过程的复杂还使参与交易的人增多，这一切都使得信息“不完全”成为经常现象。买方在交易之前无法掌握有关商品的全部信息，卖方在交易之后也无法了解买方使用商品时是否会有意给卖方造成损失。这就到了复杂交换阶段，复杂交换又称为非个人交换。这里并不是指交换的主体不再是个人，而是指交换过程不再是买卖双方直接见面，而是经过中介。在市场经济发展到这个阶段时，违约、欺诈、假冒等现象出现得频繁起来，这时需要建立制度，借助公共权威来约束人们的交易行为，以确保交易的正常进行。“制度的作用在于规制人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作得以进行的因素减少到最低程度”①。现代社会中复杂的非个人交换是主要的交换形式，相应的市场制度也变得复杂起来。①卢现祥：《西方新制度经济学》，源怨页，第员版，北京，中国发展出版社，员怨怨远。２７\n政府经济学非个人交换的复杂性说明，市场经济发展到一定阶段，商品交换可能出现一定的障碍。这种障碍不是来自生产行为、消费行为或产品本身，而是来自交易中的一方对商品的了解不足。经济学把它称之为“不完全信息”。在交易以前，买方对卖方商品的性质和价格以及其他同类产品的性质和价格均没有完全了解，只能在把商品买到手以后才能对它逐步了解。交易完成以后卖方对商品应负责的那段时间里，卖方则无法预料卖出的商品在买方手里会怎样使用。买方的不完全信息可能给消费者带来利益损失。比如，由于无法了解一项产品的全部知识，消费者买到的可能不是同类商品中价格最低且质量最优的产品，也可能买回来以后发现商品并不适用或不像商家所宣传的那么好，甚至还可能买到假冒伪劣产品。不管出现哪种情况，这时商品的效用对于消费者来说都没有达到最优，结果是不仅社会的资源配置没有达到合理的状况，而且还会减弱消费者的购买动机。更为严重的是，买方的信息不完全还会破坏市场机制“优胜劣汰”的功能。有些不法商家利用消费者对产品和行情不熟悉的机会，把劣质品当优质品出售，或用劣质品假冒名牌产品欺骗消费者。消费者多次上当以后，轻则不再信任名牌产品以及商家的广告，重则产生“天下无好货”的印象。当假冒伪劣产品横行时，优质品和名牌产品被劣质品和伪冒品挤垮，形成“劣胜优汰”的局面，与市场竞争的目的完全相悖。因此，买方的不完全信息对市场机制的破坏是根本性的。卖方遇到的不完全信息问题更具现代特点。它只发生在现代市场经济活动中的某些交换形式和交易活动之中。首先，只有那些提供售后服务、实行退换制度的商品才有卖方因对买方的行为无法预料而遭受损失的可能性。而那些在交易中一次性交割清楚，双方没有售后关系的商品交易不存在卖方信息不完全问题。其次，只有那些交易过程长，不是一次完成的商品交换才会产生同类问题。比如保险业，投保人在保险期内随时有根据意外事故所造成的损失向保险公司索赔的权利。在这个期间，保险公司无法排除两种可能性：一种是投保人对自己投保的物品不再精心照料和保护，而是寄希望于保险公司的赔偿，结果投保物的损坏率或丢失率高于未投保的同类商品；另一种是投保人故意造成事故，并伪装成意外发生的，诈取保险金。这两种情况不仅给保险公司带来损失，而且还造成社会资源的无谓浪费。第三个特殊领域发生在社会中广泛存在的“委托鄄代理”关系中。现代企业普遍实行股份制，股份制企业中企业管理由经理或厂长担当。他们受股东的委托，代行企业的管理职责。这种“委托鄄代理”关系形成以后，股东作为委托人不参与企业的日常经营活动。掌握了企业权力以后，２８如果经理或厂长利用职权追逐个人私利，就会损害股东的利益。比如，购\n第三章政府介入经济的理由置高档办公设备、滥用公款消费等等。目前还无法从制度上保证厂长经理们不会利用职权谋取私利。谋取私利的行为虽然在一定程度上增加了经理或厂长们的福利，但增加的福利远远低于给股东们造成的福利损失。从社会整体的高度看，这种行为的结果恰恰与那条有名的市场原则相悖。这条原则就是“个人追求自己的利益的同时，社会总体利益随之自然增加”。造成交换障碍的信息实际上不完全反映的是买卖双方在交易过程中信息的不对称。在交易以前，买方的信息少于卖方。在交易以后，卖方的信息少于买方。在交易之前，对于买方来说，有一部分信息是“隐藏着”的；在交易之后，对于卖方来说，买方未来的行为是“隐藏着”的。买卖双方总有一方处于信息的劣势，有的经济学家把买方处于信息劣势的情况称之为“逆向选择”或“反向选择”；把卖方处于信息劣势的情况称之为“道德风险”。逆向选择和道德风险都会使自愿交易发生困难。所谓逆向选择是指与需求法则相反的消费者行为。按需求法则，商品价格下降时，消费者的需求应上升，但是由于买方的信息不完全，可能会出现价格降低需求也随之下降的现象。其原因在于消费者认为价格低的商品质量不可靠。逆向选择是一种逆淘汰，即劣胜优汰的过程。所谓道德风险则是指由于卖方的信息不完全，他们对于是否会受到欺诈，只能寄希望于买方的道德水平。第二节自由放任的不良后果对市场经济的结果不加干预，会造成以下后果：社会成员之间在财富和收入分配上出现不公平；社会中所需的公共品供应不足；市场运行自身难以避免经济出现波动。一、收入和财富分配不公平市场运行遵循效率原则。效率具有天然的反平等性。效率的本质是经济性的。人们总是希望以尽量少的劳动挣得尽量多的成果，以给定的社会投入换取最大的社会收益。为实现这一目标，社会的物质资源和人力资源必须进行有效的分配，社会上各种价值也要按照效率原则进行分配和安排。由于每个人的能力和天赋是不同的，人们所付出的劳动也是不同的。按照效率原则，每个人得到的报酬和待遇也是不同的。这种分配原则使得同样是人，但人与人之间在财富、收入、生活状况、社会地位和荣誉等价值的拥有量却都是有差距的。这种分配制度的累积效应使得社会上有些人可能很富有，另有些人可能相当贫穷，不平等便出现了。２９\n政府经济学效率是市场机制的必然要求。从人类发展的历史来看，市场是一种高效率的资源分配机制。市场以产权与自由价格为基础。产权的界定保证了财产所有者对财产收益的绝对权利。这正是促使财产所有者运用财产和积累财产的基本动力。财产所有权与个人收益的一致使市场机制激发起个人的生产积极性，而人的生产积极性只有在高效率的情况下才能得到长久、持续的保证。在市场体制下，从效率的角度来看，收入和财富分配是否公平是从不考虑，也无需考虑，甚至是不应考虑的。在市场体制下，“劳动的工资、土地的地租、资本的利润都是由经济规律而不是由政治权力决定”①。现代社会的生产是群体协作性的活动，协作生产中众多个人共同投入。其产出不是个人产出之和的简单总和，而是大于个人产出的共同产出。在产权明确的协作成员中对这种协作性成果的分配是由市场机制完成的。市场分配机制是按不同生产者和生产要素在生产中发挥的作用进行分配的，国民收入若按市场的这种方式分配，结果必定是收入分配的极不平等。“因为财产在社会成员之间的分布是不平均的，有的人拥有大量的财富，并且将这些财富作为资本投入生产过程，给他们带来大量的收入。而有的人除了劳动力之外，一无所有，他们除了靠出卖劳动力之外，没有其他的收入来源。特别是，他们提供的劳动力越多，劳动力带来的边际产品也就越少，相应地，边际收入也就越低。这里存在一种‘马太效应’，即富人将越富，穷人将更穷”②。因而市场所创造的可能是一种失去了公平的效率。“我们所学的关于看不见的手的最早成果之一是，它是有效率的，但是它对公正或平等却是盲目的。⋯⋯没有理由认为收入分配应该产生于自由放任”③。发达国家大多都经历过贫富差距加大的过程。员怨苑源年，美国收入最低的圆园豫的家庭税后收入低于苑园园园美元，收入最高的圆园豫的家庭则高于员愿园园园美元，收入最低的圆园豫的家庭税后收入仅比当时政府颁布的贫困线高出圆园园园美元④。员怨愿源年这两组家庭相比，各自在税前总收入（现金）中所占的份额分别为源郾苑豫和源圆郾怨豫（员怨愿源年）⑤。社会中财富的分配极端的不平等，“市场分配导致一些人拥有几十亿美元，而另一些人则无①保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员圆源愿页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。②陈实：《政府之谜》，员怨页，第员版，北京，学苑出版社，员怨愿怨。③同①，员员苑猿～员员苑源页。④阿·奥肯：《平等与效率———重大的抉择》，王奔洲译，远员页，第员版，北京，华夏出版社，员怨愿苑。⑤丹·缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，缘缘园页，第员版，北京，中国社会科学出版社，３０员怨怨怨。\n第三章政府介入经济的理由家可归，得不到足够的食物和医疗保障”①。这些处于社会底层的居民生活状况极差，“资产极少的个人可能得不到充足的资源来达到社会上可接受的生活水准”②。按世界银行的统计，发展中国家在现代化过程中也在发生贫富差距加大的情况，特别是向市场经济转型的过程中，不仅人际之间的贫富差距会拉开，“各地区之间的差距将会扩大。这是中国、俄罗斯和巴西非常令人关注的一个问题”③。造成个人之间收入差距的原因有三个。一是财产。“收入的差别最主要是由拥有财富的多寡造成的”④。二是个人能力。天赋能力的差异使个人收入能力有所不同，收入的差距逐渐拉开，造成了社会的两极分化。三是环境，比如教育。家境贫寒的孩子受到的教育一般低于富家子弟。因而，财富分配的不平等造成其他方面机会的不平等。“佃农的孩子决不可能与亿万富翁的孩子有平等的机会成为总统”⑤。在市场运作过程中，劳动力也是一种商品，且交易受价格（工资）控制，价格（工资）受供求左右。简单劳动和复杂劳动的工资差距可能很大。供给量相对短缺的，比如企业家，收入可能会高出供给量相对富裕的普通工人很多。另外，拥有其他生产要素的人，比如资本，收入也会远远高于仅仅拥有劳动力的人。以上几种原因造成收入分配的差距扩大，使得众多社会成员对于社会分配的状况不满。“⋯⋯因为人们已对流行的收入分配不满⋯⋯现代人将不再对自由市场具有那样大的热情，除非它能够按照他们还算满意的那种‘分配的公正’方式运行”⑥。更为严重的是，不公平发展到一定的程度，会威胁市场制度本身。“一个市场经济的生存很大程度上取决于社会是否公平。如果市场产生的不平衡奖惩持续下去，并且没有通过再分配进行的调整，那么富人和穷人之间的差距将不断扩大，结果是社会矛盾可能变得更严重甚至可能出现暴力”⑦。①约瑟夫·斯蒂格里兹：《经济学》，姚开建等译，上册，缘员源页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨怨苑。②世界银行：《员怨怨苑年世界发展报告》，蔡秋生等译，圆远页，第员版，北京，中国财政经济出版社，员怨怨苑。③同②，员员页。④保·萨缪尔森：《经济学》（下），高鸿业等译，员圆缘圆页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。⑤詹·布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健等译，员猿苑页，第员版，北京，北京经济学院出版社，员怨愿愿。⑥雅·文纳：转引自查·沃尔夫《市场或政府》，谢旭译，员苑页，第员版，北京，中国发展出版社，员怨怨源。⑦王绍光：《国家、市场经济和转型》，载王浦劬等主编《经济体制转型中的政府作用》，缘怨页，第员版，北京，新华出版社，圆园园园。３１\n政府经济学二、公共品供应不足按所有权或用途区分人类的各种产品，可以分为私人品和公共品两大类。私人品是个人所有，主要由私人企业生产。公共品属集体或社会所有，多数情况下是私人企业不能或不愿意生产的。私人品可以通过市场渠道进行交换和分配，公共品无法从市场上得到充足的供给。公共品是指“那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化”①，像公路、航标灯、路灯、警察和国防军等都属于公共品。与公共品相对应，凡是只能为其所有者享用，并且供给它的成本与享用它的效果随着享用者人数的变化而变化的物品，就是私人品，食物、衣服、住房等日常生活用品大多属于私人品。另外，社会生活中的各种制度，包括市场制度，用于协调人际关系和维持社会秩序，也是公共品。公共品与私人品有三个区别。第一，私人品的消费是排他性的，而公共品的消费是非排他性的。私人品属于个人，别人如果想使用，必须征得主人的同意。比如一个人从商店买回一件衣服，别人就不能再穿它，除非得到了这个人的允许。当一个人享用某公共品的时候，其他人可以同时享用。路灯为所有的路人照明，航标灯为每一艘经过的船指明航路，而无论他或它是否付费。军队和警察保护所有的国民，甚至包括暂时居住在本国的外国人，向他们提供安全保护，而不需要他（它）们付费。消费者必须为每一件所消费的私人品支付费用，但是否每次都必须为公共品付费就不一定了。在多数情况下，由于享用公共品是免费的，所以在公共品享用中经常会出现所谓“搭便车”的现象。第二个区别是私人品的收益是排他性的，公共品的收益是不排他的。私人品的生产给厂商带来利润。这种收益是排他性的，只有投资者本人才能从生产中获益。比如，只有制作和经销服装的人才能从服装生意中得利。这种利润是厂商投资成本的回报。对公共品的投资或者是投资者不能获益，或者是不能排除其他没有投资的人同时受益。比如办教育，投资者未必能从中直接受益；修公路或组织军队，投资者在自己享用公路或安全的同时，无法阻止他人使用公路或享受安全的环境。再比如，建立市场制度和维持市场秩序，所有在这个制度秩序下的人都可以从中受益，而不管他是否为此出过力。第三个区别是私人品的成本是私人有能力和愿意承担的，而公共品的成本超出了私人所愿意或能够承担的范围。首先，私人品的产权明晰，３２①汪翔等：《公共选择理论导论》，员园页，第员版，上海，上海人民出版社，员怨怨猿。\n第三章政府介入经济的理由交易成本低。个人花钱买到的衣服属于他个人，不会产生产权纠纷。公共品的产权模糊，交易成本高，私人无力或不愿承担。如果为了一盏路灯而派一个人值班向过路的人收费，只让付过费的人享受路灯的照明，这时的交易成本太高，实行起来得不偿失。公共品的使用之所以是免费的，是因为无法或不值得向其受益者收取费用。从这个意义上讲，公共品的消费是“外部性”的一个极端的例子。其次，私人品生产的投资规模和资本周期是私人愿意和能够承受的，公共品的投资可能会出现资本沉淀问题。例如，供水、供电、供气等公共基础设施的一次性投资很高，而且一旦投入后难以撤回，私人投资者对这类行业往往持观望态度。投资者对投资的回报在规模和时间上有一个心理极限。如果回收资本和取得利润所用的时间太长，超过私人投资者可预期的时限，或是投资规模过大，超过私人所能承受的界限，他们就不愿意冒这个风险，就会选择逃离或不进入这个行业。因此，像公路、城市公共照明等行业的产品只好由政府来提供，而教育、国防以及建立和维护公共秩序（包括市场秩序）的公共品，只有成本投入，没有利润收回，更不能指望私人去投资了。公共品无法从市场上得到，只能由政府或其他公共权威机构提供。三、合成谬误导致经济波动市场机制的另一个问题是市场机制本身无法保持社会经济总体上的稳定。实行资本主义市场经济多年的国家，经济大多表现为周期性的波动，经济发展经历着从波峰降到谷底、从谷底再升至波峰的过程，经历着“繁荣—衰退—萧条—复苏—繁荣⋯⋯”这样不断循环的过程。尽管这种周期性波动本身有规律性，但每次周期的持续时间不尽相同，有的时候繁荣持续的时间较长，有的时候却长期陷入萧条；有的时候经历过较长时间的繁荣之后，经济一下子跌入谷底，有的时候衰退期或复苏期却需要较长的时间。因此，始终摆脱不了宏观经济不稳定的问题。经济波动对社会的影响是十分严重的。经济上升时期内，到处洋溢着乐观情绪，从上到下纷纷扩大投资，增加消费，社会一片繁荣景象。但是经济增长在某一点上达到极致后，马上转入衰退，经济进入衰退时期。这个时候人们的第一反应就是削减开支，需求一下子降下来。大批商品找不到销路，企业倒闭或停产、减产，失业人数明显增加。与此同时，“投资热”迅速降温，生产过剩和投资萎缩波及全社会。最典型的事例当数员怨圆怨～员怨猿猿年的世界性经济危机。这场大危机使整个资本主义世界陷入空前的萧条，大量工人失业，生产全面过剩，股票暴跌，投资活动几乎完全停止，经济大幅度衰退，人民生活极端困难，市场经济处于瘫痪状态。造成宏观经济波动的原因不是外部性问题，也不是信息不对称问题。３３\n政府经济学外部性和信息不对称的消极影响集中在妨碍市场交换上，而且这两类问题总是发生在局部，很难设想会出现全面性的外部效应或信息不对称。换句话说，这两种现象属于市场微观失效问题。经济整体的波动属于宏观经济问题。“合成谬误”是造成经济宏观波动的主要原因。市场体制的运行以个人作为决策的基本单元。个人在参与经济过程时，从个人的成本鄄收益出发，经济繁荣时期资本回报率高，人们争相投资，生产得以扩大。此时，个人的收入随之增加，就业前景良好，人们放手消费，大胆借贷。当经济由盛转衰且前景黯淡时，个人的反应是停止投资、减少消费。上述行为对于个人来讲，都是合理的，属于理性的选择。如果把所有的个人理性行为加在一起，就表现为经济繁荣时期人人争相投资、家家扩大消费，经济衰退时期人人停止投资、家家节衣缩食。其结果必然如下：经济前景看好时，社会投资膨胀，生产扩张，社会总储蓄减少，社会总需求膨胀；经济前景不好时，社会总投资急剧减少，生产全面萎缩，社会总储蓄相对增加，社会总需求不足。这正是经济周期波动的现实表现。以上分析表明，市场经济条件下，如果把所有个人的理性行为累加起来，结果可能是整体利益的损失。也就是说，个体理性与集体理性在这里出现了不一致。在繁荣期，扩大投资或增加消费对于个人来说是合理的经济行为，但从社会整体的角度，会出现生产能力的过剩和消费过度。在衰退期的情况也是一样。因此，“合成谬误”指的是个人理性行为的累加效果可能是集体行为的非理性。正如英国经济学家凯恩斯所描绘的，就好比许多人站在一个露天剧场看戏，一个人踮起脚来会高一些，可以看得清楚一点。从个人的角度，这是合理的行为。但是如果人人都踮起脚来，虽然大家都高了一些，但大家也就都不得看了。人人都站得比以前更累，观看效果一点也没有提高。另外，失业和通货膨胀也与经济波动关系密切。在经济衰退和萧条时期，失业率会由于投资锐减、企业开工不足而上升。通货膨胀则往往发生于经济高涨时期。此时，由于需求大增，拉动物价上涨，货币供应量吃紧。失业和通货膨胀都是市场经济运行的副产品。失业可能导致失业者陷入贫困。贫困是一种非常消极的社会现象。它不仅会加剧社会的不公平，还可能使人走向绝望。处在绝望境地的人什么事都可能做出来，容易铤而走险，对社会的安定是一种极大的威胁。通货膨胀降低了人们的实际收入。特别是对低收入阶层和靠工资、养老金等固定收入生活的人，在通货膨胀期间受到的影响最大。他们多年的积蓄可能在一夜之间变成“废纸”，与此同时，那些投机商人则可从中得到暴利。通货膨胀也会使某３４些人致贫，加大社会的不平等，引起人们的不满，激化社会冲突。\n第三章政府介入经济的理由四、转型国家中市场难以自发建立从非市场经济向市场经济转变的国家，特别是原计划经济国家，面临着建立市场制度的任务。这是一个放弃原有的经济制度、建立一个新的经济制度的过程。这种制度转变首先需要改变的是政府，政府不再对社会经济生活进行全面管理，逐步建立起市场对经济的调节机制。所以转型首先是一种政府行为。如果政府不先行退出本应由市场发挥作用的那些领域，市场制度就没有发展的空间。市场是一种制度。在转型国家里，建立市场制度难以通过市场自身进行，市场活动不会发生在“制度真空”中。像界定产权、制定和实施法律制度、确保合同的执行、维持竞争状态、保证生产要素的自由流动、降低交易成本、减少经济活动的不确定性、确保最低生活等最起码的制度环境，都不是市场过程中自发出现的，而是需要由政府提供的。那种认为“一旦强制的政府被从经济领域剔除出去，‘市场的力量’将全速出击，将人类社会置入完美的程序中。这种对市场的自然性、自发性的盲目相信，可能是市场改革者最危险的幻想。事实上一个有效的政府才是向市场经济转型的前提条件”①。作为一种制度，市场经济需要以相应的意识形态和道德为基础，这也是转型国家所不具备的。在市场化改革之前，这些国家大都处在一种“伦理经济”秩序下，整体主义的价值观规范着人们行动，而市场经济则鼓励个人以追求私利为目的的行为。市场化进程使得原来的建立在整体概念上的价值观被冲垮，个人自利行为大行其道。“这种个人主义损害了对社会秩序至关重要的自我约束和善的观念。市场只有在以尊重伦理规则和个人权利为基础的社会环境中才能良好地运转。当自利行为恶化为放纵的自私时，社会约束就会崩溃”②。在社会经济向市场机制转变的同时，原有的非市场的伦理和意识形态正在失效，新的适应市场体制的规范尚未形成，社会的行为失范、道德真空难以避免。更进一步，向市场经济的转轨不仅要求改变人的道德标准，而且涉及资源和权力的再分配，“它可能为某些人提供发展的机会，而剥夺另一些人的传统的特权，威胁其他人的生活”。转轨还会造成收入和财富的不平等。“转轨会将政治和经济领域的平衡打破，这样会引起社会冲突和政治斗争”③。市场所存在的这些缺陷来自其自身的逻辑，因而无法自我克服，必须①王绍光：《国家、市场经济和转型》，载王浦劬等主编《经济体制转型中的政府作用》，远园页，第员版，北京，新华出版社，圆园园园。②巴·克拉克：《政治经济学———比较的观点》，王询译，员缘页，北京，经济科学出版社，圆园园员。③胡鞍钢等编：《政府与市场》，圆愿页，北京，中国计划出版社，圆园园园。３５\n政府经济学借助外部力量。在市场之外，有能力克服市场缺陷的力量主要来自公共权威机构。作为主要的公共权威机构，政府介入经济成为合理的选择。思考题员援从政府经济学的角度分析垄断的危害。圆援外部性问题能否完全解决？猿援信息不对称的消极方面是什么？源援分配不公平与市场机制的关系如何？缘援如何理解“搭便车”现象？远援合成谬误能否避免？苑援转型国家市场建立是一个完全的自发过程吗？３６\n第四章政府的经济职能定位市场缺陷的存在说明了政府介入经济的合理性。通过政府干预，可以限制垄断，解决外部性问题，保证公共品的供给，减少不完全信息对公平交易的破坏，实现宏观经济的平稳运行。通过政府的介入，还可以提供公共品，实现社会公平。政府的整体职能中，政府的经济职能，包括对宏观经济的管理，是政府的重要任务之一。通过对经济的管理，政府实现对社会整体的控制；通过对经济的介入，政府为市场的运行提供良好的秩序。第一节建立正常的市场秩序政府对市场的介入是从维护市场而不是取代市场的角度出发的。“国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的”①。一、限制垄断管制企业市场缺陷的存在证明了国家干预的合理性。通过政治权力的介入，以解决不完全市场条件下所造成的资源配置的不合理、经济效率低下和出现垄断等问题。一般来讲，政府可以采取三种手段解决垄断这一市场缺陷问题。第一种手段是利用国家权力，通过税收和财政补贴来矫正由于垄断所造成的资源浪费。垄断条件下，产品的价格高于正常水平而产量低于正常水平，资源利用不足。政府可以对垄断厂商给予补贴，鼓励它们把产量扩大到生产可能性的边缘。政府也可以采取给消费者补贴和对垄断生产者征税相结合的办法来引导垄断厂商把产量扩大到竞争条件下的水平，与此同时还为社会提供一笔税收净收入②。这类措施主要是针对那些垄断现象不可避免的行业而制定的。①世界银行：《员怨怨苑年世界发展报告》，蔡秋生等译，绪论，员页，第员版，北京，中国财政经济出版社，员怨怨苑。②保·砸援格雷戈里：《比较经济制度学》，葛奇等译，缘苑页，第员版，北京，知识出版社，员怨愿愿。３７\n政府经济学第二种手段是政府对出现垄断的行业进行直接管理。这主要适用于出现自然垄断的行业。这些行业中降低生产成本的要求自然导致了生产规模的扩大，而且不像其他行业，当生产规模扩大到一定程度，产品的边际成本就会递增。自然垄断行业中，生产规模的扩大一直伴随着边际成本的降低。“在存在着普遍的规模经济或范围经济的条件，以至于最有效率的方法是由一个厂商来组织生产时，就会产生自然垄断”①。自然垄断是规模经济的自然结果。供电、供水、通信、交通等公共部门都可能产生自然垄断。在这类行业中，只要存在着自由竞争的环境，由于其产品的边际成本一直随着生产规模的扩大而递减，规模大的企业在成本上便占有优势。最后往往是规模大的企业战胜规模小的企业，一直到独家垄断出现为止。自然垄断的存在具有经济上的合理性。在上述行业中，垄断厂商的出现不可避免。这种经济合理性使得在这些行业中只有维持独家垄断，才可能保证消费者享受最低价格的产品。因而对这些行业中的垄断行为不是取消，而是保留，在保留的同时采取措施，防止厂商利用自己的垄断地位攫取暴利。从某种意义上讲，政府要保护这类厂商的垄断地位。由于高利润的吸引，一个行业尽管已经形成自然垄断，仍然会有新的厂商尝试进入。如果有新的厂商加入，为了与垄断厂商竞争，它们可能会率先压低自己产品的价格。由于该行业产品的价格已经达到最低，新进入的厂商实际上是以低于平均成本的标准来确定产品的价格，亏损经营的可能性极大。竞争者的价格策略迫使垄断厂商也降低产品价格，从而也面临亏损的危险。长此下去，必然两败俱伤。自然垄断行业的经营包含大量的“沉淀”资本，一次性投资规模很大，后续投资较少。比如，建设电力公司、建电站、架设电网的投资都很大，一旦建成送电以后，只需燃料和维修等少量费用。生产开始以后，边际成本低于包含了沉淀资本投资的平均成本。电力的价格不能以边际成本为依据，而要以平均成本为依据。但是如果有竞争者加入，由于产品的差别小，竞争各方极有可能开展价格竞争，把价格压低到平均成本以下来相互竞争。长期下去，各方都无法回收沉淀资本的投资，结果也是两败俱伤。这就是所谓“毁灭性竞争”。出现这种竞争并不是好事。尽管消费者可能从厂商竞相削价中受益，但代价是生产者亏损。从社会整体的角度，社会总福利并没有因此而增加。这种毁灭性竞争持续下去，迟早会引起当事者的厂商垮台，结果造成该类产品的短缺，对社会就更加不利。从这一点出发，政府对自然垄断行业实行某种程度的保护就是必要①保·萨缪尔森：《经济学》（下），高鸿业等译，愿远远页，第员圆版，北京，中国发展出版社，３８员怨怨圆。\n第四章政府的经济职能定位的了。政府可以人为地设置一些进入壁垒，限制新的厂商进入某些行业，以维持自然垄断。与此同时政府还要对垄断厂商加以管制，防止它们利用其垄断地位攫取超额利润。政府可以向垄断企业征税，把一部分垄断利润转移到国家手中。在这种税制下，垄断价格越高，纳税就越多。这种办法可以迫使垄断企业把产品的价格降下来。政府还可以对价格进行管制，强迫垄断企业把价格维持在与边际成本一致的水平上。政府也可以命令垄断厂商把产量增加到生产成本与边际成本相等的有效产量。最直接的管制办法是国有化，由政府直接经营自然垄断行业的企业。实行市场经济体制的大多数国家对公共事业部门不同程度地实行国有化政策，不允许私人进入这类行业，产品的产量和价格直接由国家控制。第三种手段是政府对垄断的形成加以限制，目的是恢复竞争，主要适用于竞争与垄断同时存在的行业，比如汽车、石油、钢铁等制造业。政府的主要措施是实行反垄断法规，废除阻碍竞争的立法，把某些已成为垄断性的行业恢复为竞争性行业。针对垄断的形成，政府的反垄断措施首先是限制企业的规模。在一个行业中规定厂商的最少数目，当某个行业中厂商的规模过大、厂商数目过少、形成寡头垄断或独家垄断使生产能力和消费者福利均受到损失时，强制垄断厂商解散或分解自己的公司。同时，为了预防这种现象的产生，政府还可以对厂商之间的兼并加以限制，限制同行企业的横向兼并，限制“上游”企业与“下游”企业的纵向兼并，避免巨型公司的出现。其次是限制垄断组织的形成，不允许大企业之间建立同盟。各种反托拉斯法、反卡特尔法的出台就是针对垄断企业之间的合谋，不允许它们在价格和产量上经过合谋而左右市场。比如“关于出售产品的价格不低于某个水平的协定”、“关于生产或销售产品不得超过某个数量的协定”、“按事先确定的份额分享市场的协定”等等都在被禁止之列。美国自员愿怨园年《谢尔曼法》之后，先后出台一系列反垄断法规，对垄断行为进行管制，在相当程度上限制了垄断，保护了市场的竞争状况。政府限制垄断的目标是达到使“生产者不通过限制产量、提高产品价格的方法剥削消费者”①。通过政府的宏观调控手段，做到垄断的存在不会造成对消费者和市场机制的破坏并非易事。首先，通过税收和补贴的方式矫正垄断造成的资源浪费时，就会遇到难以准确计算税收和补贴的适当数额的问题。一方面税收部门缺乏计算的依据，另一方面，政府也没有数据准确性的保障。这就使得税收和补贴相结合的办法往往不能准确地发挥效力。其次，政府在对垄断企业进行价格管制时可能遇到这样的情况，即生①詹姆斯·耘援米德：《效率、公平与产权》，施仁译，员远苑页，第员版，北京，北京经济学院出版社，员怨怨圆。３９\n政府经济学产者可以通过降低产品质量的办法减少成本，这样在价格不变的情况下仍可以获得超额利润。价格管制还会导致企业失去技术创新动力。一般情况下，政府定价时把价格确定在企业抵消生产成本之后的“正常”盈利水平，就是边际成本等于平均成本的水平。在这个过程中，如果企业进行技术革新，降低生产成本，追求较高利润，政府则可能随之把商品定价降下来，使企业的利润又回到原来的“正常”盈利水平。这样的结果促使企业不会去选择主动降低生产成本的技术革新。第三，自然垄断行业实行国有化以后，面临的主要困难是利润动机与社会利益不一致。在市场经济的大背景下，国有企业应该按市场原则经营，去追求生产利润的最大化。但由于企业所处的垄断地位，它有可能走向自然垄断条件下垄断厂商追求垄断利润的老路。如果企业将为社会大众谋利益作为出发点，把产品的价格定在低于边际成本的水平，这样，国有企业实际上是在亏损经营。即使亏损部分由国家补贴，或是企业把价格定在平均成本的水平，“保本”经营，它也丧失了降低成本、提高效率的创新动机。二、保护产权，克服外部性外部性问题无法通过市场过程自动解决。市场活动基本是自愿交换行为，买卖双方通过议定的价格进行产品交换。交易双方之所以是自愿的，是因为双方均可以从交易中获利。但是发生外部性问题时，一个人的行为对另一个人造成的损失，受损一方无法通过自愿交易的方式向肇事者追索损失。除了上述技术上的原因，关键问题是缺乏权利关系上的依据。对于水、空气、阳光等资源类公共品，每个人都有同等的享用权，但又都没有排他性的所有权。所以，每个人对公共品的享用行为在市场状态下都缺乏约束。在这种行为倾向的影响下，每个人都追求个人利益最大化，其累加结果是公共财产枯竭，每个人都因此从中受到损失。类似的例子在生活中还有很多。外部性的困难在于受损一方难以向造成损失的一方索赔。其原因是，在多数情况下，造成河水或空气污染的厂商或个人不止一个。作为受损一方的个人或厂商无力单个向这个群体收取费用或是补偿①。即使能够收费，但确定谁是最严重的污染源和向各个污染源收取多少费用，也是很难确定的。以一方的效率造成另一方的非效率，这就是外部性问题的消极之处。健全市场秩序，特别是从外部形成对市场主体行为的约束，避免无序行为，对于市场的正常运转来说，是至关重要的。从目前的社会结构来①米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，猿员～猿圆页，第员版，北京，商务印书４０馆，员怨愿愿。\n第四章政府的经济职能定位看，惟有政治权力可以担当起为市场建立秩序的任务。建立政治权威本来就是为了满足人们对于秩序的需要。人们之所以甘于服从一种权威，不管它是来自于人格，还是出自于组织，是因为他们希望在权威的保护下，建立起他们所认可的秩序，或者是希望通过奉献出自己的服从，换取他们所希望的秩序和稳定。即使是在市场经济条件下，人们同样有这样的需要，这就是政治权力介入市场的结构性理由和社会心理基础。外部性是市场经济的一种后果，市场机制本身无力解决。幸好除了市场，人们还发明了其他社会机制，其中之一就是政府。外部性问题可以借助政府来解决。当双方无法通过市场实现交换，而又必须进行交换时，需要来自第三方的一种力量来推进这个交换过程。这种力量必须是双方都不得不服从的。从目前来看，能够担当这一使命的，多数情况下是公共权威机构。具体而言，是政府借助政治权力规定交易双方的权利、议定交易价格和强迫双方进行交易。比如，政府可以规定，造成污染的企业向受污染的地区支付赔偿；当受到外部影响的个人和企业无法准确辨认时，也可以由政府向污染源企业征收一笔费用，然后分别支付给受损失者。政治权力介入的另一个优点是可以保护公共财产，避免因对公共财产的过度使用而造成公共财产的枯竭。上例中，如果政府是河流等自然资源的所有者，它就有权制止个人或企业使用河流。即使资源属于个人或企业，政府仍有权对个人或企业使用自己的资源进行某些限制。出于保护公共财产的需要，政府可以强制中止个人或企业的经济行为。这样，可以避免上述无法实现的交易过程的出现，从而避免外部性问题。对于公共财产因过度使用而枯竭的问题，当个人参与者之间无法通过契约达成使用协议时，可以诉诸公共权威机构，把这部分财产的使用权交给政府，由政府决定这部分公共财产的分配。政府可以控制公共财产的使用状况，比如控制上路的汽车数目，以避免拥挤现象的出现。通过政府的介入，可以保护公共品，从而保证每个人都有从公共品中受益的机会。政府干预经济生活，保证每一个人对公共品的权利，实际上是保护了公共利益。保护公共利益正是政治权力的基本出发点。从这一点上看，借助政治权力解决市场机制的外部性问题，既针对了市场的缺陷，又符合政治权力的本性。通过政府干预克服市场经济中的外部性问题并非万能，权力进入市场的过程会造成市场的紊乱和中断，而且“要知道邻近影响（即外部影响———引者）在什么时候大到足够的程度，以致值得为了克服它们而花费特殊费用是困难的”①。从这个意义看，政府对经济的干预可能也会造成外①米尔顿·弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，猿猿页，第员版，北京，商务印书馆，员怨愿愿。４１\n政府经济学部性问题。上面关于河流污染和交通拥挤的两个例子说明，市场本身的缺陷是明显的，政府插手有十足的理由。河水污染对他人的损害和交通拥挤带来的效率损失是显而易见的，政府出面运用权力，可以有效地制止污染和拥挤。即使是这样，仍旧很难确定政府对市场介入的程度和时机，即在什么时候外部性问题足够大，以至于政府必须介入，并没有明确的标志。三、解决信息不对称问题在市场经济发展到一定阶段会出现逆向选择和道德风险这一事实说明，随着生产技术的不断提高和商品成本的降低，商品的品种更加丰富。但是，由于生产专业化和分工的发展，了解商品的性能和实现交易的困难增加了，有时甚至因此而出现交换障碍。换句话讲，在生产费用下降的同时，交易费用上升了。了解商品的有关知识，实现复杂交易都需要交易费用。多种制度的建立、政府的出现等正是为了降低交易费用和排除交换障碍。市场机制本身逐渐发展出一些相关的制度。对于逆向选择，解决的基本思路是让消费者在交易之前了解足够的关于商品的信息。这大体上有以下几种办法。一是对产品的性能、用途和质量等通过说明书、合格证、包装和广告向消费者做详尽而明了的说明，加强商品信息的公开性。二是采用标准化的生产方式和销售服务，确保消费者无论在何时何地都能得到同样质量和性能的产品。比如有的世界性产品在全球有几千家连锁店，顾客无论在哪一家店购买，质量都是一样的。三是加强产品的防伪措施，通过使用特殊的包装材料或防伪商标等途径，使消费者能轻易地辨认真伪。这样既保护了自己产品，也维护了消费者的利益。四是通过契约来引导和强制卖方披露对买方至关重要的信息。这种办法普遍出现在劳动力、房地产等类型的交易中。市场机制自身对付逆向选择的方法主要是形成一种机制，使厂商能够自我约束，降低买方信息的不完全程度。对于道德风险问题，解决的基本思路是设法监督买方的行为。在实行退换制度和售后服务时，厂商对消费者使用商品的方法和程序进行严格的规定，把因消费者使用不当而造成的商品损坏排除在退换制度和售后服务之外。在保险类行业中，除了严格理赔范围之外，还附有细致的审查制度，以防止投保人的欺诈行为。在委托鄄代理关系中，则是通过契约把代理人的行为控制在不损害委托人利益的范围内。与解决逆向选择问题不同，对于道德风险问题，除了监督之外，还引入了“激励”这一手段。卖方信息的不完全之所以被称为道德风险，是因为卖方对买方的行为在事后没有有力的监督手段，只能寄希望于对方的道德良心。为了避免道４２德风险，卖方可以采取各种奖励措施，鼓励买方按道德原则行事。这种办\n第四章政府的经济职能定位法在委托鄄代理关系中以及雇主与雇工之间的契约关系中经常使用。市场机制应付道德风险问题的方法是消极限制和积极鼓励相结合，引导消费者或代理方不做有损于生产者或委托方的事。信息不对称是商品交换本身所造成的，市场机制难以完全克服，需要借助国家权力事前重点保护消费者，事后重点保护生产者，主要是保护交易中处于信息劣势的一方。从消费者的角度，政府采取措施，通过法规和政策强制生产者向消费者提供足够的商品信息。国家以法律的形式制定各种商品的质量标准。一种商品在上市之前，必须经过国家指定的检验部门的检验，取得国家颁发的质量合格证书。出于对国家的信任，消费者大胆地购买商品，这实际上是一种政治信任。国家在这时以自己的信誉作为商品的质量保证，国家为消费者的不完全信息承担风险。为了确保在信息不完全情况下消费者的利益不受损失，政府规定生产者或商家必须对所出售的商品负责，因而就有了商品“包退、包换、包修”的“三包”制度。国家制定保护消费者权益的法律，规定消费者有“安全保障的权利、获得正确信息的权利和选择商品的权利”。当消费者的这些权利受到损害时，比如受到虚假广告的欺骗，可以依法追究厂商的责任。针对信息在买卖双方的不对称，国家工商部门特别禁止虚假的或欺骗性的广告宣传，禁止在广告和商品的装潢上向消费者提供与商品实际性能不符的信息。国家对市场的这种干预旨在恢复市场优胜劣汰的功能。在避免道德风险的问题上，政府的作用更加明显。道德风险发生在交易行为以后，卖方由于缺少关于买方可能行为的了解，无法对买方进行有效的监督。这时就需要借助公共权威机构，制定相关的制度、法律和政策，对买方的行为加以约束。首先，对于那些利用商品售后保证制度和保险业理赔制度进行欺诈的消费者，给予法律制裁，保护生产者的合法权益。其次，对委托鄄代理关系中的代理方利用职权损害委托方利益的行为给予法律制裁。目前各国都建立了关于股份公司的法律，严格规定经理或厂长的资格，严格限制他们的行为。法律规定经理或厂长的经营行为受股东大会产生的监事会的监督。对于股份公司的会计制度、会计人员的资格和权力也有强制性规定，意在防止经理人员伙同会计人员以权谋私。审计制度也是由法律形式固定下来的。根据审计法，股东有权对企业的经营情况进行公开检查。第二节确保良好的社会环境政府的介入是对市场的保护，为市场的运行提供良好的社会环境。政府可以从以下几方面介入：通过再分配等手段，实现社会公平；通过公４３\n政府经济学共支出等方式，组织公共品的生产；通过纠正合成谬误，保持宏观经济的稳定。一、实现社会公平通过市场机制自发地进行分配，会导致收入差距加大，引起一部分人的贫穷，造成社会成员间的两极分化。因此，依靠市场无力解决分配不公平问题，必须由政府介入。“‘平等的’再分配并非产生于自由发挥作用的市场，因为对于赠与者来说，由博爱和仁慈所产生的收益是外部的，并且由他们来提供也是不合适的，相反，应将社会作为一个整体来加以实现。如果听任市场自身的运行，那么它所产生的再分配将比它的‘效率’（也即社会理想的）更少，原因在于与外部性、公共品和不完全市场相联系的‘无偿使用’问题”①。政府介入社会分配的另一个理由是“市场可能既不会产生经济上令人满意的（效率）结果，也不会产生社会上理想的（平等）结果”②。对效率的简单化理解使得一些国家不惜以牺牲公平、扩大收入差距来提高效率，换取较高的经济增长速度，其结果不仅加大了社会两极分化的程度，而且造成公平与效率两大社会发展目标的矛盾，进而恶化了经济发展的社会环境，反过来降低了效率。政府实现公平的手段主要是通过再分配政策：一方面建立税收制度，包括累进制的所得税、遗产税、赠与税等，缩小贫富之间的收入和财产差距；另一方面经过失业救济、养老保险、医疗保险等社会保障和福利项目帮助处于困境中的人。因此，发达国家政府的一个基本任务是给那些遭受临时损失的人提供福利。例如，美国政府的再分配政策使收入最高的圆园豫的家庭的收入在总收入中的份额减少大约员缘豫，收入最低的圆园豫的家庭的收入在总收入中的份额提高约缘园豫（员怨愿源年）③。美国收入最低的圆园豫的家庭与收入最高的圆园豫的家庭相比，各自在税前总收入（现金）中所占的份额分别为源郾苑豫和源圆郾怨豫（员怨愿源年）。经过再分配政策，这两组家庭的收入分别上升和下降为占总收入的苑郾猿豫和猿远郾愿豫④。其他国家也分别实行不同的再分配政策，以缩小贫富差距。政府实现公平的另一个出发点是机会平等。人际之间总是存在差距的，特别是每个人在天赋上不可能是完全相同的，这就使得付出同样的努力，得到的结果也会不同，有时差距会很大。这种差距本身是无可厚非①查·沃尔夫：《市场或政府》，谢旭译，圆缘～圆远页，第员版，北京，中国发展出版社，员怨怨源。②同①，员苑页。③丹·缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，缘缘园页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨怨怨。４４④同③。\n第四章政府的经济职能定位的，但如果造成个人之间收入和财富的差距过大，也会导致人际间的冲突。再一个差距是条件上的，即使个人之间在天赋上是接近的，但某个或某些人仍可能由于自身的某种或某些条件所限，天然处于不利的地位。条件上的差距对于个人来讲是外在的，凭自己的力量难以改变。条件上的差距也会导致个人之间在收入和财富上的差距。如果不加以限制，差距可能会很大。解决天赋和条件上不平等的必要途径是给予所有的参与者同样的发展机会，即实现机会均等。机会均等的目的在于达成尽管“佃农的孩子决不可能与亿万富翁的孩子有平等的机会成为总统，但可以制定制度，使佃农的孩子不会公然被排除在这场比赛之外”这样的境界①。政府对经济生活的干预不管是对收入的再分配还是对经济的管制，都会造成垄断。政府的权力本质上是政治性的。一旦政府对社会经济生活行使权利，便在市场体制中加入一种强制力量，所有的社会成员或团体不管处于何种社会地位，都必须服从政府的权力。在以市场为基础的社会经济领域，只要政府权力介入，不管是以哪一种形式，都会造成一种垄断权力。谁得到或接近这种权力，谁就能够得到这种特权带来的好处。其结果一方面造成人们对政治权力的追求胜过对经济活动的兴趣，从而减少了社会活力最重要的来源———经济上的创造性活动；另一方面，政治权力的垄断性使经济效率的源泉———竞争机制受到破坏。国家在寻求公平时所造成的另一种非效率被称为“漏桶效应”。为实现分配上的平等，各国大都实行国民收入的再分配。收入的再分配主要是通过税收和社会福利制度实现的。简单说来，就是政府从富人的收入中拿出一部分用于资助低收入的家庭。“然而，这项方案有一个无法解决的技术难题：这些钱必须通过一个漏桶从富人那儿传送给穷人。在转交过程中，一部分钱将会不翼而飞，所以穷人不会全部收到取自富人的钱”②。在收入转移过程中，“不翼而飞”的那部分钱实际上是政府进行税收和兴办社会福利事业时的行政管理成本以及这项收入再分配政策所引起的生产积极性的下降所消耗的。为实现收入均等而实行的高税收和高福利政策对社会成员的生产积极性也有消极的影响。“紧随高税率而来的是足智多谋的人们与之抗击的尝试，这就像雪后有玩雪橇的小男孩一样肯定。错误努力的形式之一，是企业把需纳税的开支作为在职人员的奢侈性经费”③。纳税是对个人收入的一种扣除。在发达社会，人们具有天生的逃税倾向，一旦实行高税①詹·布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健等译，员猿苑页，第员版，北京，北京经济学院出版社，员怨愿愿。②阿·奥肯：《平等与效率———重大的抉择》，王奔洲译，愿猿页，第员版，北京，华夏出版社，员怨愿苑。③同②，愿苑页。４５\n政府经济学收制，人们就会千方百计设法减少纳税。其中最合法而又可以使个人得到实惠的方式之一就是用“公”款消费，把个人的一部分消费记入生产成本。由于用来再分配的是公共品，所以难以避免“搭便车”问题。对于低收入者来说，在福利制度下，生活有了最低限度的保障。社会保障制度的实行，使得一个人即使不去工作，也不至于饿死。因而在西方出现了一种“懒汉现象”，有的人故意不去工作，靠政府救济生活。再有，由于社会救济制度的条款和程序的繁杂，难免出现漏洞。在有的西方国家工作时反而比失业时收入少，公民拿着失业救济出国旅游等现象也时有出现。这也是在分配制度上一种西方式的“大锅饭”。它使得西方国家中有人安于贫困、安于失业。这种再分配制度基本上也是非效率的。平等造成的结果是与提高效率相反的。从本质上说，平等是非经济的。平等是每一个人都应具有的一种权利。效率所强调的是对不同的人和付出不同劳动量的人应该给以不同的待遇，而平等的重点在于对所有的人一视同仁，忽略他们之间的差别。效率是市场的核心原则。市场给人们提供了获取最大利益的途径，其根本保证是市场活动必须是高效率的。“收入再分配的根据通常并不是对经济效率的追求。它是基于超越其上的社会价值观：社会各界一致同意，当市场导致一些人收入很低以至于他们不能维持一个最低的生活水平时，政府应当救助这些人们”①。平等作为一种权利，要求社会的政治、经济等价值广泛而均等的分配。平等强调的是每一个社会成员的基本权利，而不是最大利益。因而，强调平等很容易忽视效率的要求。平等造成非效率的一个重要原因是制度性的。作为一种权利，平等的实现必须借助政治上的强制权力。换句话说，平等的实现必须要通过政府对社会政治和经济活动的干预。政府通过法律手段、政策安排和行政活动，为每一个社会成员提供平等的发展机会和生活条件，确保每一个社会成员的基本权利。政府插手社会经济生活必然会改变社会经济过程的自然运转，这可能会造成对效率的干预。二、提供公共品公共品的非排他性使得公共品的消费没有费用上的约束，其供给又缺乏利润的驱动。这表明对于公共品的生产和经营，市场机制是无能为力的。为了保障公共品的供给，使公共品的生产和管理尽量高效率，必须引入市场之外的力量。因此，政府的介入是理所当然的。①约瑟夫·斯蒂格里兹：《经济学》，上册，姚开建等译，缘员源页，第员版，北京，中国人民大学４６出版社，员怨怨苑。\n第四章政府的经济职能定位首先，由政府承担公共品生产的组织工作。公共品在消费上和收益上的非排他性使得公共品的生产者或拥有者无法向所有的受益者收取费用。比如国防事业，军队无法向所有的国家安全受益者收取费用，因为确定一个人是否从国防事业中受益以及他是否愿意受益十分困难。像这种只有投入没有利润的事情，私人企业自然不会去做，只能依靠政府来支付维持军队的费用。其次，公共品的分配和消费也由政府来管理。通常根据不同的公共品的“公共”程度和其与市场的关联程度来确定它们被政府管理的程度。对于纯粹的公共品，像教育、国防、治安等公共品的占有和消费都具有非排他性，应该无偿提供，对所有人开放。政府同时通过税收向社会强制提取支付这类公共品生产的费用。另一些公共品的提供则要由消费者的人数多少确定，也即根据这些公共品的使用是否“拥挤”来决定使用哪一种管理方法。像公路、桥梁、公园等公共场所，如果消费者不多，没有产生拥挤现象，增加一个消费者以后的边际成本几乎等于零，所以没有必要收取费用。但是当消费者很多，多到“拥挤”的程度时，就应该采取某种措施来限制消费，否则会由于过度消费而毁坏这些公共品，同时也造成资源的浪费。在拥挤的情况下，消费者增加所带来的边际成本会提高，消费上的排他性开始出现。这时可以采用三种方法对公共品进行分配。一种是定量配给，向所有合乎条件的人给予同等量的供应，不合乎条件者不能享用这些公共品。另一种是诸消费者按出现的先后顺序排队消费，愿意等候的人可以在自己的顺序上得到消费，不愿意等候的人可以退出对这些公共品的消费。再一种方法是向消费者收费，无力支付或不愿意支付费用的人不能消费。这三种方法都把一部分人排除在公共品的消费之外。由于这类公共品的消费面临有限的消费容量与无限的消费规模之间的矛盾，政府不得不缩小这类公共品的“公共”程度。因此有人把这类公共品称为“准公共品”。对准公共品的消费只有政府划定范围之内的消费者可以得到，并且是定量的那一部分，或者只有付费者才能得到。准公共品具有一些私人品的特性，比如排他性———只有那些具有某种资格或愿意付费的人才有权消费它们。但它又与私人品不同，公共品的消费没有对抗性。单个的有资格的消费者对准公共品的消费不会影响或减少其他有资格的消费者对同一种准公共品的消费。在有资格使用公共游泳池或付费后使用收费公路或桥梁的人不会影响同样的消费者使用它们。这就像一个俱乐部，会员可以享用俱乐部提供的服务，而非会员则不得进入。所以，有的人又把准公共品称之为“俱乐部物品”。准公共品又可以称为局部公共品。就整个社会而言，只有某些公共品具有准公共品的特性。这是“局部”的一层含义，比如，某些公路、桥梁、４７\n政府经济学公共游泳池等属于准公共品，而教育、公用照明设施以及市场制度等则属于公共品。另一方面，这类物品只有在特定的范围内才成为公共品。超出这个范围，它们同样具有排他性。比如，公共游泳池和公路等只有在没有产生拥挤现象的时候才是公共品。从这个意义上讲，有些公共品带有国家限制或地方限制，有的地方公路只对本地的车辆免费，各国的教育对外国人都不免费，等等。所以说，这类公共品带有局部性。有的时候，对公共品非排他性的限制是针对一部分社会成员的“搭便车”行为的。由于公共品的非排他性，使得不管一个人是否为公共品支付成本，都可以享受公共品的收益。出于人的经济本性，个人会产生不支付成本也要消费公共品的行为动机。如果这样的人增多，公共品的来源就可能枯竭。为了保证公共品的供给，不仅要利用国家权力强制收取费用（主要指各种税费），而且要由公共权威机构制定对各类公共品的消费资格，使需要公共服务的消费者能够享有公共品，把“搭便车”行为控制在最小程度。这样做的好处还在于可以为公共品的供给提供足够的资源。公共品的供给的另一个重要问题是如何确定供给量。在市场体系内，私人品供给量的最优标准是该产品生产者的利润达到最大的同时，对消费者的效用也达到最大。按经济学的术语称为“消费者个人的边际替代率等于生产者个人的边际转换率”。当然，这种均衡是以价格形态表现出来的。就公共品而言，由于消费者不是一个人，而是所有的民众，适当的供给量应当是所有消费者个人的边际替代率的总和与生产者边际转换率相等。所不同的是，这时公共品的价格不可能来自市场，因为有“搭便车”者存在，很少有人愿意以真实的边际替代率来支付公共品的费用，所以必须由政府利用权力规定公共品的价格，并由此确定公共品的供应量。公共品由政府提供也会产生负面效果，一种表现是公共品的生产和经营的低效率。这种低效率的一个重要原因是政府无法克服“搭便车”现象。迄今为止，无论何种收费方法，都难以完全消除“搭便车”者的存在。其中主要的困难来自公共品本身在消费时的非排他性。如果把公共品变为私人品，并制定一套制度，安排管理人员日夜监视它们的使用，就会由于成本过于高昂而无法实施。“搭便车”现象不可避免地使得公共品的收益无法与其支付紧密结合。这种脱离市场原则的生产如何做到高效率，目前还没有找到有效的途径。三、维持宏观经济稳定市场经济条件下，个人理性行为导致集体非理性后果再一次表明了市场机制这只“看不见的手”的局限。为了避免“合成谬误”所引起的宏观经济波动，必须引入政府管理，借助政治权力调节经济节奏，通过政府干４８预稳定宏观经济，“熨平”经济波动。针对合成谬误中集体理性与个人理\n第四章政府的经济职能定位性之间的冲突，政府从社会整体的角度出发，当众多个人纷纷热衷于加大投资、尽情消费，经济呈现“过热”征兆时，政府通过政策手段设法减少总需求，使投资和消费不要过旺；当经济趋向衰退时，大多数人节衣缩食、减少消费、停止投资时，政府则积极干预经济，刺激总需求，鼓励投资和消费。政府在市场经济的周期性波动中持“逆现实经济风向而动”的立场，这种方式被称为“相机抉择”的宏观经济政策。“相机抉择”的宏观经济政策主要包括财政政策和货币政策。其政策目标是平衡总需求和总供给，稳定宏观经济。根据相机抉择的原理，政府的财政政策分为扩张性政策和紧缩性政策两类。在经济出现过热苗头时，政府减少自身的开支，包括减少政府购买、减少公共工程的投入、减少用于福利政策的转移支付等等。由于公共部门的需求和投资在总需求中占有相当的比重，政府减少开支不仅可以直接减少总需求，而且抑制了私人的消费与投资，间接地减少了总需求。另一方面，政府通过降低起征点、增加税种、提高税率等措施增加税收。增税可以减少居民的可支配收入，从而使人们用于消费和投资的钱减少，也可以起到降低总需求的作用。这就是紧缩性的财政政策。反过来，当经济陷入衰退时，政府则增加政府支出，增加公共投资，新的需求被创造出来。增加财政支出不仅直接增加了社会需求，而且带动了私人的消费和投资，间接地增加了社会总需求。政府同时实行减税政策，包括提高起征点、减少税种、降低税率等措施。减税可以增加居民手中的可支配收入，使人们能够把更多的钱投入消费和投资，也可以起到刺激总需求的作用。这就是扩张性财政政策。相机抉择的财政政策主要是通过调节政府支出的规模和税收的高低来平衡总需求和总供给，稳定宏观经济。政府的货币政策也分为扩张性和紧缩性两种。政府可以通过中央银行控制货币供应量，以影响利息率，进而调节人们的投资行为和消费倾向。其主要手段包括规定法定准备金率、公开市场业务和贴现率等。面对经济过热，出现过多的货币追求和过少的商品的现象时，中央银行便提高法定准备金率和贴现率，使货币供应量减少，利率随之上升。这对于储蓄和借贷的影响正好相反。借贷成本提高而存款的利息收入增加，人们的投资和消费会相应减少。与此同时，通过公开市场业务，中央银行卖出政府债券、回笼货币，也可减少货币供应量。结果经济增长的“热度”随之降下来。当经济陷入萧条时，中央银行放松银根，货币供应量增加，人们手中的钱多起来。人们或是用于增加消费，或是拿去投资，还有人则把多余的钱存入银行，结果社会储蓄率提高，利息率下降，借贷活跃起来。这样，投资和消费都活跃起来，经济得到来自投资和消费两个方面的刺激。此外，政府也可以通过中央银行买进政府债券，把货币投入市场，以刺激经济。４９\n政府经济学除了相机抉择的财政政策和货币政策之外，政府的反周期政策还包括设置一些“自动稳定器”，主要包括累进税制度、失业保险和其他福利方面的转移支付。它们可以随着经济的变化自动地调节总供给和总需求。首先，所得税实行累进税制度。纳税额随着收入的增加而增加。当经济不景气时，个人和公司的收入普遍下降，个人和企业应纳的税款自动减少，个人和企业的可支配收入的下降得到缓冲。反过来，累进税制也可以自动地去缓解需求过旺的势头。“税收稳定器既制止上升也制止下降的运动”①。其次，是失业救济制度。市场经济国家大多已经建立一套失业救济制度，加入社会保障体系的人在失业时期可以得到政府的救济金。经济萧条时期，失业率上升，失业者自动从有关部门得到失业救济金，直到他们找到工作。失业救济金保障失业者的基本生活需要。萧条期间失业者增多迫使政府的福利开支增加，并且可以暂时缓解失业者可支配收入的下降。失业救济制度正是从这两个方面减轻总需求下降。与此相反，经济繁荣期间失业率降低，政府在失业救济方面支付减少，公共支出的减少有助于总需求的“降温”。失业救济制度也像一种“自动调节器”。“它用一种反周期的和稳定的方式把资金注入或排出经济”②。“自动稳定器”的作用是经常性的，只要有关的制度确定下来并开始运转，它就可以自动地起到调节宏观经济的作用。相比而言，相机抉择的宏观经济政策是由政府斟酌使用的，其反应速度不如“自动稳定器”机制那么迅速。起到“自动稳定器”作用的财政政策与货币政策，从调节居民的可支配收入入手，直接改变总需求与间接调节居民可支配性收入。这样双管齐下，共同起到稳定经济、熨平波动的作用。“自动稳定器”经常自动调节居民的可支配收入，进而影响总需求。相机抉择的经济政策则在必要时候“逆经济风向而动”，有力地影响经济景气走向。“总之，内在稳定器的作用不是百分之百地消除扰动。是否减少内在稳定器未能消除的余额及怎样减少，依然是斟酌使用的货币和财政政策的任务”③。政府的宏观经济干预在一定程度上可以减少经济波动，缓解经济衰退的严重程度。在西方世界里，像圆园世纪猿园年代那样的全面的经济危机再也没有发生过。但是权力介入市场，用政治的方法管理经济，把其他领域的方法运用到经济领域，可能会出现一些明显的局限性。①保·萨缪尔森等：《经济学》（上），高鸿业等译，第圆愿苑页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。②同①。５０③同①，第圆愿愿页。\n第四章政府的经济职能定位相机抉择宏观政策的作用方向总是逆经济景气潮流而动，并对经济波动进行事先控制，立足防患于未然。这种政策的运用以对经济景气趋势的预测为根据。但从迄今经济学家们提供的预测技术来看，都还不够精确。目前常用的预测方法主要有建立数学模型、确定领先指标指数和普查等方法。数学模型建立在以往统计资料和各种经济变量之间的关系的基础上，领先指标指数以若干在当前经济中起带动作用的行业或经济活动的状况为经济变动的依据。普查的涉及面必须相当广，否则无法估计市场的动向。这几种方法各具特点，也各有不足。数学模型依靠历史资料和选取变量，而且数量推导方法排除任何偶然性，但现实的和未来的人类经济活动总有无法估计到的偶然因素。“尽管有众多的等式来说明各有关经济变量的确定，模型中总要留下一些无法用等式关系说明的各有关经济变量”①。领先指标指数方法在选取领先行业或领先经济活动时，难免有人为因素影响选取者的选择。普查方法只有在取样范围涵盖每一位生产者或消费者时，才是完全可靠的。但是这实际上是不可能的，所以其代表性往往不足。以目前经济预测的成绩来看，在长期预测方面精确性尚好，但对短期经济趋势的预测却一直没有好的记录。以美国为例，员怨愿员～员怨愿圆年的经济衰退和随后的迅速恢复就没有被预测到。很多模型都预测员怨苑怨年将出现衰退，但实际上却没有发生。就财政政策本身而言，首先一个问题是缺乏灵活性，政策无法根据经济情况的变化及时调整。政策的调整是个政治过程。财政政策中关于政府支出和税收的政策一般是以财政年度为单位的。经济情况的变化随时可能发生，如果恰好不在财政年度的末尾，而是在年中，那么财政政策的相机抉择动作要等到下一个财政年度。到那个时候可能已经时过境迁，政策已失去针对性。一项政策从决定到实施再到效果完全显现的这段时间被称做“政策时滞”。政策时滞通常分为两种：一种是内部时滞，主要是由立法程序和行政协调等因素而造成的；另一种是外部时滞，主要是由政策过程本身所需的时间造成的。财政政策的时滞主要是内部时滞，也即一项政策在立法过程和行政协调过程中耽搁的时日太久。财政政策缺乏灵活性的另一种表现是扩张性变化容易，紧缩性调整困难。增加政府开支，增加转移支付，再加上减税，马上就会有一批人受益；而削减政府开支和福利项目，增加税收，利益受损的面远远超过前者受益的面。紧缩政策的实施阻力远大于扩张政策，政府领导人大多不愿冒失去政治支持的风险。财政政策的这种政治背景使得扩张性财政成为各届政府的一再选择，赤字财政变成各国的主要财政政策取向，“相机抉①魏勋等：《现代西方经济学教程》（下），猿远缘页，第员版，天津，南开大学出版社，员怨怨圆。５１\n政府经济学择”失去了弹性。货币政策的相机抉择也受到“时滞”的困扰。尽管货币政策可以随时调整，货币政策的制定和颁布不需要经过立法程序，也不必制定复杂的计划和进行大量的部门协调工作。货币政策从问题确认、政策制定到发生作用仍需要一段时间。也就是说货币政策的外部时滞仍然存在，并且经常会影响政策的效果。时滞的存在有时甚至可能使政策导致相反的结果。如果制定政策时需要扩张性货币政策，而当其生效时，经济已经转入复苏，这个时候扩张性货币政策反而会把经济导向过热。“自动稳定器”机制中的所得税累进制度可能会由于通货膨胀的存在而失效。在赤字财政的现实财政政策的影响下，动用宏观手段刺激经济，会造成持续的通货膨胀。当经济高涨时，所得税的税率随着人们的收入增加而提高。当经济转向不景气时，所得税税率也随人们的收入减少而自动降低。但是受通货膨胀的影响，在经济衰退时期人们的实际收入下降，累进税制使人们的实际税负增加，“自动稳定器”没有起到减少居民税负的作用。通过以上分析可以看出，“国家可以通过经济政策———通过支出、课税和改变货币供给量———对经济运行的表现施加重大影响”①。国家干预经济的程度和时机如何掌握，政府如何介入市场，是政府经济学进一步研究的主要课题。四、促进转型国家市场制度的建立转型国家中市场制度的建立不是一个自发的过程，需要政府积极培育和强制推行。政府介入的目的是为了避免转型过程中市场自发形成造成的巨大社会代价，使市场机制得以顺利地建立。政府的作用在这里主要体现为促进市场发育、建立统一市场、实现公平竞争等几个方面。转型国家面临的现实首先是各类市场发育均不太好，商品市场、金融市场、劳动力市场、技术市场和信息市场等几种基本的市场成分需要政府积极培育。其次，是打破地区和行业间的壁垒，促进生产要素的自由流动，形成统一的国内市场，在条件成熟的时候积极推进国内市场与国际市场的连接。第三个任务是规范经济行为，确保公平的竞争环境。这需要取消非市场体制下的差别性政策，在地区之间、行业之间、企业之间实行同等待遇；强制推行公平交易和平等竞争，建立起规范的市场秩序；逐步放松对价格的控制，加速生产要素价格的市场化，建立起具有调节功能的价格机制。有效的政府可以通过提供良好的经济制度使市场繁荣、民众幸福，从①保·萨缪尔森等：《经济学》（上），高鸿业等译，员猿园页，第员圆版，北京，中国发展出版社，５２员怨怨圆。\n第四章政府的经济职能定位而促进经济增长。政府发挥作用的另一个领域是道德和惯例。市场不仅是一种制度，还渗透在道德规范中。市场伦理不会自动取代前市场经济社会中的主导价值观，需要由国家把市场的逻辑强行灌输到民众的观念中。伦理经济的惯性使得人们的思想在转型过程的一段时间内，存在许多与市场经济不一致的观念，需要政府在思想观念上为市场制度开辟道路。另一个政府必须插手的领域是社会稳定。“为了实现较为人道的市场机制，也为了使转型过程相对平稳，政府应采取种种措施来缓解必然出现的紧张状态，包括建立新的社会保障系统、补偿那些利益在市场改革中受到损害的社会集团等等”①。这些任务仅靠市场完成，市场自愿交易原则无法保护弱势群体，也无法保障社会的稳定。在总结了发展中国家的历史经验以后，世界银行专家主张政府的作用应与其能力相符。政府应承担五项职责：建立法律基础；保证非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境②。发展中国家的政府责任重大，需要加强政府的职能。美国经济学家钱颖一针对中国的改革历程认为，中国应选择有限且有效的政府，以取代过去的无限又无效的政府。政府应该在功能上“有进有退”。该退的地方一定要“退够”，政府应尽量退出市场领域，比如放松对企业的管制，给企业充分的自主权；该进的方面要“进足”，政府同时要加强对某些经济活动的监管，比如对金融业，加强监管是防范金融风险的主要手段。思考题员援如何理解政府对垄断的双重态度？圆援政府克服外部性问题的主要方法有哪些？猿援政府在解决信息不对称问题上的积极作用是什么？源援政府公平政策可能带来的副作用是什么？缘援从公共品的提供上看政府的职能。远援如何在宏观经济调控的时候做到“相机抉择”？苑援试述转型国家市场建立过程中的政府行为。①胡鞍钢等：《政府与市场》，愿页，北京，中国计划出版社，圆园园园。②世界银行编：《员怨怨苑年世界发展报告》，蔡秋生等译，源页，第员版，北京，中国财政经济出版社，员怨怨苑。５３\n第五章政府行为与公共选择政府负有调控和管理经济的职责。如何确保政府能够正确地纠正市场的缺陷，并且维持经济的效率，是政府经济学必须探讨的问题。政府的行为，特别是政府的经济行为与个人行为，以及个人在市场中的行为在动机、性质等方面有很大的区别，需要加以说明。对于公共支出与公共收入这两类最主要的政府经济行为，也需要逐一进行分析。第一节政府行为的公共性介入经济过程，解决市场失灵，是政府的重要职能。政府行为从性质上与市场行为不同。政府何时介入和如何介入社会经济过程，要通过政治程序决定。作为公共品的供给者，政府提供公共品的质和量必须经立法或行政过程决定。政府的决策是经过特定程序集体做出的，政府行为是一种公共选择。每一个公民都以某种方式参与了政府的决策。政府的决策是集体行动的结果。一、政府行为是一种集体决策政府行为是一种集体行为。一般而言，政府的决定要通过公共程序集体得出。从这个意义上讲，政府的决定是一种集体决策。从决策的角度，可把人的行为分为市场决策和非市场决策。市场决策是个人自主决定的，比如个人饮食消费的供求由市场决定，价格受市场影响。那些个人难以独立选择的，比如国防、警察、消防、教育、环保等事项，供求不由市场决定，价格也不由市场决定。这种决策属于非市场决策。非市场决策是一种集体决策，决定是集体做出的，单个人，特别是作为公民的单个人的决策不起决定性作用。比如，一个国家需要多少军费、一个城市需要多少警察等问题是单个人无法单独决定的，必须经由某种程序，集体得出。集体决策是一种公共选择，集体决策的结果涉及全体或部分社会成员的利益，是一种关系到公共利益的决策。集体决策是反映民众对公共品需求的一种途径，“拥有公共品意味着与直接买卖不同，人们的偏好在市场上表现不出来。结果，一些物品可能５４生产得太少（比如教育和对穷人的收入再分配）；而另一些物品又可能生\n第五章政府行为与公共选择产得太多（例如污染和犯罪）”①。因此，公共品的供需不是通过市场机制，而是经由政治过程反映的。有关公共品的政治过程是一个全体社会成员偏好加总或综合的过程。社会偏好的形成经过了一个集中个人偏好的过程。不论是公共品的消费者（选民）还是公共品的生产者（政府），都必须遵守选举制度和其他有关的制度。选举制度主要用于产生决策者，其他有关的制度主要是关于投票的规则，用于达成集体决定；或是通过直接的方式如全民投票，或通过间接的方式如选定代表，来显示民众希望的公共品的数量和质量。“集体抉择的参与者并不限于选民、参议员候选人和政府工作人员，工商企业、行业工会、工会、非营利组织以及很多其他利益集团也可以参与”②。集体决策是人们通过民主政治过程决定公共品的需求和供给，是把个人选择转化为集体选择的一种过程或机制，集体决策决定了公共品的供给。“我们考察的投票规则是把个人偏好集合成集体决定的方法”③。根据公共品消费的非排他性，公共品是统一提供的。不管个人对公共产品的偏好如何，所有社会成员都被同时提供相同的公共品。集体抉择具有不可分割性，不管有多少个参加者，最终决定是大家都必须服从的。这与市场抉择不同，市场中每个人可有自己的选择，不必看他人的眼色行事。集体决策带有强制性，“就是集体性的。这类事物不可能由个人选择，因为它们的基本特性之一，就是它们不会被集体中的某一部分（‘失败的联盟’）所选择。它们对于起决定作用的小集体（‘得胜的联盟’）的价值恰恰在于它们对于每一个人，包括‘失败的联盟’都具有约束力”④。“集体选择是克服一个集体中一部分人的反对，为该集体选定可选择事物的领域”⑤。集体决策是一种政治决策。政治决策是“（员）最高决策；（圆）不留余地；（猿）有惩罚能力。最高决策是说它们能推翻其他规定；不留余地是因为它们适用于领土疆界之内的全体公民（赫希曼语）；有惩罚力是指它们有着合法的暴力垄断权的支持”⑥。集体决策的政治性从另一个角度说明了政府经济学的政治学属性。①乔·月援史蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，圆员猿页，第员版，上海，上海三联书店等，员怨怨怨。②同①，猿页。③保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员员愿园页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。④安·德·雅赛：《重申自由主义》，陈茅等译，员圆愿页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨怨苑。⑤同④，员圆缘页。⑥乔·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，圆源圆页，第员版，北京，东方出版社，员怨怨愿。５５\n政府经济学二、集体选择的规则及其结果集体选择是个人选择无法替代的，但集体选择最终仍是由个人做出的。“集体选择是实现有争议的、非一致的决定的非暴力方式”①。个人如何在集体中参与决策，就引出集体决策的规则问题。集体决策的规则主要有一致同意、最优多数、过半数（简单多数）等。集体决策的得出需要建立能反映和满足一般人偏好的规则，以此把偏好不同的人的行为协调起来。集体决策的规则有不同种类。在集体决策的过程中实行不同的规则，决策的效果也不同。（一）一致同意规则一致同意规则指的是一项集体决策须经全体当事人一致同意，或至少没有一个人反对时，才能决定。这时每一个参与者对集体决策都有否决权。一致同意规则是最为理想的集体决策方式，其优点之一是它是实现帕雷托最优的惟一途径。任何一项集体抉择的结果都可能给当事人带来利益，也可能给当事人造成损失。个人参与集体决策要付出成本，其成本包括参加决策活动和为集体决策的后果承担费用。理论上讲，每个人都会认真对待集体决策，支持有利于自己的议案，否定于己不利的议案。因此按一致同意规则决策可照顾到每一个当事人的利益，达到“不使任何一人受损而至少使一人受益”的帕雷托最优状态。一致同意规则的另一个优点是可使个人自由得到充分保证。在一致同意规则下，个人选择对集体的选择至关重要。由于每个人都有否决权，任何人都不能把自己的意愿强加于他人，因而每一个参与者都是平等的，每个成员的利益都不会因集体行动而受损，每个人的利益都能得到保障。一致同意规则对个人权利的充分保护，使得每一个个体都有很强的动力来表达自己的个人意愿。“除了一致同意之外，所有决策规则，事后都会破坏政治平等”②。一致同意规则还可以在集体决策时避免“搭便车”现象。在一致同意规则下，由于每个参与者都知道自己的行为不仅会影响与此相关的其他成员的行为，而且还直接关系到集体方案能否通过。如果一项集体决策使部分成员不付任何代价地从中获益，那么这种决策将因损害了其他成员的利益而被否决。可以说，一致同意规则是完全竞争的理想状态在政治上的对应物。原则上，一致同意规则最为理想，但在现实中，一致同意的适用范围①安·德·雅赛：《重申自由主义》，陈茅等译，员猿猿页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨怨苑。②詹·布坎南：《自由、市场与国家》，吴良健等译，圆源愿页，第员版，北京，北京经济学院出版５６社，员怨愿愿。\n第五章政府行为与公共选择有限。综合各家的观点可以发现，一致同意规则的实行需要较为苛刻的条件。首先一致同意规则排除了个人的策略行为。一致同意规则假定每个人在集体决策中都会投诚实票，实际上，当事人可能隐瞒自己的偏好。当事人可能宁愿接受而不是反对哪怕是自己受益最少的议案，其结果或是议案达不到帕雷托最优，或是达不成集体协议。其次，一致同意规则的实施成本过高。集体中全体成员达成一致协议往往需要很长时间，需要巨大的努力来说服所有的当事人。成员间讨价还价和协商都要耗费时间和精力。这时团体成员的多寡对于决策成本并无决定性意义。由于实行的是一致同意规则，不管集体中有多少成员，都存在待决方案被一票否决的可能。坚持一致同意规则最终可能使达成集体决策的代价超过其实施所带来的好处。再有，坚持一致同意规则的结果可能是达不成集体决策。当集体中成员很多且偏好各异时，由于每个人都具有否决权，集体决定无法做出。“最终，很可能的是，一致同意的投票制度将盛行于讨价还价和敲诈以及达不成任何实质性决议的拖延”①。如果有一个人认识到他的否决票可以阻止一项议案通过的话，他将威胁并敲诈那些支持这项议案的人，要是他的要求不能得到全部满足，他将拖延投票。在有些情况下还会出现“一致同意悖论”：一致同意规则在逻辑上鼓励局部的小型的“一致同意体”出现。因为人数越少，达成一致同意越容易，结果是局部达成一致同意的小型“一致同意体”越多，实现社会整体的一致同意就越困难。从另一个方面，为了使各方都能同意自己的意见，一方可能不惜使用行贿的手段，结果败坏了社会风气，破坏了政治平等。为了使自己的方案能够得到通过，还会出现职业政治人员进行投票交易，在表决时出现互投赞成票的现象。“互惠是公共部门类似于交换或交易的东西。很多情况下，它将导致结果的改善并使经济移向效用可能性边缘。⋯⋯但是，正像集体选择的许多情况那样，不正当的结果也会发生。互惠的过程常常可以最终变成一种再分配利益的方案”②。互投赞成票的危害在于双方通过投票交易损害第三方的利益，结果违背了投票表决的初衷，与一致同意规则的出发点———政治平等———正好矛盾。全体一致同意的决策成本太高。“绝大多数观察家，包括威克塞尔、布坎南和塔洛克这样最倾向于一致性规则的人，也都认为成本会非常大，以致使这种规则成为不可能”③。在多数情况下无法实行时，只能退而求①保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员员愿圆页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。②同①，员员愿苑页。③丹·缪勒：《公共选择理论》，杨春学译，远苑页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨怨怨。５７\n政府经济学其次，采取尽量多的多数同意作为决策规则。何为“尽量多”的多数呢？一项议案通过时所需人数多则成本高，但人数少又会使更多的人利益受损，这涉及如何确定最优多数的问题。（二）最优多数规则决策时最优多数的确定以成本作为依据，包括决策成本和外在成本。决策成本包括解释议案、讨价还价、修改议案、协商、议案表决等花费的物质成本和时间成本。这些成本随着通过决议案所需人数的增加而递增。外在成本是指集体决策在实施过程中与某些个人的愿望不一致时对某些人的不利影响或效用损失。外在成本有强制性，处于个人的控制能力之外。这种成本随着决策所需赞成人数的增加而递减（图缘原员原员）。总成本的大小与决策所需票数密切有关。在个人独裁的情况下，决策成本最小而外在成本最大。若使用一致同意规则，那么决策成本最大而外在成本最小。图缘原员原员决策人数与决策成本最优多数不是惟一的，要根据每一次集体决策的具体情况确定。其标准是议案得以通过时决策成本与外在成本之和最低①。表决时所需赞成人数不能太少而使外在成本过大，也不能太多而使决策成本过高。确定最优多数受以下因素的影响。第一，是集体的规模。一般而言，集团的成员越多，所需的赞成票数就越多，为议案通过所进行的工作量随之越大，决策成本因而越高。但由于在大集团里低参与率符合经济人的本性，最优多数的比例有时也会随着集团规模的扩大而变小。第二，是政策的后果。一项议案给集团中某些成员可能带来的损失越少，通过时所需的票数就越少，最优多数的比例随之降低。第三，是最优多数的确定还取决于议案的信息成本和成员偏好的差异程度。如果一项议案信息成本高，可能会导致一部分成员放弃参政，最优多数随之降低。在异质程度上，人们的偏好越不一致，那么最优多数就越低。最优多数不是一个固定的比例。比如美国宪法规定，修改宪法须经５８①丹·缪勒：《公共选择理论》，杨春学译，远愿页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨怨怨。\n第五章政府行为与公共选择参、众两院各得到圆蛐猿赞成票，或立法机关召开有圆蛐猿的州参加的修宪大会提出修正建议，才算通过。按什么规则确定最优多数规则？确定时所用的规则又依据什么呢？为避免陷入无穷后退，美国公共选择学派的政治经济学家布坎南和塔洛克提出了两个标准：①应按一致同意规则来选定最优多数规则，也就是说以确保每个人的权利为出发点；②在制定此规则时，参与者应处于对未来无知的状态，这样才能确保其规则对所有的人都有利。按这两条标准，最优多数应高于半数。确定最优多数的关键在于决策时个人的偏好程度。当集体决策的外在成本高时，个人宁愿承担高决策成本，比如涉及个人产权和人权时，需要较高的票数比例。当一项决策对个人的不利影响小时，个人不愿承担决策成本，比如政府的一些具体政策，涉及的面小，只需要较低的多数就可通过。（三）过半数规则最优多数规则的实行条件仍相当苛刻，其现实性因而受到一定影响，政治实践中最经常使用的大概要算过半数规则了。按过半数规则，一项集体抉择只有在得到超过半数以上的赞成票时才能通过。“尽管针对不同情况有不同的可能投票方式，我们仍通常选用过半数规则进行集体选择，原因在于过半数规则包含了很强大的平权主义思想，即一人一票大思想”①。过半数规则的一个优点是能够节省决策成本。最优多数规则在实行时决策成本可能很高，因为需要在大多数成员间进行协调。当赞成人数超过半数就通过一项决议时，此时的决策成本能够降下来，故过半数规则在现实中使用的频率相当高。另一方面，如果采取低于半数的决策规则，外在成本会很高，有时甚至会出现两项彼此对立的议案同时获得通过的结果，造成较高的外在代价。过半数规则的另一个优点是决策效率高。按过半数规则，如果只有一项议案要决定，就一定能够有结果，即通过或是否决。如果在两项不同的议案中选一，也能决出结果，其中的某一个议案一定会得到过半数票而被批准。如果待表决的议案有多个，则按两两表决的程序，每次表决其中的一项，得到过半数票者胜，然后进入下一轮角逐。这个程序一直进行下去，直到只有一个议案最终获得通过。多项选一时还有另一种情况，结果不一定是惟一的，其结果取决于全体成员的偏好是“单峰的”（泽蚤灶早造藻鄄责藻葬噪藻凿）还是“双峰的”（凿燥怎遭造藻鄄责藻葬噪藻凿）。所谓峰值是选民偏好分布的一个图示。对于某种公共品供给量的几①乔·月援史蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，圆员源页，第员版，上海，上海三联书店，员怨怨怨。５９\n政府经济学种备选方案，公民的反应可以用二维图表示。图缘原员原圆是单峰值的情况。假设有几项关于某一笔公共开支的政府方案，按它们满足某位公民偏好的程度，其中必有一种方案处于该公民的最高偏好点上，如图上的阅点。其他方案，不管供给量大于还是小于这一点，都使他的偏好程度下降。图缘原员原猿是双峰值的例子。设另一位公民的偏好除了在某一方案上得到最大满足之外，按顺序排列其他方案中还有一个次之的方案（第二峰）也是可以接受的，如图中的耘点。按此类推，还可能存在“多峰的”（皂怎造贼蚤鄄责藻葬噪藻凿）情况。另一个因素是参加投票的人数，如果投票人数为奇数，每位公民的偏好都是单峰的，则必有一人最偏好的方案位于所有方案的中间。他认为是最佳选择的公共品量是个中间数量，刚好有一半投票人的第一选择多于该数量而另一半少于该数量，他就被称为中间投票人（皂藻凿蚤葬灶增燥贼藻则）。中间投票人的存在表明经投票的集体决策一定会有结果，不会陷入“投票循环”。单峰理论是杜·布莱克（阅怎灶糟葬灶月造葬糟噪）提出的，用于解决著名的孔多塞的投票悖论问题①。他认为“如果全体投票者的偏好都是单峰的，中间最优方案将是孔多塞战胜者”②。图缘原员原圆单峰图缘原员原猿双峰多项选一的集体决策体现的是中间投票人的最佳偏好，即中间投票人偏好的公共品量最终被通过。这被称之为“中间投票人定理”。中间投票人定理表明，每一个人可以得到的公共品的消费量都与中间投票人的需求相同，那些希望多消费一些或少消费一些公共品的人的要求不能进入决策。在多项选一时，如果把中间方案与公共品量多于它的方案一起表决，中间投票人和希望公共品量少—些的那些投票人支持中间方案。①法国学者孔多塞（允藻葬灶鄄粤灶贼燥蚤燥灶悦燥灶凿燥糟藻贼）提出的一个投票模型，猿人面对猿个不同的选择。这猿个选择间有传递关系，运用多数规则时，将无法得出结论。其他相关内容参见小林良彰《公共选择》，杨永超译，源远页，第员版，北京，经济日报出版社，员怨愿怨；阅怎灶糟葬灶月造葬糟噪，栽澡藻栽澡藻燥则赠燥枣悦燥皂皂蚤贼贼藻藻泽葬灶凿耘造藻糟贼蚤燥灶泽，悦葬皂遭则蚤凿早藻哉灶蚤增藻则泽蚤贼赠孕则藻泽泽，员怨缘愿援②晕燥则皂葬灶云则燥灶造蚤糟澡驭允燥藻粤援韵责责藻灶澡藻蚤皂藻则：酝燥凿藻则灶孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂赠，责援员员愿，孕则藻灶贼蚤糟藻鄄匀葬造造，６０陨晕悦援，耘灶早造憎燥燥凿悦造蚤枣枣泽，晕藻憎允藻则泽藻赠，员怨苑愿援\n第五章政府行为与公共选择如果把中间方案与公共品量少一些的方案一起表决，中间投票人与希望公共品量多一些的另一些投票人也支持中间方案。偏离中间方案的任何方案都会在有利于一些人的同时损害另一些人。这样，表决时得不到过半数票，只有中间投票人偏好的方案才能获得过半数票。需要注意的是，经过半数票通过的投票结果并不代表整体的价值取向。这个结果并不表示“社团价值”或“社会利益”，仅仅因为它产生于决策规则。例如，当政府决定征收收入税时，面对低收入投票者、中间收入投票者、高收入投票者三类投票者，政府如果偏向低收入投票者，高收入投票者与中间收入投票者会结盟，表示反对。如果偏向高收入投票者，则低收入投票者会与中间收入投票者结盟，表示反对。按过半数规则，最终通过的将是反映中间收入投票者偏好的方案。投票规则的作用在于把个人的选择转化为集体的结果。“在大量选民中根据多数票或超过半数票的选举规则，由个人行为产生的集体的或政治的结果，在某种意义上说是自发的，它与可实施财产权利的市场经济中个人行为产生的那些‘经济’结果在性质上相类似”①。个人在投票时并不能确定自己的意志一定会成为集体的决定。由于是一种公平竞争的结果，这个结果是公平的。过半数规则的实用性强，但逻辑上不够严谨。首先，中间投票人不一定等于全体投票人的平均数，所以可能导致非最优结果。上面提到的根据中间收入者阶层来决定税收水平的例子里，如果低收入者人数少于高收入者，尽管税收是按中间收入者的水平确定，但仍高于社会平均收入。按中间投票人定理，如果中间投票人对某一个方案的偏好强度很弱，比如只略高于其他议案，但却被通过；而其他投票者对其他的方案偏好强烈，却被否定。“多数原则是按人头论多少，于是它把不平等的强度平等化了。因此多数原则是建立在一种虚构上，即十分软弱和不现实的约定上：让我们假设各种选择的强度是一样的”②。因此，过半数规则不能反映投票人的偏好强度，投票的结果不能达到最优。其次，难以避免投票悖论（贼澡藻增燥贼蚤灶早责葬则葬凿燥曾）的出现③。当全体成员的偏好都是单峰分布的时候，投票总能得出惟一的结果。但如果其中有些成员的偏好是双峰的，按过半数规则进行集体决策就不能产生一个惟一的结果，不能避免随投票次序改变而出现不同结果的现象。把备选方案以不同方式排列，就有不同表决结果，结果大部分备选方案都有机会被①詹·布坎南：《自由、市场与国家》，吴良健等译，圆源园页，第员版，北京，北京经济学院出版社，员怨愿愿。②乔·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，圆缘猿页，第员版，北京，东方出版社，员怨怨愿。③保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员员愿远页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。６１\n政府经济学选中，甚至不能排除全部方案都有机会被选中，这使投票走进循环的死胡同。美国经济学家阿罗（粤则则燥憎）甚至得出结论，无法找到一种能保证效率、尊重个人偏好并且不依赖程序（葬早藻灶凿葬）的多数规则的投票方法。换句话说，不可能找到一种投票方案来保证多数投票规则前后一致。一般地讲，多数原则还会遇到下列问题。一个是个人的偏好加总难题，上面提到的投票悖论被美国经济学家阿罗发展为“阿罗不可能性定理”。他的结论是：当社会所有成员的偏好已知时，无法通过个人偏好次序得出社会偏好次序，不可能通过一种程序准确地表达社会全体成员个人的偏好①。偏好加总的难题不在于“多数”的数量有多少，而在于个人之间的偏好或意愿之间难以比较。人们无法确定多数原则的“政治正确性”。比如，当就一个问题有一万人同意仅一人反对时，牺牲后者的利益就是天然合理的吗？另一个问题是少数人的权利可能受损。“多数原则也许会导致‘多数的暴政’（贼赠则葬灶灶赠遭赠贼澡藻皂葬躁燥则蚤贼赠）。多数人可以通过歧视、收入分配，或者甚至是奴隶制把他们的政治意志强加给少数人。这种暴政在一致同意条件下是不可能出现的”②。在逻辑上，微弱多数与过三分之二多数是等值的，结果就会出现布坎南所说的“缘员个彼得压迫源怨个保罗”的现象。由于压制了少数，多数的决定可能得出反民主的结果。所以，多数原则实行的结果本质上是“零和”的，每次表决的结果都是少数的意见被否决。“政治所产生的同一结果，在一些人看来可能是利，而在另一些人看来则可能是害”③。多数规则并不能保证每一个人的境况都变好，决策时的多数福利的增加，很可能是以被否决的少数人的利益为代价的。情况严重时多数规则也许会导致“多数人的暴政”，多数人把他们的政治意愿强加给少数人。由以上对三种集体决策规则的分析可以看出，一致同意规则的目的在于保护每个人的平等权利，最优多数规则的优点在于降低决策成本以及保护少数，过半数规则的出发点在于提高决策的效率，因为在某些时候必须做出决策。一致同意规则的落脚点是全体成员利益的一致。这出自古老的直接民主原则，即承认社会中有共同利益。在现代社会中，个人之间的差异愈发明显，个人或集团参与政治是追求自身的利益，个人之间的利益更不容易一致，达到一致同意非常困难，达成集体决定的有效方法只能是多数原则。实际上，多数决定规则建立在冲突论的基础之上，个人之①肯·阿罗：《社会选择与个人价值》，陈志武等译，第员版，成都，四川人民出版社，员怨愿苑年；保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员员愿远页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。②保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员员愿猿页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。③安·德·雅赛：《重申自由主义》，陈茅等译，员圆源页，第员版，北京，中国社会科学出版社，６２员怨怨苑。\n第五章政府行为与公共选择间的利益相差可能很大，以至于无法调和，只好要求少数人放弃和限制自己的利益要求。个人或团体利用集体决策的多数决定规则，设法使自己的要求成为多数人的意见，以期实现自己的利益。这是一种竞争，其中包括交换和妥协。在这个意义上，现代政治类似于市场过程。不管使用哪一种决定规则，公共选择的结果都不能保证一定是有效率的。简单的再分配可以是公共选择的结果。这可能是政府对一些人征税，对另一些人进行补贴；也可能是对一种有利于生产者而有害于消费者的产品征税；或者是修建一项公共工程，使一些人受益，而使另一些人受损，等等。这些公共政策的结果都不能实现帕雷托改进。更有甚者，像发动战争或实行独裁统治这样的政府决策则使社会上几乎所有的人的境况都恶化了。第二节政府行为的出发点尽管政府行为是集体决策的结果，但任何集体决策都是由个人做出的。因此，对政府行为的分析必须从构成政府的个人开始。个人加入集体行动的动机也是为了个人利益，个人利益也是分析集体利益的出发点。一、经济人假设的适用性目前在政府经济学中分析政府行为普遍使用的一个出发点是经济人假设。“经济人假设”假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。经济人假设认为人有两个基本特点，即自利和理性。人的自利首先表现为人是自私的。所谓自私是指个人的行为只受个人利益的驱使。其次表现为人的目的是追求个人效用的最大化。所谓个人效用的最大化是指个人在经济活动中的目的是追求个人效用的最大化，或是以尽量少的投入换取尽量多的产出，或是以尽量少的花费买得尽量多的效用。个人的这种利益最大化行为直至遇到遏制为止。人的理性表现为人在行动时必然进行成本鄄收益分析。所谓成本鄄收益分析是指个人在经济活动中既注重收益，也关注成本，或是取得最大收益，或是把所支付的成本降到最低。所谓理性包括这样三层意思：一是知识的完备性，即个人在经济活动时具备关于其所处环境的各方面知识，具备程度即使达不到绝对完备，至少也是相当丰富、相当透彻的；第二，个人的偏好体系是稳定的、有序的，理性排序是经济学对个人偏好的起码要求；第三，个人拥有很强的计算能力，能计算出各种备选方案中哪个可达到偏好尺度上的最高点。所以，有６３\n政府经济学人称经济人具有“完全理性”①。“政治科学通常假设政治家追求公共利益。经济学则假设所有的人都追求自己的私利，并且，以社会科学中独特的一种逻辑来对这种行为进行模型化分析。⋯⋯政治人和经济人能够是同一个人吗？在公共选择领域中，假设他们就是同一个人”②。经济人假设也适用于政治领域，政治活动的本质是一种公共选择。与在经济活动中一样，个人在参与政治活动时也以个人利益的最大化为目的，也以成本鄄收益分析为根据。“政治人”与“经济人”一样，是利己的、理性的，并依据个人的偏好以最有利于自己的方式进行活动。“当个人由市场中买者或卖者转为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化”③。政治人的主要角色是政治家和选民。选民的主要政治活动是投票。选民在选票箱前的行为与消费者在市场上的行为没有本质的区别，都把自利作为行动的原则。首先，选民投票时只愿支持能给自己带来最大好处的候选人。其次，选民的政治冷漠是合理的。当参与投票的成本过高时，选民放弃参选。当选民认为得不到直接收益时，他们也放弃参选。再有，就是选民“合乎理性的无知”。在有众多选民参加的选举中，一个人的选票无足轻重，而了解候选人需要耗费时间、精力，一个利润最大化的“理性选民”，就会减少自己的成本，合乎理性地保持无知状态。个人还可以采取“脚投票”的方式对待公共选择。对于那些“局部的”或“准”公共品，由于不同地方提供的水平和方式有差异，当消费者不满意时，只要允许，就可以通过社会流动，选择供给公共品最令人满意的地方。这可以促使各地方都实现公共品的最佳供给：或者是为了留住人，努力提高公共服务的质量，或是由于留下的都是满足于本地的公共服务水平的消费者④。这种以“退出”（藻曾蚤贼）的方式对待公共选择导致两种结果：一是使得地方之间在提供公共品方面出现竞争，以争取更多的消费者；二是要求为个人提供充分的迁徙自由。这涉及社会的开放度，还给政治制度带来压力。当然，也不排除有的地方出现“拥挤”，不得不限制新成员进入的可能。由于政治制度方面的原因，个人无法退出公共选择的时候，往往采取“抱怨”（增燥蚤糟藻）的方式，力图促使本地方改进公共服务。抱怨是一种成本很高的行动，因为没有可替代的选择，所以个人消费者只有在不得以，即无法退出时才采取。抱怨多发生在家庭、教会、政党、民族、国家等难以或①傅殷才等：《自由经营还是国家干预》，猿远园页，第员版，北京，经济科学出版社，员怨怨缘。②丹·缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，源页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨怨怨。③詹·布坎南：《宪法经济学》，中译文载《市场社会与公共秩序》，猿源员页，北京，三联书店，员怨怨远。６４④月怎糟澡葬灶葬灶允葬皂藻泽酝援，粤灶耘糟燥灶燥皂蚤糟栽澡藻燥则赠燥枣悦造怎遭泽，耘糟燥灶燥皂蚤糟葬，灾燥造援猿圆，晕燥援员圆猿，员怨远缘援\n第五章政府行为与公共选择无法退出的组织中①。当“抱怨”无效，而又无法退出的时候，个人消费者进而不得不采取“革命”的方式来强行改变公共品的供给。美国政治经济学家塔洛克认为，只有经过成本鄄收益分析，个人才会决定是否参加革命。他为此提出了员源个成本和收益的参数和相应的模型，涉及参加或不参加在几种可能的情况下的成本和收益②。政治家优先考虑的也是个人利益的得失。政治家的利益在于获得权力、地位、威望等等。他们的这些追求未必符合公共利益。尽管政治家可能有促进公共利益的愿望，但促进公共利益只是他们个人众多意愿中的一种，而且这种愿望很容易被其他更有诱惑力的愿望压倒。因此，公共利益不能成为政治家的最高道德标准。在西方代议制国家，政治家的目的首先是追求最多选票。“政治家们被假设为具有能使他们再次当选的机会最大化的行为者。他们被假定是选票最大化者———正像厂商被看做是利润最大化者一样”③。官员的行为动机与政治家相似。公共选择理论家认为经济人假设的合理性在于“这种假设反映了人们的基本行为特点，是社会中所有个体（无论是经济个体，还是政治个体）行为特点的统计表现”。第一，经济人假设可确保在分析人的行为时的一致性。过去经济学与政治学的分析出于两个相反的标准。经济学假定在经济活动中人人都是自私的，政治学则认为政治人是利他主义者。公共选择认为这种政治经济截然对立的“善恶二元论”是完全不能成立的，人的本质应统一于“经济人”。人的政治行为动机并非永远纯洁，没有必要拔高人的政治行为动机。人不是为了追求真善美，而是为了追求各自的利益而参与政治的。“私人偏好的满足是集体活动存在的首要目标”。“在公共选择的透视中，诸如‘社会目标’、‘国家目标’或‘社会福利函数’之类的东西是完全不存在的”④。第二，经济人假设为制度分析提供了一致的基础。制度分析的目的是通过比较探讨什么样的制度是好的，什么体制下可能产生坏政策。如果假定人人都是利他主义者，就不会存在坏的体制，无法解释坏政策的产生。因此，公共选择理论家布坎南指出，“惟有通过构造广义上追求财富①匀蚤则泽澡皂葬灶粤造遭藻则贼韵援，耘曾蚤贼，灾燥蚤糟藻，葬灶凿蕴燥赠葬造贼赠—砸藻泽责燥灶泽藻泽贼燥阅藻糟造蚤灶藻蚤灶云蚤则皂泽，韵则早葬灶葬贼蚤燥灶泽葬灶凿杂贼葬贼藻，匀葬则增葬则凿哉灶蚤增藻则泽蚤贼赠孕则藻泽泽，员怨苑园援转引自小林良彰《公共选择》，杨永超译，员猿员～员猿圆页，第员版，北京，经济日报出版社，员怨愿怨。②栽怎造造燥糟噪郧燥则凿燥灶，栽澡藻杂燥糟蚤葬造阅蚤造藻皂皂—栽澡藻耘糟燥灶燥皂蚤糟泽燥枣宰葬则葬灶凿砸藻增燥造怎贼蚤燥灶，哉灶蚤增藻则泽蚤贼赠孕怎遭造蚤糟葬鄄贼蚤燥灶泽，员怨苑源援③保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员员苑远页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。④詹·布坎南：《自由、市场与国家》，吴良健等译，怨远页，第员版，北京，北京经济学院出版社，员怨愿愿。６５\n政府经济学极大化的‘私人’，才能设计其目的是促进‘一般利益’，并防止人与人之间的不正当利用的市场法律结构———市场的‘法律和制度’”①。经济人假设涉及人性这一基本问题，各个相关学科均从各自的角度研究同一学科，比如经济学中不同学派也有不同的观点。对经济人假设的争论和批评一直不断。第一，自利和理性并非人的永恒本性。经济人概念不是从来就有的，而是直到市场制度建立以后才形成，也将随着市场制度的消亡而消亡。追求利益这一观念在古代伦理中没有得到肯定。中国古代的孟子曰“君子喻于义，小人喻于利”；欧洲中世纪教会统治下则主张禁欲，看不起商人；只是到了近代资本主义时代，致富才成为善事。人性是个历史概念，不同的阶段上有不同的内涵。经济人假设把逐利当做人的不变本性，等于把人性降为生物的本能。“断言人的本性是利己的、自私的，是把人的遗传本能与人的社会属性混为一谈”②。第二，经济人假设忽视了人性的其他特征，把人一切行为都归结为趋利避害和谋求自身利益的最大化是不全面的。现代社会科学，特别是行为科学的发展，提出了关于人性的种种其他假设，其中有代表性的是美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛的需要层次理论。马斯洛把人的需要分为生理需要、安全与保障、爱与归属、自我尊重和他人的尊重以及自我实现等几个层次。这些需要依次产生，一种需要得到满足，下一种需要就会产生。人的生理需要处于最基本的层次，包括衣、食、住、性等基本生存需要。一旦生理需要得到满足，就会出现安全需要，即现实的保障和未来的预期，这是人对秩序的一种需要。爱与归属是人对社交方面的需要，即所谓给予爱和接受爱。“当一个人对爱和尊重的需要得到合理满足之后，自我实现的需要就出现了”③。马斯洛的分析得到了实验和观察的支持。他的研究显示：人的需要是多元的，人的需要的满足也不是惟一的，即使是经济人，他的需求偏好也具有多样性。第三，人的理性能力是有限的。美国经济学家西蒙（匀藻则遭藻则贼杂蚤皂燥灶）认为，人不可能对所有的可能选择做出精确的利益计算。人在做决策时，采用的是由局部到整体的实验方法，这时要求集体选择达到个体都无法达到的理性是不可能的。原因是：人的理性能力是有限的；信息是不完备的，个人不知道全部备选方案；环境存在不确定性，外生事件随时可能发生；人的认识能力和计算能力是有限的。①詹·布坎南：《自由、市场与国家》，平新乔等译，猿怨页，第员版，上海，上海三联书店，员怨愿怨。②贺卫：《寻租经济学》，猿员页，第员版，北京，中国发展出版社，员怨怨怨。③弗·戈布尔：《第三思潮：马斯洛心理学》，吕明等译，源缘页，第员版，上海，上海译文出版６６社，员怨愿苑。\n第五章政府行为与公共选择第四，反对观点对经济人假设在政治领域中的适用性也提出怀疑。首先，与经济活动相比，政治活动有更大的不确定性，人的政治行为难以理性化。其次，与经济活动相比，人们在政治活动中对自己行为结果所承担的责任并不总是直接的，而且往往不是很确定，这也淡化了人们进行理性计算的动力。第五，理性人的含义是宽泛的，人在做出利他主义行为时，并非完全没有进行成本鄄收益计算。他把利他行为也看做最终利己的手段，把利己弱化为不做于己不利的事。经济人的理性行为不一定都是绝对的、直接的、自利的，助人为乐也会给人带来快乐和满足，在这种动机下不计报酬地帮助他人，仍是合乎理性的、“合算的”。“从效用最大化的角度来看，由于边际效用递减规律的作用，人们要获得最大效用，就不能只有一元的效用函数”①。二、集体利益的个人主义理解作为一种集体决策的政府行为体现的是集体的利益。集体利益是那些个人离不开的且又必须凭借集体的方式才能获得的利益。集体利益的获得需借助集体行动。集体行动的一个最重要的途径是集团。个人加入集体行动的主要动机是获取集体物品，因为集体物品是个人必需的，但个人凭自身单独行动又无法得到或需要付出过高成本才能得到。典型的例子是各种公共品，如国防、治安等，或是个人无力单独提供，或是个人不愿意由自己单独承担其成本。集体利益是一种公共品或集体物品，其实现要通过集团或团体。集团的根本用途是提供集体物品，集团的目的是增进成员的那些只能通过增进集体利益的方式来实现的利益。因此，“一般说来，提供公共或集体物品是组织的基本功能”②。民众加入团体行动是普遍的。据有的国家的调查表明，怨园豫公民卷入了利益集团，而且每个人平均加入四个团体③。政治团体与经济组织都具有提供公共品的功能。经济中典型的组织是卡特尔，即企业联盟，而政治中最常见的团体是利益集团。在市场中，卡特尔是最常见的一种组织，功能是限制产量和保持价格。在市场过程中，企业的自利行为会导致零和的结局。如果一个行业中的企业都寻求自己的利润最大化，作为一个整体，该产业利润就会因此而减少，其中的个体企业的利润也会减少。各企业在维持较高价格上的利益是一致的，①贺卫：《寻租经济学》，猿远页，第员版，北京，中国发展出版社，员怨怨怨。②曼·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，员猿页，第员版，上海，上海三联书店，上海人民出版社，员怨怨缘。③乔·月援史蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，圆源园页，第员版，上海，上海三联书店，员怨怨怨。６７\n政府经济学高价可以给它们各自带来利益。但在如何维持价格上是不一致的，特别表现在限制自己的产量时。限产是保持较高价格的主要方法，各家都想让其他人承担维持较高价格的成本，即减少产出。各家都增加产出，没有一家主动限产，结果必然供大于求，价格因而下降，全体企业因此全都受损。卡特尔的例子说明此时个体利益与集体利益是背道而驰的。保持垄断价格是一种集体利益，无法通过个体企业的自觉行动实现，因此只能用团体纪律约束每一个个体的利己行为。这就是市场过程中集团存在的理由，也是对市场缺陷的一种有说服力的解释。按照马克思主义的观点，资本主义的基本矛盾是生产的社会化与生产资料的私人占有之间的矛盾，这种矛盾必然会导致生产过剩危机。个别企业的有组织与一个行业或更大规模的无政府状态并存，必然会导致全体成员的损失。个体理性不是集体理性的充分条件，因此必须通过有组织的集体行为实现个人无法单独实现又必不可少的利益。由于集团的成员均为复数，集团普遍会遇到“搭便车”问题。集体物品的消费具有非排他性。“这种集团利益的共有性本身就意味着任何个人为此公共利益要做出牺牲，收益也必然由集团中的所有成员分享”，而且“做出牺牲换取集体利益增长的任何个人，都只能获取其中极小一部分。由于任何集体利益都将为集团内每一成员分享，所以，对争取此利益毫无贡献的成员将与做出牺牲的成员获得同等利益”①。如一个成员不为提供集体物品出力，他人不会受到明显的影响，那么成员不会在乎其他人是否为集体做贡献。“由于如果他什么也不干的话，集团中也没有人会做出反应，因此他就不会受到激励为获取集体物品而采取行动”②。理论上讲，集团的任何成员如果都是有理智的人，就不会为共同利益采取行动，而且“个人所做出的贡献愈大，其自愿行动的可能性将愈小”③。所有的成员都会对集体物品采取机会主义的态度。从个人理性出发，当成本很少时，个人可能会也可能不会为集体利益出力，结果是不确定的。当成本增加时个人肯定不会自愿为集体出力，“搭便车”现象的存在使个人提供集体物品时的成本加大，因而集团的组织和活动需要额外的动力。著名集团行为的研究者、美国经济学家曼·奥尔森认为集团中集体行动需要“选择性激励”。选择性激励包括积极的、正面的和消极的、反面的两种，即采取鼓励、诱导或惩罚、强制手段，其“选①曼·奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中等译，圆员页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨猿。②曼·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，源员页，第员版，上海，上海三联书店，上海人民出版社，员怨怨缘。６８③同①，猿圆页。\n第五章政府行为与公共选择择性”在于为了集体行动。经过选择性激励的大集团是“被动员起来”的原子式集团（葬贼燥皂蚤糟早则燥怎责泽）或“潜在的”集团（责燥贼藻灶贼蚤葬造早则燥怎责泽）。在这里选择性激励带有明显的排外功能。“选择性刺激手段系指该机构有权根据会员有无贡献来决定是否为其提供集体利益”①。或是通过奖励，或提供排他性利益诱导会员参加集体行动，比如各种会员制；或是通过强制的方式迫使人们加入集体行动，比如工会在罢工时设立纠察队，阻止工人复工。集团的规模越大，对反面选择性激励的依赖越明显。大集团成员多，无法通过全体成员进行讨论来协商如何获取集体利益，比如政府的收入从来不是靠公民的自愿贡献来维持，而是靠强制性税收来支持的。集团提供公共品时，由于无法排除“搭便车”行为，便有了一定的强制性。“当涉及集体利益问题时，特别难于取得一致的同意。这是由集体利益的性质所决定的———只要有任何集体利益，必然要分配给该团体的所有成员———同时，相应团体中的每一成员所获得的利益将按同样比例增加或减少，而且所有成员都只能无选择地接受该团体提供的任何种类与数量的集体利益”②。上述例子卡特尔中团体的纪律是一种公共品，所有的成员必须遵守，除非它不想继续作为其中的成员。奥尔森揭示了个体理性与集体理性之间的矛盾。集团存在的合理性在于集体理性的不可替代性。亚当·斯密以来的西方政治经济学一直认为个体理性与集体理性并行不悖，在市场力量这只“看不见的手”的引导下，全体人的自利行为会自发地带来整个社会的繁荣。奥尔森却指出个体理性与集体理性并非总是一致的，在有些情况下两者是不一致的，个体理性不是实现集体理性的充分条件。达到个体理性与集体理性一致，需要集团的引导，集团的功能是提供选择性激励，以引领集体行动。当社会面临经济衰退时，个人不会自动地增加支出，因为单凭他个人增加消费于大局无补。况且，如果有别人这样做了，结果使经济复苏，他也不会被排除在享受经济繁荣的圈子之外。这时可以由政府增加开支来刺激经济，带动消费。如果采取了增税或扩大公共支出的措施，公民必须服从政府的安排。在这种政策环境下，个人经济自由会受到一些限制，比如收入和消费方面。此时如果不这样做，就无法提供整体经济改善这样的集体物品。因此，公共品的公共性使得它只有在每个人都被迫承担一定成本时才能被生产出来。在这种情况下，只要是涉及提供公共品，必然会限制经济自由。“当由政府提供集体物品和服务时，它会限制经济自①曼·奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中等译，圆源页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨猿。②同①，圆愿页。６９\n政府经济学由；当它生产一般由私人企业提供的非集体物品时，它不一定限制经济自由”①。后一种情况是指由公办企业或政府提供非集体物品时，并非必然是低效率的，而是可能与私人企业不相上下。经济自由并非永远合理，从集体利益出发的必要强制是需要的。问题在于政府的干预在什么程度上是合法的，哪类政府活动侵犯了个人的经济自由？政府经济行动是否总要依靠强制？奥尔森认为集体行动中强制的合法性在于经过了一致同意，每个参与者之所以投赞成票，是因为都可以从中得到好处。经过一致同意的强制仍在民主的含义中。利益是个人行为的基本驱动力，加入组织也不例外。纯粹的个人利益可以通过个人的方式实现，而且用无组织的行动比其他方式更为有效，此时没有建立组织的必要。但有些利益是个人无法单独增进，又是必不可少的。也就是说，存在着只有通过集体行动才能实现的利益，即公共利益，如前述的垄断利润。组织的目的是实现个人所希望但又无法单独达到的目的。“组织的实质之一就是它提供了不可分的普遍的利益”②。集体利益只有通过集体行动才能实现，从这个意义上将，团体的特性不仅在于存在共同利益，更在于形成集体行动。第三节政府行为的缺点员怨猿园年以前的西方经济学信奉的是市场制度和完全竞争，员怨圆怨年大危机显示出市场是有缺陷的。凯恩斯主义随之兴起，主张政府是市场的合理调节者，认为“私人家庭的愚蠢行为，也许正是处理国家大事的精明行为”。凯恩斯主义假定政府是公正的，民主政府通过利益集团的竞争能合理地反映社会意志。这种政治经济主张导致政府的作用大为增强，政府膨胀，预算赤字居高不下。圆园世纪苑园年代西方各国陷入滞胀的困境，失业率上升和高通货膨胀并存。经济自由主义认为政府干预会破坏市场的自由运转，使资源配置不合理，个人丧失积极性。“凯恩斯经济学导致政治家过度自由，它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束，用凯恩斯主义武装起来的政治家能大肆花费并不因急需征来的税金”③。由此可见，政府在这方面也是有缺陷的，应限制政府活动的范围。①曼·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，员园源页，第员版，上海，上海三联书店，上海人民出版社，员怨怨缘。②同①，员猿页。③詹·布坎南等：《赤字中的民主》，刘延安等译，源页，第员版，北京，北京经济学院出版社，７０员怨愿愿。\n第五章政府行为与公共选择一、官僚主义的必然性从经济人的角度，政府中出现官僚主义在某种情况下是不可避免的。官员和政府工作人员像普通人一样，在行动的时候，行为准则也是要求个人利益最大化。他们追求个人利益最大化的方式与市场上的个人不同，表现为经过政治程序为自己的部门争取最大预算、为个人争取连任等等。在这种行为动机的指引下，官员和政府工作人员的行为有可能不代表公共利益，而只代表官员的利益。政府行为并非永远代表公共利益。政府官员和民选的立法人员不是经济上的“阉人”。他们在参与公共决策时有自私的动机，因此不必拔高他们政治行为的动机。作为个人，不管政治家和官员头衔有多高，首先都不是为了追求正义，而是为了追求个人的利益而参与政治的。“公共利益”、“最大多数人的最大幸福”等都不可能永远成为政治家竞选和行为的最高标准。他们在有的时候可能不代表公共利益，而只代表自己或自己集团的利益。在这个时候，官员按自己的利益对待公共政策，对于那些与自己有利的事项，尽早安排并高效率完成；而对于那些于己不利的或关系不大的，则拖延应付。因此，没有必要把政府的行为理想化，因为政府可能不顾公共利益。退一步讲，政治家和官员的理性和知识是有限的，他们拥有人类共有的弱点。政治家和官员的知识可能是不完备的，信息可能是不充分的，理性能力是有限的。即使他们的动机是公共利益，行为的结果也仍可能是相反的。布坎南曾指出，在“公共选择”的透视下，社会目标、国家目标和社会福利函数之类是不存在的。首先，在政府过程中也存在着类似市场中的“双边垄断（遭蚤造葬贼藻则葬造皂燥鄄灶燥责燥造赠）现象”。作为民意的代表，立法机构是公共品的惟一买方，政府机构则是公共品惟一的卖方。公共品的供给被这两种机构所控制。在这种机制中，民众对公共政策的制定与执行并无决定权，而是只能按立法和政府所规定的质量、数量和价格享用公共品①。政府部门是公共品的惟一提供者，公众作为服务对象，无法用“退出”的方式对抗垄断。公众作为公共品的“顾客”，无法退出这个“市场”，只能“抗议”。而向政府“抗议”的成本太高，收益极为不确定，公民一般不愿意采用。政府官员有可能利用垄断地位，有意抬高服务价格、降低服务质量，变相地谋取个人利益。这是官僚主义的典型表现。其次，选民对政府官员的监督常常是无效的。作为监督者的选民掌握被监督对象（政府及官员）的信息不足，信息被政府部门所垄断。在官①乔·月援史蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，猿源园页，第员版，上海，上海三联书店，员怨怨怨。７１\n政府经济学员与立法机构组成的双边垄断结构中，双方对于公共品的信息也是对称的。作为公共品惟一的提供者，官员掌握着关于公共品的成本的真实情况，而立法机构则缺乏了解这些信息的手段。在关于公共品的决策中，官员实际上处于优势地位。“要把一个最终表明是一个‘失败’的‘好’决策与一个坏的决策区分开来，如果不是不可能的，也是非常困难的。我们或者不能完全了解获得的信息，或者不能完全了解必须与决策前获得更多信息这一要求相联系的那种价值”①。这种信息的不对称使得立法机构很难对官员实行有效的监督。选民的监督无效是因为他们在监督时对官员行为无明确的考核指标。出于公共部门的非营利性，政府所提供的公共品一般不是按价出售的，官员也没有为政府增加利润的任务。因此对官员的业绩难以按成本鄄收益的方式进行评价。由于政府是惟一的，也无法对公共部门进行比较，这更加大了监督的难度。民众作为政府的监督者不一定是被监督者提供服务的消费者。作为普通公民，一个人并非在每一时刻都是每一个公共部门的直接服务对象。当某个公共部门与他没有直接关系时，这个公民对鉴别政府的工作质量就缺乏热情。另外，由于普通公民对政治程序缺乏了解，没有参与政治过程的经验，又无法确定参与政治的成本，因而多数情况下处于“理性的无知”状态。第三，官员出于减少个人的成本的行为也是官僚主义的一个来源。官员行为的另一方面动机是避免错误，减少风险。从最大最小原则出发，作为一种“经济人”，当官员无法为自己谋取最大利益的时候，便退而求其次，即把不得不支付的成本减少到最少。官员避免错位的方式是故意把决策的程序复杂化，以使一旦错误发生，责任不是由特定的个人承担，而是由官员阶层承担，实际上最终是由社会来承担。“在试图避免明显错误的同时，他们忽略了必须由公众承担的各种成本”②。这种明哲保身的态度符合官员的个人利益，但不符合公共利益。二、政府的低效率不同的国家或同一个国家在不同的时期或不同的条件下，并不总是在主动促进经济和提高国民福利，低效的经济和不良的政府可能存在。首先，官员的行为没有竞争含义。官员花的是纳税人的钱，就像美国自由主义经济学家酝援弗里德曼所说的“用他人的钱，为别人办事”。由于①安东尼·耘援阿特金森等著：《公共经济学》，蔡江南等译，猿怨远页，第员版，上海，上海三联书店，上海人民出版社，员怨怨源。②乔·月援史蒂文斯：《集体选择经济学》，杨晓维等译，猿源园页，第员版，上海，上海三联书店，７２员怨怨怨。\n第五章政府行为与公共选择没有产权约束，官员行动时根本不必担心成本问题。官员行事时无成本压力，自由度比市场中私人企业家还大，使不计成本的政府行为不断。另一个重要的原因是财政制度。一般说来，政府部门的年度财政节余不能自留，必须上交国库。因此，降低成本不能给部门带来直接收益。不仅如此，当政府制定下一个年度预算时，这个部门的预算还会因此而被减少，实际上反而给部门造成损失。这种结果使政府部门想方设法尽量扩大开支，而不是减少开支。这样，成本不但不会降低，而且会越来越高。这种行为逻辑导致官员越是进行合理的行动，政府预算的膨胀越严重。官员的行为也没有利润含义。政府善于做表面文章。以追求自己利益最大化为目的的政治家在进行政府决策时的着眼点不在增进公众的实际利益，而是扩大自身的影响。他们看重的是政策的宣传效果，而不是实际效果。“一场大肆渲染的为节省几个美元而取消政府高级官员轿车待遇的运动在政治上获得的好处可能超过为纳税人节省百万美元的复杂的政治机构改组计划”。对于官员，政策的舆论效果大于实施效果。政治家的利益与公众的情绪一致，而不首先考虑公众的利益，因为公众的情绪易受舆论左右。官员在决策时往往从个人的得失出发。为追求政绩，他们尽量满足来自方方面面的要求，而不考虑其中的每一项要求是否真正需要，各项要求是否会重复，结果使公共产品往往超量供应，社会福利费用因此而过高，造成资源的浪费。还因为官员的权力是垄断的，有“无穷透支”的可能，他们一旦决策失误，由此所造成的资源浪费可能远远大于一个企业家的投资失误。实际上，在政府部门中工作的个人最有可能恣意追求个人利益最大化。政府行为的低效率还表现为政府决策达不到帕雷托最优。在立法过程中，政治家首先从自己的集团利益和个人利益出发，因而立法的依据不是帕雷托最优。民众对政府，进而立法机构对行政部门的权力制约也是无效的。民众无法直接参与政府的行政过程，立法也只涉及政府的决策规则。这与企业中的委托鄄代理关系类似。民众通过立法机构提出自己的需求，政府官员以政策的公共产品来满足，民众及立法机构处于委托方的地位，政府及其部门则算是代理人。由于政府处在行政的第一线，很多事项由它直接处理，立法机构不可能直接参与行政过程，立法机构很难确定官员在行政中的政策是否符合帕雷托最优。再有，官员决策的出发点是部门利益，动机是扩大权限、提高待遇、扩大影响和势力、减轻工作负担。这些都要通过扩大自己机构的规模和提高预算来实现。因此，官员的目的是机构规模的最大化和预算的最大化。官员总是在与立法部门讨价还价，争取更多的拨款，政府开支因此而扩大，其结果只有利于部门，公共福利却因此而受损。第三，政府各部门之间缺乏竞争。政府对内部的垄断程度是很高的，７３\n政府经济学私人部门“进入”政府十分困难。政府在提供公共品时处于垄断地位，不但政府是公共品的惟一提供者，而且政府中的各个部门也分别处于各类公共品的垄断生产者地位，相互之间没有竞争。政府的这种“双重”垄断地位使各部门缺乏降低成本和提高质量的压力。最后，衡量社会成本和社会收益是困难的。关于某项政策的边际社会成本在哪一点等于边际社会收益往往难以确定，政府无法断定自己行为的效率高低。三、特殊利益集团操纵政策在现实的公共选择过程中，政府机构往往受到利益集团的控制，少数特殊利益集团的利益因而得到不成比例的满足，政府丧失了公共利益代表的身份。在现行的公共选择程序下，作为经济人的公民参与政治过程的热情不高。比如，在需要投票表决的时候，选民持“合乎理性的无知”的态度，参与程度低。这实际上是公民对利益集团操纵投票结果的一种放纵。由于相当一部分人放弃了投票，投票的结果不公正的可能性大大增加了。听任利益集团操纵政策的另一种原因来自公民自身的限制。在投票过程中，由于公民缺乏应有的专业知识，对议案难以了解，所以无从选择，公民不得不被政治家牵着走。“有理性、不知情的选民对特殊利益没有制约”。集团操纵政策导致不公平结果的一个重要原因是其具有分利化倾向。一般地说，集团有两种增进成员利益的途径：一种是通过努力增加全社会的总体利益，从而使自己在总利益中的份额随之增加；另一种是通过努力使自己的成员在社会总利益中得到更多的份额。一般经验表明，集团均倾向于后一种方式为自己的成员谋利。其原因在于采取第一种方式时集团的成本与收益不符。假设有一个利益集团希望改进税收制度以提高经济效率，它需组织有效的援外活动来达到这个目标。比如改进税制，如果采取降低税率的方法，波及面可能很广，甚至可能遇到既得利益者的反对，若想获得成功，要付出很高的成本。而一旦成功，社会的经济效率提高，该集团的成员只能从他们付出成本而使社会利益增加中得到一小部分，社会中绝大部分成员也将获得同样的利益。从全社会的范围看，一个利益集团，不管规模有多大，也只占其中的一部分。通过单个集团的努力实现社会利益的增加时，这个集团不但要独立承担全部成本，而且无法排除其他集团从中受益。这和个人与集团之间的关系相似。“一个组织为全社会提供某种利益即为全社会创造公共商品相当于为某一集团提供集体商品。这两种情况下，个体要负担这种行动的全部代价，然而仅能获得其成果的一小部７４\n第五章政府行为与公共选择分”①。出于成本鄄收益的考虑，集团在为成员谋利时，倾向于通过扩大自己在社会利益分配中的份额的方式。与第一种方式相比，集团把本可以用于增加社会总收入的成本用于为自己集团争取更大的份额，自己集团的收入确实增加了，社会总收入却减少了。奥尔森把集团的这种行为倾向称之为“分利”。集团的分利行为将改变国民收入的分配结构。集团只代表自己的成员，不会为增加全社会的利益而自我牺牲，而只会为自己的成员从总利益中争得更大的份额。所以，“即使社会利益重新分配，所招致的损失超过该集团由此种重分配所得利益许多倍，仍会发生上述情况”②。在任何集团为本身争取社会总收入的更大份额时，该集团不会关心此种重分配对全社会造成的任何数量的损失。从这个意义上说，“分利集团”实际上等于“特殊利益集团”。集团行为的这种分利倾向使社会总收入下降。一个集团的分利行为成功后，影响其他集团的积极性，会在更大的范围引起生产水平下降。卡特尔、特殊利益集团等只关心增加自己集团的利益，不关心社会财富的增加。“希望采取集体行动以增加其收入份额的组织，不会关心社会总收益下降或公共损失”③。结果不是把社会总收入这块“蛋糕”重新分割，而是类似于在瓷器店里争夺瓷器：“一部分人虽然多拿了一些，但还会同时打破一些本来大家可以分到手的瓷器。”④利益集团操纵政策的结果是不存在根据公共利益进行的决策过程，只有相互冲突的特殊利益。没有代表公共利益的集团，使公共选择成为各种特殊利益集团之间的缔约过程。首先，立法官员并不是“中立”的。他们的当选受了特殊利益集团的赞助，必须设法回报。立法代表成了特殊利益集团的代言人。官员的背后也是特殊利益集团，比如，国防部与军火商关系密切，学校是教育部的服务对象，农场主则是农业部的靠山。前者支持后者，前者的目标是得到更多的预算。后者代表前者，使政策有利于它们。利益集团操纵政策难以保持资源的有效配置。由于政治参与的程度低，投票缺乏代表性，投票的结果不一定公正，因而存在着“倒霉的少数”。集团政治造成政策缺乏代表性。“不存在这样的国家，其中所有具有共同利益的人群都可能组成平等的集团，并通过全面协调而获得最优的结果”⑤。首先，有组织的集团由于承担了影响政策的成本，自然使政策偏①曼·奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中等译，源苑页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨猿。②同①，源愿页。③同①。④同①。⑤同①，源圆页。７５\n政府经济学向自己，而忽视大部分其他成员的利益。如果所有的人群都有能力使自己的集团利益进入决策，就不会出现不平等问题。事实上，大批社会成员无法组织起来，无力影响政策。他们是“被遗忘”的集团，是既没有游说组织也不采取行动的无组织集团。他们无力影响政策，其利益注定要被忽视。其次，有些集团对政策的影响力明显高于其他人群。有时，尽管在决策时注意公平，但在政策过程中仍被特殊利益集团操纵。比如，在制定个人所得税制、医疗保险制的决策时迎合大众，执行时则受少数利益集团的操纵。“在众所周知的政治上有争议的重大政策问题上迎合享受医疗福利的广大群众心理，而在制定执行医疗计划所需的许多细节方面，则主要照顾所提供医疗条件的组织中的一小批人的利益”①。这也可以说明集体物品的供给为什么总是达不到最优水平，正由于总有一部分人被排除在集团政治之外，所以无法通过全社会所有集团的相互协商而使全社会的活动达到效率最优的水平。决策迟缓也是集团政治的一个缺点。集团决策所需时间远多于企业或个人的决策周期。集团决策迟缓的原因来自决策方式，集团决策往往要通过协商达到一致。协商一致过程是指集团的成员必须通过协商才能决定集体行动的进程以及所需费用的分摊方式。这种情况下，“只有通过全体一致同意，才能达到生产集体商品的最优化”②。由于每个成员均有否决权，如果有人以退出协商来维护自己的利益，集体决策将搁浅。按法律程序决策发生在集体行动的参加者为数很多的时候和无法用协商手段且各方均不打算使用自己的否决权的时候。法律程序的建立须经一致同意过程。如果当事人中有一人投了反对票，法律程序就无法形成。“因为分配联盟（即分利联盟———引者）会采用民主程序来决定其基本决策，并且经常采用共同一致的集体决策程序，它们对经济环境变化的反应是迟钝的。不论是直接地还是借助于政府干预和管制，分配联盟和利益集团决定价格的工业数量越大，经济就越不可能平稳地和迅速地应对需求和供给的冲击”③。但民主是高成本的活动。民主既可以阻止官员的独断，防止不必要的反复，但也会延迟决策。以上几种缺陷明显的政府行为被称之为政府“失灵”。政府失灵来自政府制度设计上的缺陷。一是政府部门中人们追求个人目标时所受的制度约束比私人企业松弛得多。在其他条件相同时，政府部门中的人们最有可能恣意追求个人利益的最大化，打着公共利益的旗号最容易损害公①曼·奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中等译，猿员页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨猿。②同①，缘愿页。７６③丹·缪勒：《公共选择理论》，杨春学译，猿愿缘页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨怨怨。\n第五章政府行为与公共选择共利益。官员越是进行合理行动，政府预算的膨胀可能就越严重。政府非但不能纠正市场缺陷问题，反而常常使问题更为严重。“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率时或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了”①。二是不存在可以准确、及时反映公众对公共品偏好的有效机制。个人偏好的加总尚无有效的技术解决方式。三是政府矫正市场失灵的各种政策措施之间有可能相互抵消，这会使其效力大打折扣。因此，把政府视为圣人，寄希望于政府的干预来解决市场缺陷的想法是幼稚的。对市场失灵问题，学术界已经盖棺论定。政府失灵也开始逐渐为人们所认识。美国经济学家萨缪尔森和诺德豪斯的总结较为中肯：“这是否意味着我们应当为市场的看不见的手而放弃政府的看得见的手呢？经济学无法回答如此深刻的政治问题；它全部能做到所有的一切是研究集体和市场选择各自的优点与缺点，并指明各种机制（例如污染税或承担后果的法规）。在这些机制下，一只经修补的看不见的手也许比纯粹的自由放任或无限制的官员的政治规则的制定的极端情况更有效率。”②政府失灵提法的理论意义在于指出国家的出发点并不是公共利益，政府的政策倾向性取决于官员之间以及利益集团之间的利益冲突与利益协调。政府的政策可能符合大部分选民的立场，也可能只代表小部分人的利益。官员无私利和自动且永远代表公共利益只是一种美好的政治理想。思考题员援试述集体决策的主要特点。圆援试述一致同意规则的优点。猿援如何确定决策所需要的“最优多数”？源援试述多数决定规则的缺点。缘援试述经济人假设的局限性。远援如何从个人主义的角度理解集体利益？苑援官僚主义是否有必然性？愿援政府行为为什么会有低效率问题？怨援如何避免利益集团操纵政策？①保·萨缪尔森等：《经济学》（下），高鸿业等译，员员愿怨页，第员圆版，北京，中国发展出版社，员怨怨圆。②同①，员圆园怨页。７７\n第六章政府支出的理论与实践任何国家的政府都要有庞大的财政支出。政府通过财政支出建设公共事业，调节社会经济与再分配以及维持自身运转。因此，政府支出的结构、规模、效率等理论问题和政府支出的实践分析也就成为政府经济学研究的重要内容。第一节政府支出的理论分析“任何政府，都不仅是一个体系，而且是一个过程”①。这种过程不仅是一个政治过程，而且是一个经济过程。在政府的经济过程中，支出是一个重要的环节。如果我们把政府看做一个经济实体，那么政府的经济运转过程也是由收入、支出、生产、消费等环节构成的②。在这一过程中，政府支出主要是将政府通过税收聚集的公共资金加以使用，以此使政府职能得到发挥。一、政府支出的构成从普遍情况来看，构成政府支出的基本项目包括：公务支出，国防支出，教育支出，卫生保健支出，社会保障及社会福利支出，住房与公共环境支出，文化、娱乐与宗教支出，燃料与能源支出，农林牧渔支出，矿产、制造与建筑支出，交通、通信支出，其他支出等③。一些国家中央政府财政支出的构成情况可如表远原员原员所示。中国政府的支出构成具有自己的特殊性。按照支出用途分类，中国政府列入预算的国家财政支出项目有基本建设支出、增拨国营企业流动资金、国营企业挖潜改造资金和科技费（包括新产品试制费、中间试验费、重要科研项目补贴费三项）、地质勘探费、工业交通商业各部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文化教育科学卫生事业费、抚恤和社①朱光磊：《当代中国政府过程》，员页，第员版，天津，天津人民出版社，员怨怨苑。②约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，圆远～缘源页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。７８③国际货币基金组织：《政府财政统计年鉴》，员怨怨愿。\n第六章政府支出的理论与实践表远原员原员一些国家中央政府财政支出构成（豫）公务社会保障住房与文化娱乐燃料与农林矿产制造交通支出项目国防教育卫生其他支出及福利公共环境与宗教能源牧渔建筑通信澳大利亚愿郾园远远郾苑愿苑郾缘猿员猿郾愿圆猿缘郾员苑员郾园猿园郾怨源园郾苑源员郾猿员园郾圆愿圆郾员猿—美国员园郾员园员缘郾苑员员郾苑远圆园郾猿圆圆愿郾愿圆圆郾远苑园郾猿员园郾圆圆园郾怨缘园郾园远圆郾猿怨—捷克愿郾远猿源郾远远员员郾猿源员苑郾愿猿猿远郾远猿猿郾怨怨员郾员园园郾缘远圆郾源远园郾圆源缘郾源缘—泰国员园郾缘源员员郾缘苑圆员郾远员愿郾缘愿猿郾苑源缘郾苑源员郾源员园郾猿愿怨郾圆缘园郾源怨员缘郾愿远—韩国员员郾员圆员远郾远远圆园郾缘员园郾苑愿员园郾苑怨圆郾圆远园郾愿缘园郾苑员苑郾怨苑圆郾缘苑员园郾源员—英国苑郾员园苑郾怨员源郾怨源员猿郾怨远猿员郾员圆员郾苑苑园郾源愿园郾苑远员郾员苑园郾源远员郾远苑—埃及远郾怨苑怨郾员猿员猿郾愿源圆郾缘园员猿郾圆缘源郾猿愿苑郾远员园郾圆愿源郾猿怨园郾员圆源郾圆苑—加拿大员园郾远愿缘郾愿员圆郾愿怨员源郾愿怨猿怨郾苑怨员郾园圆园郾源远园郾园愿员郾缘远园郾远愿圆郾怨愿—注：英国、埃及为员怨怨缘年情况，加拿大为员怨怨源年情况，其他国家为员怨怨苑年情况。资料来源：国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》，员怨怨愿年。会救济费、国防费、行政管理费、债务支出、价格补贴支出等。其中每一项又包含着众多的子项目。例如，教育支出包含着教育事业费、教育基本建设投资、各部门事业费中用于教育的支出、城市教育费附加支出、支援不发达地区资金用于教育的支出、农村教育费附加支出等；抚恤和社会救济费包括抚恤支出、社会福利救济费、自然灾害救济费等。在以上各支出项目中，挖潜改造资金属于补偿支出；基本建设支出、科技三项费用、增拨国营企业流动资金、地质勘探费、支援农村生产支出等属于积累性支出；工业交通商业各部门事业费、各项农业事业费、文化教育科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费等则属于消费性支出①。按照费用类别分类，我国政府财政支出可以概括为六类，其中每一类都体现政府的一种职能。第一，经济建设费用，体现政府领导全国进行经济建设的职能，包括基本建设支出、增拨国营企业流动资金、支援农业生产支出、国营企业挖潜改造资金、科技发展三项费用、简易建筑费、地质勘探费、公交商事业费等。第二，国防费用，体现政府保卫国家主权、领土完整和维护世界和平的职能，包括武器和军事装备支出，军队给养支出，国防科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费，用于实行兵役制的公安、边防、武警部队、消防部队的各种经费支出等。第三，社会文教费，体现政府在文化教育及其他精神文明领域发展建设的领导职能，包括用于文化、教育、科学研究、环境卫生、体育、通信、计划生育等方面的各种经费支出等。第四，行政管理费，体现政府维护政权系统自身建设发展的职能，包括用于国家各级立法机关、行政机关、司法机关、检察机关、事业单位、驻外机构的各种费用支出。第五，债务支出，体现政府筹集社会资金①参阅《中国统计年鉴》中财政支出列项，中国统计年鉴出版社。７９\n政府经济学的职能，包括归还由政府出面介入的国内外资金、归还已经发行到期的国债本息等。第六，以上支出项目之外的其他支出。不列入预算的国家财政支出称为“预算外支出”。预算外支出虽然没有列入国家预算，但仍属于国家财政性支出。改革开放以来，经济发展对公共财政的需求急剧增加，旧有财政体制的不适应使政府收入占郧晕孕的比例急剧下降，从而导致了高额的财政赤字。为了克服预算内财政的入不敷出，各级政府和行政事业单位中出现了“预算外支出”。预算外支出的用途相当广泛，包括固定资产投资、大修理支出、简易建筑费、福利支出、奖励支出、养路费支出、城市维护支出、科技三项费用、增补流动资金、事业费支出、行政支出、上交国家能源交通重点建设基金支出和其他支出等。从一定意义上说来，预算外支出发挥了一定的财政职能，弥补了政府预算支出的不足。我国的预算外支出在圆园世纪怨园年代初期达到高峰，从员怨怨猿年开始有所下降，如图远原员原员所示。图远原员原员圆园世纪怨园年代初期全国预算外支出变化资料来源：《中国统计年鉴》，员怨怨缘年。如果按照经济性质分类，以政府支出是否与商品和劳务相交换为标准，可以将政府支出分为购买支出、转移支出和税收支出。购买支出是指政府购买用于日常政务活动或用于政府投资所需的商品和劳务所进行的财政支出。这种支出体现为政府一方面付出资金，另一方面购得商品与劳务，并且通过商品与劳务的使用来发挥政府的各种职能。转移支出是指政府资金单方面无偿地支付给受益者而不带有任何交换性质的财政支出。这种支出体现政府非市场性的再分配活动，一般包括各种补贴支出、８０捐赠支出和债务利息支出。税收支出是指由于免税或优惠税率使政府实\n第六章政府支出的理论与实践图远原员原圆税收支出占补贴与减免税总额的比例资料来源：引自李扬著《财政补贴经济分析》，猿远页，第员版，上海，上海三联书店，员怨怨园。际征收税额小于应该征收税额的差额，一般包括免税、税率优惠、税收退还、税收抵免、特别减税等。一种可接受的学术观点认为，税收支出应该纳入政府的补贴支出①。但是也应该看到，虽然转移支出也是政府资金单方面无偿支付，但是与转移支出相比，税收支出带有很大的弹性和极强的市场调控性。政府采用税收支出手段可以扶植、奖励一些企业，促进经济效率和优化资源配置。图远原员原圆列出我国员怨苑愿～员怨愿苑年税收支出占政府补贴与减免税支出总额比例的变化。从中可以看出，当时中国政府采用税收支出手段进行经济调控已经体现出一定的力度。从经济学基本理论来讲，政府支出可以包括社会生产支出和消费支出。社会总产品的最终使用可体现在生产资料消耗的补偿与再生产投资、社会与个人积累、社会与个人消费等三个方面。因此，这三个方面也就体现出社会总产品的价值构成。这种价值构成可用以下公式表示：郧越悦垣灾垣酝式中：悦———生产资料消耗（补偿垣再生产投资）；灾———个人收入（个人消费垣储蓄）；酝———全社会的收入（社会消费垣积累）。上式中，又将灾垣酝称为社会与个人消费、积累支出总和。从政府活动的经济特征来看，财政过程就是通过政府行为分配一部分社会总产品的活动过程。在社会主义市场经济条件下，由于政府在资①李扬：《财政补贴经济分析》，猿远页，第员版，上海，上海三联书店，员怨怨园。８１\n政府经济学源配置方面仍然要起一定作用，所以政府的财政活动既要包括社会总产品的初次分配和二次分配，也要包括生产资料的消耗补偿、再生产投资和社会积累。这样说来，政府的支出既要满足社会公共事业建设和社会公共消费的需要，也要保障社会扩大再生产的进行，通过财政支出要能够明显地体现政府的分配职能与市场调控职能。二、政府支出的效率人们普遍认为，通过政府支出提供公共品，尤其是由政府支出提供除了税收支付成本之外不再向消费者收取其他费用的纯公共品是完全必要的。从经济角度说，只有通过政府环节，公共资源才能得到高度集中和高效率的使用。（一）私人支出提供公共品的低效率在供求常态下，公共品处于供大于求的状况，不论边际消费怎样变化，边际成本始终等于零。因为边际成本并不随着边际消费的增长而增长，所以增加消费人数时，不应该额外收取费用。但是，如果由私人厂商提供公共品，没有税收的支撑，厂商将按照私人品生产的成本效益进行核算，那么收费是必然的。而收费又必将排斥一部分人对公共品的消费，由此导致公共品的闲置，出现公共品供求的低效率。以一座桥梁（公共品）的使用情况为例，公共品消费者将随着使用价格的提高而减少对桥梁的使用量。根据价格与使用量的关系，可以画出消费者对桥梁使用的需求曲线杂（图远原员原猿）。在曲线上可以描述出通行税与过桥人数的函数关系。提高或降低通行税标志着桥梁使用价格的变化，价格的变化又将会直接引起过桥需求量的变化。假设桥的承受力为匝，那么，任何低于匝的需求都不会增加桥梁使用的边际成本。也就是说，在匝点之内存在下列关系：边际成本越过桥价格越收费额越园这一点可如图远原员原猿所示。该图说明，在不征收通行税的情况下，匝员为过桥流量，也是最大需求量，此时价格为零。如果针对过桥征孕水平的通行税，那么价格将从零上升到孕，流量将从匝减少到匝。由于需员圆求曲线的限定，在粤点形成一个价格与需求量的新均衡点。线段匝员匝圆为过桥收费造成的效率损失。图中粤匝员匝圆围成的阴影部分为过桥收费造成的福利损失。这种福利损失是指在既定消费量的限定下，消费者愿意支付的费用与实际支付费用的差额。在匝过桥使用量的情况下，消圆费者愿意支付的费用是韵孕粤匝面积，但实际支付水平却为韵孕粤匝面积，圆员差额即为阴影部分粤匝员匝圆。属于公共品性质的桥梁若由私人厂商提供，８２必然要征收高于建桥成本的通行费，使桥梁变成了私人品。这种性质的\n第六章政府支出的理论与实践图远原员原猿私人提供公共品的低效率改变必将导致过桥需求量的减少，从而造成不必要的福利损失和效率损失。因此，为了保障公共品使用的高效率，由政府支出承担提供公共品的任务是必要的。（二）政府支出提供公共品的高效率因为只有政府才具有征税的权力，所以集中公共资金提供公共品的职责只能由政府承担。迄今为止，任何国家的政府都没有放弃强行征税的权力。一般说来，人们对于与自身无直接关系的公共品的生产，还都不能达到完全自觉自愿缴纳资金的程度。对于公共事务来说，现实中存在着一种不容忽视的现象，即有关人员都等待他人出面解决，而自己坐享其成。因此，只有通过政府的强行收税，才能保障公共资金的集中和投入，才能保障公共品的有效提供。实践证明，政府强行收税，通过财政支出提供公共品，可以使公共投入产生更高的总体效用。因为公共品不能平均配给每个人消费，所以在税收相对平等的情况下，有可能使一些人纳税后所得到的消费效用低于另外一些人。但是，公共品产生的社会总体效用会达到更高的水平。这一点可如图远原员原源所示。图远原员原源说明，在假设只有甲、乙两方的社会成员构成中，灾代表员政府不提供公共品的效用可能性曲线，灾代表政府提供公共品的效用可圆能性曲线。很明显，灾代表的社会总体效用要高于灾。耘点右上方虚圆员线夹角内的范围是政府提供公共品后甲乙双方共同提高效用的范围。这一范围内，任何一点的总体效用都要高于耘点。图中的月点说明，在总体效用提高的同时，一些人的效用有可能高于或低于另外一些人的效用。对于不需要享用某种公共品的个人或团体来说，效用要低于需要享用的个人或团体。尽管存在这种差异，曲线分析还是可以说明，由政府提供公共品，对于保障公共资金投入达到较高的社会效用是必要的。８３\n政府经济学图远原员原源政府提供公共品的总体效用（三）政府提供准公共品的效率从现实情况来看，不能排除个人消费的纯公共品是少数的，而多数公共品都存在一定程度上具有排除个人消费的可能性。所谓纯公共品，例如国防，想排斥个人消费几乎是不可能的，但是增加消费时边际成本却不增加。而纯私人品，例如服装，排斥个人消费的成本很低，但是增加消费时边际成本却要提高。这样，随着排除个人消费难易程度的变化和增加消费时边际成本的变化，在纯公共品与纯私人品之间就出现了层次不同的“非纯公共品”，或称“准公共品”。这一点可如图远原员原缘所示。图远原员原缘纯公共品、准公共品、私人品在图远原员原缘中，粤代表纯公共品，例如国防、交通信号灯等，其增加消费时，边际成本不增加，但排斥个人消费的成本却很高；郧代表由市场提供的纯私人品，其增加消费时，边际成本将增加很多，但排斥个人消费的成本却很低；匀代表由政府免费提供的纯私人品，例如福利分房、公费８４医疗等，其增加消费时的边际成本和排斥个人消费的成本都很高。图\n第六章政府支出的理论与实践远原员原缘中的月、悦、阅、耘、云，分别代表不同类型的准公共品，月代表不拥挤的公路，悦代表公安与消防，阅代表自来水、邮政与电力，耘代表教育，云代表拥挤的公路。从图远原员原缘可以看出，消费品的公共性越强，其排斥个人消费的成本就越高，而增加消费时的边际成本就越低。反之，消费品的私人性越强，其排斥个人消费的成本就越低，而增加消费时的边际成本就越高。如果由政府提供应该由市场提供的纯私人品，那么以上两项成本都将很高。严格来说，“非纯公共品”或“准公共品”不能等同于“政府提供的私人品”。所谓“非纯公共品”或“准公共品”，虽然能够像私人品那样可以通过收取费用来排除个人消费，但内在本质仍然属于公共品，提供渠道不能完全依靠市场。而“政府提供的私人品”，虽然提供主体是政府部门，但内在本质应该属于私人品，提供渠道可以完全依靠市场。应该说，最典型的“政府提供的私人品”是政府所属的国营企业生产的、由市场渠道提供的，并通过市场价格控制消费的物品和服务。因为准公共品从提供到消费始终游离于公共与私人之间，所以既可以由政府提供，也可以由私人提供，还可以由政府和私人共同提供。以教育为例，现实生活中的私人教育和公共教育始终是并行存在的。甚至在一些国家中，案件侦察和个人安全也是公共部门与私人部门共同担负。随着现代社会的不断发展，非纯公共品的提供主体将会不断地发生变化。准公共品由政府支出来提供，概括起来有以下几个原因。第一，出于社会综合发展目标的考虑。在市场经济条件下，不论是对私人品，还是对非纯公共品，人们往往都是按照自己的意愿自由消费，而这种自由消费又往往不是从消费者个人的最佳消费利益出发。由于自由消费经常不顾及消费后果，所以往往影响到社会综合发展目标的实现。例如，初级义务教育问题、计划生育问题、保健预防注射问题、环境保护问题，甚至吸烟与汽车驾驶员的安全带问题等，都是带有社会综合发展意义的公共消费问题。如果凭着个人意愿去自由消费，个人往往会做出既不利于自己又不利于社会发展的消费选择。出于社会综合发展目标和个人最佳消费利益的考虑，在特定的社会条件下由政府提供非纯公共品并强行干预消费是完全必要的。第二，是为了降低交易成本，防止过量消费。一般观点认为，私人品排斥个人消费的成本很小，而公共品，尤其是纯公共品排斥个人消费的成本却很高。对于非纯公共品来说，如果完全采用市场价格排斥个人消费，一方面会增加交易成本，另一方面会降低效率产生福利损失；如果完全由政府免费提供，则会引起超量消费，使边际效益低于生产成本。如果再征税来追加成本，也会引起税收扭曲。因此，由政府提供非纯公共品，确定一个均衡的有效供给量，一方面可以降低交易成本，另一方面又可以通过适８５\n政府经济学当收费来防止过量消费。非纯公共品的有效均衡提供如图远原员原远所示。图远原员原远非纯公共品提供的有效均衡式中：匝———孕价格下的消费量，价格中含交易成本；葬圆匝藻———孕员价格下的消费量，价格中不含交易成本；匝枣———边际效用为零时的消费量。在图远原员原远中，耘点为需求曲线与生产成本曲线的交点，与其相对应的匝点为非纯公共品提供的有效均衡产量。如果非纯公共品由私人藻提供，一方面增加交易成本使价格从孕提高到孕，同时将使消费量从员圆匝藻降至匝葬。由政府提供来保持匝藻这一均衡产量，可以省去交易成本和匝藻至匝葬的效率损失。如果政府对非纯公共品的提供收取适当的费用，可以避免匝至匝的超量消费，因为在匝点上，非纯公共品消费的边际藻枣枣效用已经为零，提供的成本将增加耘云匝，而补足这一部分增加的成本又将枣引起税收扭曲。因此，政府支出提供非纯公共品，可以产生一定的效率。三、外部性问题与政府支出外部性问题，亦称外部效应问题。凡是为他人提供利益而不索取任何报酬的行为效应，称正外部效应；凡是损害了他人利益而不提供任何补偿的行为效应，称负外部效应。正外部效应将形成良好的外部影响，负外部效应将造成不良的外部影响。外部性问题，尤其是外部性问题造成的不良影响，是导致政府干预市场、增大财政支出的又一个重要原因。经济学家的观点普遍认为，在现实中，外部性问题造成的不良影响是广泛存在的，政府大量的公共政策就是用于解决现实中的外部性不良影响的，如机动车尾气排放、工业生产污染环境、生活行为污染环境、公共卫生、生态平衡、市场均衡等。只要存在外部性问题，资源配置就没有达到最高效率。例如，一个化工企业在获得较大收益的同时也制造出较大的８６环境污染，假如公司不增加投资来降低污染则意味着公司以较低的成本\n第六章政府支出的理论与实践获取了较大的收益。公司成本降低的同时，污染破坏环境却使得社会成本大大提高。为了在低成本的条件下获取更大的收益，私人厂商可以完全不考虑社会成本问题，从而导致那些产生外部性问题的商品生产过度，这样必然会更大地提高社会成本，引起资源配置的扭曲。因此，解决外部性问题，实质上就是在提高社会效率。外部性问题既可以由私人行为解决，也可以由政府行为解决。对于政府来说，解决外部性问题不仅需要大量的财政支出，而且需要具体的现实对策。假如通过政府行为能够有效控制外部性问题，那么，最好的解决方法是什么？对外部性问题直接进行控制，对遭受损失的人进行补贴，还是对造成外部性问题的人进行处罚？这既是理论研究问题，又是现实对策问题。尽管私人解决外部性问题既不规范又无保障，但是由于这种方法付出的各种成本较低，所以也被人们普遍认可和采用。美国经济学家砸援柯斯在《社会成本问题》中提出，社会上只要存在外部效应问题，各有关方面就会聚在一起进行协商，从而使外部性问题所引发的矛盾在这一范围中内在化，并且制定一些协议，共同履行来达到最佳的解决效果。外部性问题的矛盾内化的原理，也被称为“柯斯定理”①。现实情况充分说明，在没有政府干预的情况下，私人之间解决外部性问题的一条普遍途径就是使外部性问题的矛盾内化，即通过形成足够规模的经济单元，使产生外部性问题的绝大部分行为结果在经济单元内部发生，从而消除外部性问题。例如，假若一家化工企业污染环境，那么这家企业就可以采用私人解决的方法和周边地区的有关单位和人员进行协商，用协议的方式明确各自的权利、义务、利益补偿等事项，使矛盾内化，得以妥善解决。然而，由于存在着“搭便车”问题、交易成本问题、自由协商的获利原则和协议实施的保障性问题，所以外部性问题私人解决的方法总要表现出很大的局限性。在人们既想通过协商获利，又不愿意担负交易成本的情况下，就很难形成各方都认可的协议，矛盾内化的目的也就很难实现。即便形成了各方认可的协议，在没有法律措施或其他有效措施的保障下，协议也很难得到有效执行。负外部效应私人解决方法的这种局限性，为政府干预提供了依据。政府出面解决外部性问题可以克服私人解决的局限性，但同时也必然会加大公共财政支出。对于外部性问题的政府解决，现实中普遍存在一种偏见。这种偏见认为，政府的职责应该是完全杜绝外部性问题，应该采取有力措施禁止个人或企业的行为对社会造成外部性不良影响。很显然，在市场经济条件①砸援柯斯：《社会成本问题》，参阅约瑟夫·斯蒂格里兹《政府经济学》，曾强等译，圆园怨页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。８７\n政府经济学下，这是不可能的。经济学家们通过理性的分析普遍认为，现实中由于外部性问题存在而加大的社会成本是有限的。人们在接受一定补偿的情况下，往往能够认可补偿者造成负外部效应的一些行为后果。造成一定外部性问题的人或单位也愿意提供相应的补偿。如果从社会现实情况出发，充分考虑到市场经济条件的限制和人们的态度，那么，在解决外部性问题上，政府的职责就不是脱离现实地去杜绝外部性问题，而是制定控制标准和监督实施，平衡私人成本与社会成本。这就要求政府像比较一般经济活动的成本鄄效益一样，也对解决外部性问题的成本鄄效益进行比较。很显然，在市场经济条件下，出现外部性问题无疑会加大社会成本，这就要求造成外部性问题的个人和单位充分认识到这一点，并按照政府规定的控制标准将外部性问题的不良后果控制到最低限度。政府解决外部性问题，达到私人成本与社会成本的平衡，如图远原员原苑所示。图远原员原苑解决外部性问题时的成本变化图远原员原苑说明，在产生外部性问题条件下，市场原则使私人成本大大降低，而社会成本却大大提高。政府解决外部性问题，就是通过各种手段，降低产生外部性问题条件下的社会成本和提高外部性问题条件下的私人成本，从而使二者平衡。一般说来，政府解决外部性问题，可以采用罚款、补贴、管制、法律裁决等各种不同的手段。罚款是指政府按照规定的标准，对造成外部性问题的单位或个人收取款项，以示处罚。这是政府解决外部性问题最常用的方法。如图远原员原苑所示，罚款可以使造成外部性问题的单位或个人提高私人成本，出于对成本鄄效益的最佳考虑，这些单位或个人会主动减少外部性问题的产８８生。但是，罚款作为政府解决外部性问题的一种方法，也存在很明显的局\n第六章政府支出的理论与实践限。一方面，政府采取罚款行为要担负一定的交易成本；另一方面，单纯的罚款往往会使造成外部性问题的单位或个人产生交付罚款就会万事大吉的思想，形成屡犯鄄屡罚鄄屡犯的不良循环，不能从根本上控制外部性问题。补贴具有两个方面的含义。一个方面是指政府按照规定的标准，向能够造成良好外部性影响的单位或个人支付款项或减免税收，用以平衡私人边际收益和提高社会边际收益。一般观点认为，假如一种商品能够造成良好的外部性影响，一些人就会得益于他人对这种商品的消费，从而使社会边际收益高于价格。政府补贴等于增大了消费量，使之达到社会有效水平。补贴的另一方面是指政府按照规定的标准，向可能或已经造成不良外部性影响且努力进行改造和控制的单位或个人支付款项或减免税收，用以支持控制外部性问题产生的项目。这种方法可以使造成外部性问题的单位或个人在进行改造和控制的过程中降低私人成本，但是也存在很明显的局限。如果没有严格的管理措施配套，就不能彻底保证补贴资金真正用于控制外部性问题。管制是指政府按照规定标准，对能够造成外部效应的单位或个人实行产品检测或生产过程的技术监督，以此控制外部效应。政府管制可以分为目标管制和生产过程管制。实行目标管制时，政府不干预生产和行为过程，只是检测最终产品和行为结果是否超出控制标准。实行生产过程管制时，政府将干预生产和行为过程，从每一生产和行为环节上控制外部性问题的不良影响。政府管制是非常有效的方法，但是一方面要增大交易成本，另一方面政府过多干预生产过程，也会对企业运转和市场发展形成一定阻碍，在一定程度上降低效率，由此产生一些副作用。法律裁决是指当受到外部性问题影响的单位或个人提出诉讼时，司法部门根据法律规定进行裁决，以此解决外部性问题。由于这种方法有法律作为保障，所以公平、公正，行之有效。但是，采取法律裁决方法时，由于提出诉讼者需要付出一定的诉讼成本，所以当诉讼成本接近或超过诉讼利益时，受到外部效应影响的单位或个人便会认为“打官司不如私了”，放弃法律裁决，而采用私人解决的方法，使外部性问题产生的矛盾内在化。对外部性问题产生的矛盾采用私人解决方法，是民间普遍采用的一种问题解决方式。这种解决方式虽然可以省去诉讼成本，但是一方面会加大私人解决过程中的交易成本，另一方面由于没有法律和政府行为的保障，当事者中政治、经济实力强大的一方往往会压倒弱小的一方，不能保障最终结果的公正。政府不论采用哪种方法解决外部性问题，首先都要付出一定的交易成本，另外，政府补贴也必然会增大政府的转移支付。从一般现实情况来说，由于各种方法的单独使用都有一定的局限性，所以政府在解决外部性８９\n政府经济学问题时，最理想的是采用一种综合方法，即综合运用思想与道德教育、罚款、补贴、管制、法律裁决等方法，并针对不同的情况采用不同的方法。具有侧重点的综合治理方法，将使政府支出的费用在解决外部效应方面产生最高效率。第二节公共保健与社会保险公共保健与社会保险是政府支出的两大重要项目，也是政府实践中不可缺少的内容。在多种经济形式共同存在的混合经济条件下，公共保健与社会保险由政府提供是完全必要的。它们既是重要的社会保障手段，又是政府调节利益再分配的重要手段。一、政府提供公共保健与社会保险的依据公共保健，或称公共卫生保健，是指由政府财政直接或间接支出、全部或部分担负的，关系到每个人身体健康的患病医疗、医药消费、疾病预防、卫生知识普及等各个方面的社会公共事业。由于这一事业直接关系到每个人的身体健康和国民身体素质，所以一直是政府的重要职能。社会保险是指由政府财政直接或间接支出、全部或部分担负的各项保险事业。一般说来，政府主要的社会保险支出项目可以包括老年人养老保险、意外灾祸幸存者保险、残疾人保险、失业保险、医疗保险等。由于这些项目直接起着社会保障的作用，所以也由政府财政直接或间接、全部或部分地支出。（一）政府对公共保健的干预公共卫生保健事业之所以出现政府干预，首先是因为它直接关系到国民身体素质问题。对于贫困者来说，在一般情况下，患了病只能是简单的求医问药，不愿付出太多的医疗费，因此也就谈不上对健康检查、疾病预防接种、卫生知识学习等各方面的重视。从某种程度上来讲，患病医疗、疾病预防、卫生知识学习都与汽车安全带和初级教育一样，属于一种“优效品”，即政府出于对人民最佳利益的考虑，而强制人民消费的物品①。对于这些物品来说，政府在强制人民消费的同时，也通过财政支出进行资助。这一方面可以减轻人民的负担，另一方面可以为达到这些公共项目的实施目标提供有效保障。政府干预公共卫生保健事业的另一个原因是调控市场。医药消费是公共卫生保健的一个关键环节。医药研究具有很强的公共品性质，但是９０①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，员园缘页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。\n第六章政府支出的理论与实践在市场机制下，出于利益原则的考虑，研究机构不一定能针对人民健康需求较大而利润较小的药品进行大量投资。医药的消费通过市场运行，因此又具有私人品的消费性质。同其他私人品消费一样，医药价格的上涨也会导致消费量下降。根据经济学理论，标准竞争市场的一个基本假设是消费者应该掌握充分的信息。然而在现实的市场机制下，医疗卫生保健如果被看做是一个市场，则很难满足以上的基本假设。当消费者进入市场购买衣物、食品、家用电器、轿车等私人品时，由于具有稳定的信息来源和衡量标准，所以可以掌握相对充分的信息，例如价格、质量、服务等。然而，病人去治病或健康人去做身体检查，所要购买的则是医生的知识或自己的健康信息。作为消费者来说，必须根据医生的判断进行药品消费、检查消费、住院消费、手术消费等。相对来说，由于不能掌握充分的信息，作为消费者的病人或需要查体的健康人，对医生的医学知识和医疗技术水平进行评价，要比对市场私人品质量、价格的评价更加困难。与其他领域一样，卫生保健领域也存在着严重的外部性问题。患上传染性疾病的人，大面积地传染给他人，增大他人的成本且不给予任何补偿。传染性疾病的传播，在加大个人边际成本的同时，无疑也要加大社会边际成本，给个人和社会都会造成强大的压力。即便是一般疾病的患者也会因为影响到工作系统的正常运转进而影响相关人员的正常生活。因此，单纯的市场机制导致医药市场的失灵和医疗价格的上涨是在所难免的，不能为公共卫生保健提供有效的保障。圆园世纪愿园年代，美国社会各界就曾以政府支出与医药成本的关系为中心议题，展开过长时间的争论①。而外部性问题不良影响的存在，又从理论与实践上为政府干预公共卫生保健提供了依据。从世界各国情况来看，政府的卫生保健支出所占政府支出总额的比例不尽相同。支出比例的高低一方面与国家的发达程度有关，如发达国家支出比例较高；另一方面与国家对公共卫生保健的重视程度有关。仅以员怨怨苑年为例，在卫生保健支出所占政府支出总额的比例上，美国为圆园郾猿圆豫，捷克为员苑郾愿猿豫，澳大利亚为员猿郾愿圆豫，泰国为愿郾缘愿豫，新加坡为远郾苑圆豫，马来西亚为远郾圆远豫，印度为员郾缘源豫，韩国为园郾苑愿豫。支出情况比较如图远原圆原员所示。从图远原圆原员可以看出，美国政府在医疗保健支出方面处于世界较高水平，并对社会保障和医疗保健事业的发展起到了促进作用。从第二次世界大战结束以来，美国政府一直对医院建设和医疗水平更新提供财政资助。美国政府的医疗保健计划包括四个方面的内容。其一为老年人①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，圆苑园页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。９１\n政府经济学图远原圆原员卫生保健支出占政府支出总额的比例资料来源：国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》，员怨怨愿年。医疗保健计划，即对远缘岁以上的老人提供医疗保健。无论是富有者还是穷困者，都具有享受这项福利的同等权利。此项目的财政来源是福利享受者交纳的费用和一定比例的社会保障税及其他相关税收。其二为低收入者医疗补贴计划，享受补贴的资格标准由各州政府根据实际情况，在联邦政府规定的原则范围内具体确定，并且由各州和地方政府提供一定比例的资金充实其财政来源。其三为退伍军人医疗保健计划。政府通过退伍军人管理局所属医院为退伍军人提供医疗保健服务，重点为服兵役期间身体遭受损害的退伍军人。其四为医药研究和医疗教学支出计划。美国政府将医疗保健支出的对象定为老年人、低收入者、退伍军人和相关的教学科研单位，对社会保障和医疗保健事业的发展起到了促进作用。（二）政府提供社会保险社会保险的基本目的就是政府通过财政支出等手段，减少人民由于可能发生意外事故所承担的风险，把无能力承担者的风险转嫁给有能力的承担者。一般说来，社会保险项目包括老年人退休与健康保险、意外灾祸幸存者保险、残疾人保险、失业保险、医疗保险等。老年人退休与健康保险、意外灾祸幸存者保险、残疾人保险通常也被称做社会保障，主要为老年人、残疾人和灾祸幸存者提供基本的生活保障条件，起到扶助贫弱、保障社会安定的作用。由于各种因素的影响，各个国家的社会保障支出也具有很大差异。国际货币基金组织员怨怨愿年的统计数据显示，在社会保障支出占９２政府支出总额的比例上，捷克为猿远郾远猿豫，澳大利亚为猿缘郾员苑豫，美国为\n第六章政府支出的理论与实践圆愿郾愿圆豫，韩国为员园郾苑怨豫，马来西亚为苑郾圆园豫，泰国为猿郾苑源豫，新加坡为员郾苑怨豫。支出情况比较如图远原圆原圆所示。图远原圆原圆社会保障与福利支出占政府支出总额的比例资料来源：国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》，员怨怨愿年。作为一种政府行为，社会保险与私人保险既有相同之处也有重大区别。这些保险项目都是通过一定的方式为那些面临特殊风险的人提供保险。例如，老年人公共保险与私人保险同样都为投保者退休后支付一定的资金。但是私人保险中保险公司的补偿与保险者投保的额度、年龄、面临的身体健康风险有着直接的关系。一个人退休后从私人保险公司中每年平均得到的补偿金，实际上等于他自己投保的费用加上累积的利息，而社会保险则是政府财政资金的转移支付，既为退休者提供保险金，又是一种利益的社会再分配。随着科技进步和社会的高速发展，政府提供社会保险越来越具有重要性和必要性。历史与现实可以表明，仅从科技进步角度来看，在科学技术水平较低的情况下，投资与新建各种工程项目的规模相对要小，尖端科技项目也相对较少。但是，项目出现问题产生公共危害的可能性相对要大，出现问题产生公共危害的项目数量相对要多，而每个出现问题的项目所产生的公共危害程度则相对要小。在科学技术水平较高的情况下，国家可以在高水平科学技术的支撑下投资兴建大型或超大型的工程项目，可以设计完成核武器试验、核能和平利用、生化与物化工程、克隆工程、空间探索、计算机控制、信息高速公路等高科技项目。由于科技水平的保障作用，项目完成的质量和工作过程的质量相对要高，因此项目或工作过程出现问题产生公共危害的可能性相对要小，出现问题产生公共危害的项９３\n政府经济学目数量和工作环节相对要少。但是，每个项目或工作环节一旦出现问题所产生的公共危害程度则相对要高。例如，在科技水平低下的情况下，国家兴建超大型水利项目，如建造拦江大坝等几乎是不可能的，而落后的中小型的水利设施极有可能因质量问题而失去作用，并产生公共危害，但是出现问题所造成的危害程度却不会太高。在高科技水平的情况下，兴建超大型水利设施已经成为现实。先进的超大型水利设施出现问题的可能性会极小，但是一旦出现问题则会带来巨大的财产和生命损失。再例如，银行账目与货币流动在传统的人工方式管理下，出问题的可能性非常大，极有可能由于管理工作失误经常出现一些问题，但问题的影响范围和危害性却相对较小。在现代微机联网的系统管理下，出问题的可能性大大减小，但是一旦微机系统出现重大问题，则会带来巨大的公共危害。现代核能工程、化学工程、空间工程等都具有以上的特征。因此可以说，科技越发达社会风险就越大。对于这种特征，可以采用以下公式表示：耘越载辕再式中：载———科技发展水平；再———出现问题的项目数量和项目出问题的可能性；耘———每个项目一旦出问题的危害程度。在不能排除问题出现产生公共危害这种可能性的情况下，解决这一问题的方法之一就是政府要针对可能出现问题的危害范围和危害程度加大社会保险支出，以平衡围绕出现问题可能性而承担的社会风险。二、公共保健支出分析如果政府推行公共医疗保健计划，费用一般来自享受医疗保健之人交纳的费用、税收和企业单位为员工支付的公共保健费用。税收支出和公共医疗保险支出是政府一般采取的两种方式。（一）公共保健与税收支出如果企业单位为员工支付公共保健费用，并且这一支付额既不作为员工的缴税收入额，也不作为纳税基准，则意味着政府允许纳税人在计算纳税基数时减去公共保健支出额。很明显，这一部分减免的税额就是税收支出。如果企业支付给员工相应额度的现金而不是替员工交纳公共保健费用，那就意味着员工不得不多交税。因此，政府的这类税收支出将会刺激企业单位的公共保健支出。例如，某企业公司为一名员工直接发放现金员园园园元，或是交纳公共保健费员园园园元。由于政府税收的存在，所以同样的资金数额因不同的发放方式将产生不同的效果。如果员工所处的边际税率为圆园豫，那么直９４接发放现金员园园园元就意味着员工要多交税圆园园元。如果每位员工交纳\n第六章政府支出的理论与实践公共保健费员园园园元免税，那么就意味着在每位员工身上政府将减少税收圆园园元。这圆园园元即为政府的税收支出，也就是说，每员园园园元的公共保健费政府补贴圆园园元，员工的实际获益是员圆园园元。政府通过这种税收支出可以鼓励民众加入社会公共保健。对于企业公司来说，厂商一般关心的是对员工补贴的总成本。拿出员园园园元为员工交纳公共保健费，或是直接发放给员工，对厂商来说没有差异。但是，由厂商为员工提供公共保健费，则意味着为每人少支出圆园园元，而每位员工又多获益圆园园元。这样必然要降低人民的医疗保健成本，增大公共保健的需求。这一点如图远原圆原猿所示。图远原圆原猿税收支出对公共保健的影响如果民众的公共保健费或医药支出免税，即收入内的公共保健支出和医药支出不计算为纳税基数，那也将刺激民众的这两项消费，增大公共保健和医药消费的需求。假如个人的边际税率为圆园豫，那么他每多花员园园园元的药费则意味着只多花愿园园元。个人收入在减少员园园园元的同时，纳税额也减少了圆园园元。这就必然降低人民的医药使用成本，从而加大医药使用的需求量。这一点如图远原圆原源所示。在未免税的情况下，个人支出员园园园元的医药费，需求量为匝。在免税圆园豫的情况下，实际粤支出愿园园元，消费需求量将增加到匝。月在计划经济体制下，中国政府全额拨款建设医疗单位，城市居民由政府全额提供医疗保健费用。这种全额“公费医疗”一方面降低了人民的医疗保健成本，刺激了医疗保健和医药品的需求量，另一方面也造成了政府支出的巨大压力。随着改革开放的进一步深入，医疗单位的全额政府拨款改为部分拨款，部分自收自支。个人的全额公费医疗也改为部分公费部分自费，保险公司提供医疗保险也逐步发展起来。这些都说明一个新兴的医疗保健体系正在建立。但是，如何完善我国的社会公共医疗保健９５\n政府经济学图远原圆原源税收支出对医药需求的影响体制，政府如何保证人民的医疗保健更有效率、更加公平，发达国家的哪些医疗保健支出设计值得借鉴，仍是亟待研究的问题。（二）医疗保险支出政府推行公共医疗保健政策的一项重要内容就是通过财政支出为人民支付医疗保险费用。医疗保险的基本目的就是降低人民遭受疾病损害时的风险。通过支付一定的医疗保险费用，由保险机构承担人民遭受疾病损害的风险。医疗保险的作用一方面体现在降低人民的医疗成本、刺激医疗服务需求量的增长上，另一方面随着医疗服务需求量的增长，边际效益将小于边际成本，从而导致低效率。医疗保险降低人民的医疗成本、刺激医疗服务需求量增长的作用是明显的。如果保险公司为病人支付医疗费用的愿园豫，那就意味着每员园园园元的医疗费用病人自己只支付圆园园元。在这种情况下，医师也会毫不犹豫地给病人开出昂贵的药品、设置不必要的医疗环节，以收取高额的医疗费用。这一点如图远原圆原缘所示。在图远原圆原缘中，横轴表示医疗服务数量，纵轴表示医疗服务价格，灾表示医疗服务需求曲线。当医疗服务价格为孕且保险公司不予支付医疗费用时，医疗服务的需求量为匝；当医疗服务价格为孕且保险公司园支付孕原孕忆的医疗费用时，医疗服务的需求量从匝增长到匝。当医疗园员服务的需求量从匝增长到匝时，人民愿意多付的费用为三角形粤月悦园员的面积，社会总成本的增长为矩形粤月阅悦的面积。三角形月悦阅的面积说明，当医疗服务的需求量从匝增长到匝时，总成本超过了总收益，体现园员出一种低效率，出现月悦阅面积的效率损失。假如由政府或雇主提供或由９６保险公司支付医疗全部费用，那么极有可能促使医疗服务需求曲线灾与\n第六章政府支出的理论与实践图远原圆原缘医疗保险与医疗服务成本横轴相交，即医疗服务的边际效益递减到零，出现更大的效率损失。这种情况说明，为了避免效率损失，政府或雇主不能为个人提供员园园豫的保险费用，医疗保险费用要由政府、雇主和个人共同支付。三、社会保障支出分析（一）政府承担社会风险社会风险是指整个社会面临的重大风险。这种风险是极其特殊的现象，也是不可预计的情况。例如，因为战争而死亡的风险、因为战乱而损失财产的风险、因为通货膨胀引起货币贬值的风险、因为重大自然灾害造成大面积生命财产损失的风险等。对于上述重大风险，任何私人保险机构承担保险都几乎是不可能的。私人保险机构开设人寿保险项目，可以精确预测每年死亡的人数，根据投保人的年龄、健康状况来进行成本鄄效益核算，确定保险费用。但是，战乱中的死亡人数和死亡情况是不可预计的，因此私人保险公司无法根据相关因素核算与赔偿。同样，通货膨胀率也无法精确预计。假如私人保险公司对通货膨胀进行保险，如果通货膨胀率的增长超过了预期估计值，那么私人保险公司即使破产也不能赔偿保险项目的损失。因此，重大社会风险的保险职责必须由政府来承担。与私人保险公司相比，政府对重大社会风险的社会保障能力具有以下几方面的优势：第一，政府可以通过征税和发行国债来保障保险支出的资金来源；第二，政府可以通过社会动员使全社会均担风险以减轻最大损失者的风险压力；第三，政府的社会保障支出可以指数化，使社会保障支出随着通货膨胀率的增长而增长；第四，政府可以使几代人共同承担风险以减轻当代人的风险压力。例如，国家部分地区遭受重大自然灾害时，政９７\n政府经济学府可以在未受灾地区增大税收、发行国债或是动员大型社会捐赠活动支援灾区，以此使全国共同承担受灾风险。再例如，政府在战争期间减少投资，对战后出生的人加大税收等，实际上就是使当代人和后来人共同承担了战争风险。而不具备公共权力的私人保险公司却很难做到这些。从经济角度来看，与私人保险公司相比，政府提供社会保障将担负更低的交易成本。私人保险公司的成本一般包括管理费用、保险推销员的佣金、利润和税金，而政府提供社会保障只包含较低的管理费用，成本中不包含佣金、利润和税金。因此，政府采取强制手段推行社会保障政策会产生更高的效率。社会保障中的老年人保险是较为复杂的问题。这种保险一方面针对个人退休之后丧失劳动力的风险，另一方面主要针对个人未达到退休年龄时就丧失劳动力的风险。这里所说的退休是指名副其实地退出工作状态，以享受晚年。人们在决定为这种退休做准备时，首先面临的风险是他们不知道自己的生命还有多长。没有加入退休保险的人，必须要精打细算自己储蓄的钱财，面临着自己的生命更长但钱财不足的风险。而加入退休保险或享受社会保障福利的人则不必担忧，他们从退休开始一直到去世都会享受到一定的老年福利。准备退休者面临的第二种风险是他们不知道自己在何时丧失工作能力。身体健康、知识技能适合社会需要的人，有可能坚持工作到愿园岁以上，而身体欠佳、知识技能落后的人可能在缘园岁时就感到工作艰难、生活乏味，不能再体现出较高的劳动效率。社会保障正是为这种未达到退休年龄时就丧失劳动力的人承担风险。对于那些丧失劳动力前没有为自己做好退休准备的人来说，政府提供社会保障是完全必要的。因此，政府强制工作岗位的年轻人必须加入退休保险，对个人来说意义深远。（二）社会保障中的公平与效率政府强制性的社会保障体系可以包括退休储蓄、保险和补贴等项目。退休储蓄项目，包括个人可以建立社会保障私人账户，按时存入自己的养老金，为自己退休后的生活养老做好充足的准备，同时银行要按照通货膨胀指数对存款进行保值。实施保险项目时，政府可以以家庭为单位向所有的纳税人征收社会保障税，并向所有纳税家庭提供通货膨胀指数化了的收益，即在通货膨胀的基础上以统一的比率提供保障收益，缴纳的税金可以为纳税人购买各种保险。例如，户主与配偶的老年保险、意外灾祸幸存者配偶的保险、儿童成长保险、残疾人保险、老年健康保险等。实施补贴项目时，政府可以通过转移支付对老年人、意外灾祸幸存者、残疾人、失业者等进行补贴。很明显，这些社会保障项目必然对公平分配和社会经济效率产生影响。９８退休储蓄和保险项目的公平性在于个人得到的收益与他们的支付相\n第六章政府支出的理论与实践对应，即个人得到的收益额一般来说等于支付额加上利息。需要指出的是，保险项目的实施有可能使那些发生了投保事件人的所得收益要多于他的支付，而未发生投保事件人的所得收益要少于他的支付。补贴项目的公平性在于通过政府环节将一部分人的财富转移给社会福利较少的另一部分人，受益者得到的利益大于他们的支付。从再分配的角度来看，实施社会保障政策既有同代人之间的再分配效应，也体现跨代人之间的再分配效应。社会保障制度的推行，可以使一代退休人员的所得超出他们的投入，可以为贫困线以下的穷人提供最低水平的收入。就收益额与贡献额之间的比率来说，收入越低的人比率就越高。随着人民收入水平的不断提高，社会保障制度可以将年轻一代人收入的一部分无偿地转让给年老的一代。社会经济的发展促使人民收入不断提高，正在就业的一代人终生取得的总收入高于年老一代人的终身总收入也就成为一种必然。即使在二次分配的情况下计算终身总收入，新一代人也总是要高于老一代人。在劳动生产率不断提高、收入与生活水平不断提高的前提下，通过社会保障政策的实施，将新一代人收入增长的一部分转让给退休的老一代人是合理的。社会保障作为政府公平社会再分配的手段之一，体现着政府的再分配职能。从影响经济效率的角度来看，一般情况下，社会保障政策的实施一方面会因为退休养老基金的增加而导致资本积累的减少，另一方面会因为员工提前退休而导致劳动力供给的减少。假如一个国家劳动力过剩，社会保障政策所导致的提前退休可以缓解劳动岗位缺少的压力。资本的积累率与储蓄率密切相关，社会保障政策的实施会促使退休养老基金快速增长。在退休养老基金中，当前就业者的一部分收入可以转让给年老的退休者，这样有可能导致一些人提前退休，以享受额外闲暇的形式来获取转让的收入。但是，因为社会保障金再高也会低于劳动所得的工资收入，所以人们在为退休做准备时，一方面加入社会保障，另一方面还要建立个人的退休储蓄，在退休后用以弥补社会保障金与工资收入的差额，以此保障自己退休后的足够生活支出。退休养老保障金和个人退休储蓄的增加虽然在国民储蓄总额中所占比例不会太高，但是也必然要对资本积累性储蓄产生一定影响，进而影响资源配置的状况和效率。第三节国防支出政府的国防费用支出一般包括军队建设支出、国防科研支出、对外军事援助支出、民兵建设事业费支出，以及用于实行兵役制的公安、边防、武警部队、消防部队的各种经费支出等。国防是国家不可缺少的重要职能。９９\n政府经济学政府支出国防费用为的是发挥保卫国家主权和领土完整、维护国家安全与公共安全以及维护世界和平的职能。一、作为纯公共品的国防支出国防是纯粹的公共品，这一点在政府经济学界和实践领域都得到公认。因此，世界各国的国防费用都是由政府财政支出。国防作为纯公共品，体现着以下明显特征。第一，国防的职能是维护国家主权和保卫国家安全，因此作为公共品的国防既不可能也没有必要实行配给消费。政府除了向人民征税支付国防费用之外，一般来说不再以国防的名义向人民收取其他任何费用。国防消费是一种社会总体的消费，不能分割消费。每位公民个人的消费额都等于社会享用总额，个人没有单独的享用行为。因此，国防是每一位公民都有权力消费且不可分割也没有必要分割消费的公共品。第二，国防作为公共品既无必要也不可能排斥个人消费。国防无必要排斥个人消费的一个重要原因是，在常态下，一个国家国防建设相对稳定后，作为一种公共品，国防建设规模或供给量总是要大于社会对国防建设的需求量。因此，随着人口的不断增长和经济建设规模的不断扩大，社会国防消费需求量增加，但是政府不增加国防建设的边际成本。这一点是所有纯公共品的共同特征。由于常态下国防建设的供给量总是大于需求量，所以没有必要排斥个人对国防的享用或消费。国防不可能排斥个人消费，因为排斥个人消费需要付出极大的成本，除了将单个人驱逐国外，没有其他选择。对于所有国内的公民来说，国防不可能只为某人服务而不为其他人服务。因此，国防排除个人消费是不可能的。第三，国防不与任何私人品存在不同层次上的交叉。公共品最本质的规定性是公共消费。所谓公共消费是指两个或两个以上的独立行为主体共同完成的消费过程。然而，作为一种消费品来说，是公共品还是私人品，在不同层次上会发生不同的交叉变化。例如，一个面包，当仅有一个人具有消费权力时，显然属于私人品；同一个面包，多人同时具有消费权力时，则属于公共品。一套公寓，相对于居住的一家人来说，属于公共品，家人都有消费的权力；同一套公寓，相对于非家庭成员来说，则属于那家人的私人品。这种普遍存在的消费品所属层次上的交叉，使公共品的界定出现复杂性。所谓纯公共品，应该是排除了大多数与私人消费交叉存在的现象，在任何层次上都属于共同所有者公共消费的物品。从这个意义上说来，面包、公寓以及其他具有类似性质的消费品，虽然在一定层次上有可能出现公共消费现象，但他们不能属于严格意义上的纯公共品。而国防在任何层次上都不存在与私人品的交叉，不具有任何层次上的私１００人品性质，所以说国防属于纯公共品。\n第六章政府支出的理论与实践作为纯公共品，国防由政府提供将具有更高的效率，因此任何国家的国防费用都是由政府支出。但是各国国防支出的规模有极大的差异。这由不同国家在不同历史时期的政治、经济、军事、安全等因素所反映的国防需求决定。军事大国、军国主义国家、国防科技强国、主动参与国际军事政治纠纷的国家等，都反映出强大的国防需求。国土疆域广大、人口众多的国家必然体现出相对大的国防需求，处于战争或备战条件下、政权与社会制度巩固时期、与他国进行军备竞赛的条件下、军事科技的发展时期等，也必然要体现出大的国防需求。从现代中国来说，建国初期需要建立巩固的国防基础，因此国防支出所占财政支出的比重较大。圆园世纪六七十年代战略后方大、小“三线”的建设也促使国防支出达到一定的高峰。圆园世纪愿园年代之后，随着“改革开放”和国家中心任务向经济建设的转移，国防支出比重逐步下降。怨园年代之后，中国的国防支出一直控制在财政总支出的员园豫以下。中国建国以来国防支出的概况可见表远原猿原员。表远原猿原员中国国防支出历史变化概况财政支出额国防支出额国防支出占财年度（亿元）（亿元）政支出比例（豫）员怨缘圆员苑远郾园缘苑郾远源猿圆郾愿员怨远圆猿园缘郾猿缘远郾怨源员愿郾苑员怨苑园远怨源郾源员源缘郾圆远圆园郾怨员怨苑缘愿圆园郾怨员源圆郾源远员苑郾源员怨愿园员圆员圆郾苑员怨猿郾愿源员远郾园员怨愿缘员愿源源郾愿员怨员郾缘猿员园郾源员怨怨园猿源缘圆郾圆圆怨园郾猿员愿郾源员怨怨源缘苑怨圆郾远缘缘园郾苑员怨郾缘员怨怨苑怨圆猿猿郾愿愿员圆郾缘苑愿郾愿圆园园园员源远猿园郾怨员圆员圆郾怨园愿郾猿资料来源：《中国统计年鉴》，员怨怨缘年；《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。中国政府国防支出占财政支出的比例变化如图远原猿原员所示。第二次世界大战后，美国国防支出额急剧下降，圆园世纪源园年代末期最低降到圆园园亿美元以下，占郧晕孕的比重不到缘豫。缘园年代初朝鲜战争期间美国的国防支出上升到苑园园亿美元以上，占郧晕孕的比重达到圆园豫。远园年代越南战争又使美国的国防支出继续上升，达到怨园园亿美元以上。由于同期郧晕孕增长，国防支出占郧晕孕的比重为愿豫左右。越战之后美国１０１\n政府经济学图远原猿原员中国国防支出占财政支出的比例变化资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。的国防支出持续下降，直到愿园年代之后才又开始上升①。员怨怨苑年美国国防支出达到圆远苑员郾愿亿美元，占财政支出总额员远郾圆豫，占郧阅孕为猿郾源豫②。第二次世界大战之后至圆园世纪愿园年代中期美国国防支出变化情况如图远原猿原圆所示。图远原猿原圆员怨愿缘年之前美国国防支出变化情况①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，圆怨猿页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。１０２②中国国际互联网新闻中心：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》。\n第六章政府支出的理论与实践国防作为纯公共品，政府究竟应该支出多少，又如何评估它的效率，这是理论上一直讨论的问题。对于一般公共品来说，支出规模可以根据人民愿意（能够）担负的边际费用和支出增加所获得的边际收益计算。但是，这种方法不适用于国防。一般情况下，人们不可能了解国防建设多支出一元钱能多获得的安全保护程度。因此，确定国防规模必须依靠专家进行分析，向政府公共决策机构提供咨询。通过专家分析，政府可以确定某项国防计划或某种武器系统的成本、预测计划实施后产生的军事效果和社会综合效果，还要考虑到周边国家和国际社会的反应。二、中国政府的国防政策中国政府坚定不移地奉行防御性的国防政策，始终将维护国家的主权、统一、领土完整和安全放在第一位。保卫祖国、抵抗侵略、维护统一、反对分裂是中国国防政策的基本出发点和立足点。改革开放以来，国家的根本任务是集中力量进行现代化建设。中国人口多、底子薄、地区发展不平衡、生产力不发达的状况在相当长的一段时间内还会继续存在。中国面临繁重的经济建设任务和长远的现代化发展目标，要求国防必须服从和服务于国家经济建设的大局。国防建设既不与经济建设争夺资源，又要保证经济建设所需要的和平稳定的社会环境。中国的发展既需要和平稳定的国内环境，更需要一个长期的国际和平环境，特别是良好的周边环境。中国主张通过协商和平解决国际间的纠纷和争端，反对诉诸武力和以武力相威胁，反对霸权主义和强权政治，主张在和平共处五项原则的基础上建立公正合理的国际政治经济新秩序，同所有国家发展友好合作关系，维护世界和平和地区稳定。中国实行这种防御性的国防政策，还出于中华民族爱好和平的历史文化传统。中国古代政治思想家提出的“兼爱非攻”、“亲仁善邻”的思想，反映了自古以来中国人民就希望天下太平、人际国际间友好相处的历史文化传统。这种思想反映在军事国防上，就形成了主张采用非军事手段来解决争端、慎重对待战争和战略上后发制人的防御性军事国防政策。在几千年的历史发展进程中，爱好和平、注重防御、追求统一、促进民族团结、共同抵御外来侵略始终是中国军事国防观念的主题。现代中国的军事国防政策对这种优良的历史文化传统进行了继承和发扬。中国现行国防政策的基本目标可以概括为以下内容：巩固国防，抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全。这是中国宪法赋予中国武装力量的主要职责。中国努力避免和制止战争，努力用和平方式解决国际争端和历史遗留问题。但是作为国家，中国必须具有采用１０３\n政府经济学军事手段捍卫主权、统一、领土完整和安全的能力，国防力量的建设规模要与保卫国家安全和利益的需要相适应。在国防建设与经济建设的关系上，中国政府将长期坚持的基本政策是国防建设服从和服务于经济建设的大局，二者协调发展。国防现代化需要国家的经济力量和科技力量的支持，国防现代化的水平将随着国家经济实力的增强而逐步提高。中国根据宪法、国防法及其他有关法律建立和完善国防体制，国家对国防活动实行统一领导。全国人民代表大会决定战争与和平问题，并行使宪法规定的其他国防职权。全国人大常委会决定战争状态的宣布，决定进行战争总动员或局部动员，并行使宪法规定的其他国防职权。国家主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，宣布战争状态，发布动员令，并行使宪法规定的其他国防职权。中央军委领导并统一指挥全国武装力量，国务院领导和管理国防建设事业。图远原猿原猿中国政府的国防支出过程在军队建设上，中国政府走着一条具有中国特色的精兵之路。减少数量、提高质量，是中国军队现代化建设的一条基本方针。中国军队依靠科技强军，实现军队由数量规模型向质量效能型、由人力密集型向科技密集型的转变。中国政府反对军备竞赛，主张根据公正、合理、全面、均衡的原则，实行有效的军备控制和裁军。中国政府对国防科研生产实行统一领导和计划控制。国务院负责领１０４导和管理国防科研生产，管理国防经费和国防资产。中央军事委员会批\n第六章政府支出的理论与实践准武装力量的武器装备体制和武器装备发展规划、计划，并协同国务院领导管理国防科研生产，会同国务院管理国防经费和国防资产。中国政府实行政府军事订货制度，保障武器装备和其他军用物资的采购供应。中国政府对国防经费实行财政拨款制度，并根据国防建设和经济建设的需要，确定国防资产的规模、结构和布局，调整和处置国防资产。国防支出的预算、决算由全国人民代表大会审查批准。政府和军队的审计机关对国防预算的执行过程实施严格的审计监督。中国政府的国防支出过程如图远原猿原猿所示。三、中国政府的国防支出中国政府一贯注重合理的国防支出规模，根据国防需要和财力可能，按照综合平衡的原则安排国防支出费用。按照支出项目分类，中国的国防费用包括以下几项：第一，人员生活费，主要用于军官、士兵、文职干部和职工的工资、伙食、服装等；第二，活动维持费，主要用于军队训练、工程设施建设维护和日常消耗性支出；第三，装备费，主要用于武器装备的科研、试验、采购、维修、运输和储存等。按照支出范围分类，中国的国防支出费用包括现役部队的支出，民兵、预备役部队的支出和社会性支出。社会性支出用于供养部分退役军官，建设军事院校、军队子弟学校、幼儿园，培养军地两用人才，支援国家经济建设和军队参加抢险救灾等。改革开放以来，为集中力量进行经济建设，中国政府严格控制国防支出，使国防费用一直处于较低水平。员怨苑怨年至员怨怨源年的员远年间，国防费的绝对值年均增长远郾圆圆豫，与同期全国商品零售价格总指数年均上涨苑郾猿豫相比，实际降低员郾园愿豫。员怨怨缘年至圆园园园年，中国年度国防费用分别为远猿远郾苑圆亿元、苑圆园郾园远亿元、愿员圆郾缘苑亿元、怨猿源郾苑亿元、员园苑远郾苑亿元、员圆员圆郾怨亿元人民币。员怨怨缘年至员怨怨苑年国防费用的微小增长，主要是因为在社会经济发展和城乡居民人均收入提高的情况下，为保证军队人员的生活水平能够同步提高而正常改善的费用支出。另外，驻香港部队也使开支增加。员怨怨愿年至圆园园园年度国防费用的微小增长，主要也是用于军队停止经商活动后保障军队各项事业正常运转增加的维持费用支出、退役军官的安置和供养增加的费用支出以及用于保证军队人员的生活水平能与城乡居民同步提高，调整军队人１０５\n政府经济学员工资、津贴标准增加的费用支出和负担驻澳门部队开支而增加的费用。员怨怨缘年至圆园园园年，虽然国防支出有微小提高，但占同期国家财政支出的比例却逐年下降，分别为怨郾猿园豫、怨郾员园豫、愿郾愿园豫、愿郾远远豫、愿郾圆园豫、愿郾圆怨豫。员怨怨缘～圆园园园年中国国防支出如表远原猿原圆所示。表远原猿原圆中国政府的国防支出（员怨怨缘～圆园园园）支出金额增长额占财政支出的比例年度（亿元）（亿元）（豫）员怨怨缘远猿远郾苑圆怨郾猿园员怨怨远苑圆园郾园远愿猿郾猿源怨郾员园员怨怨苑愿员圆郾缘苑怨圆郾缘员愿郾愿园员怨怨愿怨猿源郾苑园员圆圆郾员猿愿郾远远员怨怨怨员园苑远郾苑园员源圆郾园园愿郾圆园圆园园园员圆员圆郾怨园员猿远郾圆园愿郾圆怨资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。员怨怨缘～圆园园园年，中国国防支出占同期国家财政支出的比例变化如图远原猿原源所示。图远原猿原源中国国防支出占同期财政支出的比例变化（员怨怨缘～圆园园园）资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。从支出结构来看，中国国防支出大部分用于有关人员的生活费用和正常活动的维持费用。以员怨怨苑年度为例，中国国防费用总支出愿员圆郾缘苑亿元人民币。其中人员生活费圆怨员郾远圆亿元，占总支出猿缘郾愿怨豫；活动维持费圆远缘郾猿远亿元，占总支出猿圆郾远远豫；装备费圆缘缘郾缘怨亿元，占总支出猿员郾源缘豫。除此之外，国防费用中还负担了源园多亿元人民币非军事性的社会性支出，约占年度国防费总支出的缘豫。支出结构如图远原猿原缘所示。１０６\n第六章政府支出的理论与实践图远原猿原缘中国政府的国防支出结构资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。图远原猿原远中国国防支出占郧阅孕的比例资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。与世界其他国家相比较，中国的国防支出在总体上一直处于较低水平。这一点主要体现在国防支出占郧阅孕比例和占财政支出总额比例上。从图远原猿原源可以看出，圆园世纪末期中国的国防支出占财政支出总额的比例一直在员园豫以下。从国防支出占郧阅孕的比例来看，员怨苑愿～员怨怨苑年的圆园年间，中国的这一比例也一直在下降，如图远原猿原远所示。对比美国、俄罗斯、英国、法国、日本、韩国等国家，在国防支出占郧阅孕比例和占财政支出总额比例上，这些国家都高于中国。以员怨怨苑年为例，这一比较如表远原猿原猿所示。１０７\n政府经济学表远原猿原猿中国与部分国家国防支出比较（员怨怨苑）国防支出额占郧阅孕的比例占财政支出总额的比例国家名称（亿美元）（豫）（豫）美国圆远苑员郾愿猿郾源园员远郾圆园日本源猿园郾园园郾怨怨远郾源园法国猿远苑郾园圆郾源园员圆郾员园英国猿缘远郾园圆郾愿园愿郾圆园韩国员苑圆郾园猿郾圆园圆园郾源园俄罗斯员远园郾园猿郾愿园员怨郾苑园中国怨愿郾园员郾园怨愿郾愿园资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。从表远原猿原猿的数据可以看出，与部分国家相比，中国的国防支出不论是占郧阅孕的比例，还是占财政支出总额的比例，都处于相对较低的水平。这一点如图远原猿原苑所示。图远原猿原苑部分国家国防支出所占比例的比较注：国防支出占财政支出总额比例国防支出占郧阅孕比例资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。与世界其他一些国家比较，中国的国防支出在总体上一直处于较低水平在绝对值上也得以体现。从表远原猿原猿可以看出，中国国防支出额与部分国家比较相对较小。按照员怨怨苑年中国国家外汇管理局公布的汇率，员美元等于愿郾圆怨元人民币计算，当年中国的国防费用支出仅为怨愿亿美元，相当于美国的猿郾远苑豫、俄罗斯的远员郾圆缘豫、英国的圆苑郾缘猿豫、法国的圆远郾苑园豫、日本的圆圆郾苑怨豫、韩国１０８\n第六章政府支出的理论与实践的缘远郾怨愿豫。这一比较如图远原猿原愿所示。图远原猿原愿部分国家国防支出绝对值的比较（员怨怨苑）资料来源：《政府白皮书·圆园园园年中国的国防》，中国国际互联网新闻中心。第四节教育支出教育支出也是国家财政支出的重要项目之一，世界各国政府都将教育支出列为重要的财政项目。美国作为教育发达国家之一，教育支出在圆园世纪愿园年代中期达到政府支出的第三位，仅次于国防和社会保障支出①。员怨愿源年，中国政府的教育支出为员愿园郾愿愿亿元，国防支出为员愿园郾苑远亿元，二者基本持平②。从员怨愿缘年开始到圆园世纪末，随着科教兴国政策实施力度的逐步加大，中国政府的教育支出一直超过国防支出，仅次于经济建设支出，达到财政支出的第二位。由此体现出教育支出在国家财政支出中的重要地位。一、教育的准公共性从理论上严格地说，在政府经济的领域中，教育属于准公共品，也称做非纯公共品。教育既带有一定的公共性，又不像国防那样属于纯粹的①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，猿缘园页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。②《中国统计年鉴》，第员版，北京，中国统计年鉴出版社，员怨怨缘。１０９\n政府经济学公共品。教育的准公共品性质，决定其在政府支出过程中有自身的特点。教育作为政府经济过程中的产品带有明显的公共性。从经济学意义上来说，任何国家的教育都要依靠政府投入主要经费，此教育经费由政府税收承担。从管理意义上来说，政府作为公共权力的代表，担负着国家教育事业的管理职能，要制定国家教育政策，制定教育体制、教育发展规模，执行教育标准。从社会意义上来说，教育关系到人才培养，关系到全民素质的提高，关系到科学技术的创新和发展。因此，教育是一种社会公益事业，各国政府的教育支出，中央政府与地方政府都要共同担负。从员怨怨猿～员怨怨苑年的统计数据可以看出，不同国家中央政府担负教育支出所占财政支出的比例不同，如表远原源原员所示。表远原源原员部分国家中央政府教育支出占财政支出比例（员怨怨猿～员怨怨苑）单位：豫国家名称员怨怨猿员怨怨源员怨怨缘员怨怨远员怨怨苑日本远郾园猿加拿大圆郾园怨巴西猿郾远源英国源郾怨源埃及员猿郾愿源罗马尼亚员园郾员园印尼怨郾猿园缅甸员圆郾源缘墨西哥圆源郾缘园阿根廷缘郾苑源美国员郾苑远澳大利亚苑郾缘猿捷克员员郾猿源印度圆郾源怨泰国圆员郾远员马来西亚圆圆郾愿园新加坡员愿郾愿圆韩国圆园郾缘员资料来源：国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》，员怨怨愿年。仅从员怨怨苑年的数据来看，美国联邦政府教育支出占财政支出的比例最小。这是因为美国教育支出的很大比例由其地方政府担负。按照美国的财政体制和教育体制，中小学教育由地方教育委员会负责通过财产税提供教育资金、决定课程设置和聘请教师，各州政府、联邦政府也按不同比例提供教育资金。从圆园世纪愿园年代中期来看，美国联邦政府提供教１１０育资金占教育总投入的比例平均为怨豫，其中科罗拉多州不足远豫，而密\n第六章政府支出的理论与实践西西比州却达到圆缘豫；美国州政府提供教育资金占非联邦政府提供资金的比例平均为缘园豫，其中新罕布什尔州为苑豫，而肯塔基州却达到苑怨豫，夏威夷州更是高达怨怨豫①。政府通过财政支出对教育进行投入，体现出教育的公共性。教育虽然带有公共性，但是又与纯公共品有着明显区别。教育属于准公共品，一是因为教育并不像国防那样完全由税收担负成本，除了税收之外，消费者个人，即受教育者个人也要担负一定的教育成本；二是因为随着教育消费量即受教育者人数和教育需求内容的增加，教育的生产量要增加，教育的边际成本也要增加。个人担负一定的教育成本，使教育具有了一定的私人品性质。从现代社会教育领域的发展情况来看，除了传统的学校教育之外，社会教育的需求越来越大，补充知识教育、技能教育、老年教育等已经成为新的社会潮流。不论是学校教育还是社会教育，需求量的增大直接导致了边际成本增加。政府、受教育者的工作单位、受教育者个人将不同程度地担负教育成本。在校大、中、小学生的教育成本将由政府和个人共同担负，在职人员受教育成本将由工作单位或个人担负。值得注意的是，社会教育的成本，随着教育的发展将不再由政府主要担负，受教育者工作单位和受教育者个人将大部分或全部担负教育成本。从圆园园园年中国个人教育费用支出可以看出，幼儿园和学校教育中由个人支付的费用增大。根据调查统计资料，一个孩子从幼儿园到大学毕业，由于地区不同和幼儿园、学校等级不同，家庭总共要支付教育费用远园园园园～员圆园园园园元②。从幼儿园教育私人支出费用来看，一般幼儿园每人每月托儿费员猿园元左右，餐费员源园元左右，艺术类辅导班学费（自愿报名，但绝大多数家长都为孩子报名）猿园元左右。因此，每人每月总费用为猿园园元左右，每人每年总费用为猿远园园元左右，每人三年总费用为员园愿园园元左右。假如孩子进入一级一类托幼园所、实验幼儿园或重点幼儿园，那么每人每月托儿费、餐费、管理费等为源园园～远园园元，每人每年总费用为源愿园园～苑圆园园元。如果再加上艺术类辅导班学费和入园赞助费等，每人每年总费用最高者将达到员缘园园园元左右。从小学教育私人支出费用来看，包括学费、杂费、校服费、计算机上机费、艺术类兴趣小组辅导费、外语辅导班学习费、购买课外读物费、学校组织集体活动费等，六年制小学生每人每年总计大约为远园园园～员园园园园元左右，平均为愿园园园元左右。如果再加上家教费和其他零用花费，那数目将会更大。由此平均计算，六年制小学生一人总计费用①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，猿缘员页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。②杂陨晕粤新闻中心：《新闻调查：家庭教育支出知多少》，圆园园园年怨月员苑日。１１１\n政府经济学约在缘园园园园元左右。从中学教育私人支出费用来看，初中生包括学费、杂费、校服费、军训费、计算机上机费、家教费与培训班费等，每人每年费用为缘园园园元以上。公立中学高中生每人每年各种费用约需缘园园园元左右；私立或民办中学高中生每人每年各种费用约需缘园园园～员圆园园园元左右。因此，初、高中教育私人支出费用每人总计将在猿园园园园元以上。从大学教育私人支出费用来看，一般高等院校学费每年平均在缘园园园元左右，一名学生仅学费四年总计为圆园园园园元。艺术类高等院校学费每年平均在员园园园园元以上，一名学生仅学费四年总计为源园园园园元以上。以上数据可概括为表远原源原圆所示。表远原源原圆一名学生教育费用一般情况下的个人支出单位：元幼儿园小学初中高中大学总计（猿年）（远年）（猿年）（猿年）（源年）每年猿远园园愿园园园缘园园园缘园园园缘园园园圆远远园园合计员园愿园园缘园园园园员缘园园园员缘园园园圆园园园园员员园愿园园资料来源：杂陨晕粤新闻中心，《新闻调查：家庭教育支出知多少》，圆园园园年怨月员苑日。由以上分析可以看出，教育虽然在本质上属于公共品，主要由政府投入来担负成本，但是个人支出在其中所占的巨大比例使教育带有不可否定的私人投入性和私人消费性。因此，教育属于准公共品。图远原源原员个人担负的教育边际成本教育之所以需要个人担负一定的成本，最主要的原因是随着边际教育需求的增加，边际成本也要增加。受教育者个人和政府要共同担负增加的边际成本。这一点是准公共品与纯公共品最大的区别。个人负担的边际教育成本如图远原源原员所示。在图远原源原员中，酝为需求曲线，晕为成本曲线。当教育需求从匝员增加到匝圆时，教育成本将从韵孕员耘匝员面积１１２扩大为韵孕圆粤匝圆面积。在扩大后的面积中，阴影部分粤月耘为个人担负。\n第六章政府支出的理论与实践二、教育支出分析（一）教育支出的增长中国的教育支出包括国家财政性教育支出和非财政性教育支出。财政性教育支出的主体是政府预算内教育支出，包括教育事业费、教育事业基本建设投资、各部门事业费中用于教育的支出、城市教育费附加支出、支援不发达地区用于教育的资金支出等。财政性教育支出除了预算内教育支出还包括农村教育费附加支出。非财政性支出包括社会团体和民众个人的办学经费、社会捐资和社会筹资办学经费、校办企业收入中用于教育项目的支出、受教育者个人承担的学杂费等。财政性教育支出和非财政性教育支出构成了结构多元化、来源多渠道的教育支出格局。图远原源原圆中国教育支出绝对值的增长资料来源：《中国教育事业统计年鉴》，员怨怨怨年；《中国统计年鉴》，员怨怨怨年。中国政府自圆园世纪怨园年代中期确立“科教兴国”的战略以来，教育经费支出突飞猛进地增长。员怨怨园年教育经费的总支出为远缘怨郾猿愿亿元，员怨怨愿年增长到圆怨源怨郾园远亿元，实际增长猿郾源苑倍。员怨愿怨～员怨怨愿年教育经费支出的年增长情况如图远原源原圆所示。以员怨怨苑年为例，教育支出合计为圆缘猿员郾苑猿圆远亿元。其中，财政性教育经费员愿远圆郾缘源员远亿元，占总支出苑源豫，包括预算内教育经费员猿缘苑郾苑圆远圆亿元和农村教育费附加支出缘园源郾愿员缘源亿元；非财政性教育经费远远怨郾员怨员园亿元，占总支出圆远豫，占财政性教育经费猿缘豫，包括社会团体和公民个人办学经费猿园郾员苑源远亿元，１１３\n政府经济学社会捐资和筹资办学经费员苑园郾远缘愿愿亿元，学费和杂费猿圆远郾园苑怨圆亿元，其他教育经费员源圆郾圆苑愿猿亿元①。由此可以看出教育支出结构多元化、经费来源多渠道的格局。在多元化的支出结构中，政府财政性教育经费仍是教育支出的主体。图远原源原猿中国教育支出占郧阅孕的比例变化资料来源：《中国教育事业统计年鉴》，员怨怨怨年；《中国统计年鉴》，员怨怨怨年。中国的教育支出在总量增长的同时，占郧阅孕的比例增长却比较缓慢。员怨怨园年教育支出占郧阅孕的比例为猿郾源豫，员怨怨愿年仅增长园郾猿豫，达到猿郾苑豫。员怨愿怨～员怨怨愿年中国教育经费总支出占郧阅孕的比例变化如图远原源原猿所示。国际上教育支出平均水平占郧阅孕的缘豫以上，发展中国家的平均水平也基本达到源豫。由此看来，中国应该继续从总体上提高教育支出水平。（二）财政性与非财政性教育支出作为国家教育支出的主体，政府财政性教育支出绝对值一直处于稳步增长的状态，员怨怨园年时占国家教育总支出的比例达到愿缘豫以上。圆园世纪怨园年代由于非财政性教育支出所占比例的提高，财政性教育支出占国家教育总支出的比例虽然呈现下降状态，但是员怨怨愿年时仍保持在远愿郾怨圆豫。员怨怨员～员怨怨苑年财政性教育支出状况如表远原源原猿所示。１１４①《中国统计年鉴》，第员版，北京，中国统计年鉴出版社，员怨怨怨年。\n第六章政府支出的理论与实践表远原源原猿财政性教育支出状况单位：亿元年度支出总计预算内教育支出农村教育费附加支出员怨怨员远员苑郾愿圆愿远源缘怨郾苑猿园愿员缘愿郾园怨缘源员怨怨圆苑圆愿郾苑缘园缘缘猿愿郾苑猿愿员员怨园郾园员圆源员怨怨猿愿远苑郾苑远员愿远源源郾猿怨员源圆圆猿郾猿苑园源员怨怨源员员苑源郾苑猿怨缘愿愿猿郾怨苑怨源圆怨园郾苑远园员员怨怨缘员源员员郾缘圆猿猿员园圆愿郾猿怨猿园猿愿猿郾员猿园猿员怨怨远员远苑员郾苑园缘源员圆员员郾怨员猿猿源缘怨郾苑怨圆员员怨怨苑员愿远圆郾缘源员远员猿缘苑郾苑圆远圆缘园源郾愿员缘源资料来源：《中国统计年鉴》，员怨怨怨年。非财政性教育支出情况如表远原源原源所示。表远原源原源非财政性教育支出状况单位：亿元社会团体与公民社会捐资和筹资年度支出总计学费与杂费其他经费个人办学经费办学经费员怨怨员员员猿郾远苑源园远圆郾愿圆园怨猿圆郾猿源苑缘员愿郾缘园缘远员怨怨圆员猿愿郾圆怨愿源远怨郾远圆愿缘源猿郾怨猿员怨圆源郾苑猿愿园员怨怨猿员怨圆郾员苑缘源猿郾猿猿圆圆苑园郾员愿缘远愿苑郾员源苑远猿员郾缘员园园员怨怨源猿员源郾园猿愿园员园郾苑苑缘怨怨苑郾源源愿苑员源远郾怨圆圆愿缘愿郾愿怨园远员怨怨缘源远远郾源圆远远圆园郾猿远苑员员远圆郾愿源员源圆园员郾圆源圆圆愿员郾怨苑缘怨员怨怨远缘怨园郾远猿苑远圆远郾员怨怨愿员愿愿郾源员愿怨圆远员郾园猿怨员员员源郾怨苑怨愿员怨怨苑远远怨郾员怨园愿猿园郾员苑源远员苑园郾远缘愿苑猿圆远郾园苑怨圆员源圆郾圆苑愿猿资料来源：《中国统计年鉴》，员怨怨怨年。虽然财政性教育支出远远高于非财政性教育支出，但是比较两者占教育总支出总额的比例就会发现，以上年度中财政性教育支出占教育总支出的比例呈现下降趋势，而非财政性教育支出占教育总支出的比例呈现上升趋势。这种情况说明，中国教育支出体制正在发生着深刻的变革。教育通过社会和市场进行集资的能力正在不断增强，民间的资金正在成为教育经费支出的重要力量。随着社会经济的发展，国家经济实力不断增强，教育产业的社会贡献率和回报率也在不断提高，社会民众对教育重要性的认识也越来越提高。大量的民间资金引入教育领域，对于缓解教育财政压力、提高教育支出水平、实现教育体制改革创新、形成国家与社会共同兴办教育的模式具有强大的推动作用。财政性教育支出与非财政性教育支出占教育总支出比例的比较情况如表远原源原缘所示。１１５\n政府经济学表远原源原缘财政性与非财政性教育支出占教育总支出的比较财政性教育支出非财政性教育支出年度支出总计总额（亿元）占总计比例（豫）总额（亿元）占总计比例（豫）员怨怨员苑猿员郾缘园远员苑郾愿猿愿源郾源远员员猿郾远苑员缘郾缘源员怨怨圆愿远苑郾园缘苑圆愿郾苑缘愿源郾园缘员猿愿郾猿园员缘郾怨缘员怨怨猿员园缘怨郾怨源愿愿苑郾苑远愿猿郾苑远员怨圆郾员愿员远郾圆源员怨怨源员源愿愿郾苑愿员员苑源郾苑源苑愿郾怨员猿员源郾园源圆员郾园怨员怨怨缘员愿苑苑郾怨缘员源员员郾缘圆苑缘郾员远源远远郾源猿圆源郾愿源员怨怨远圆圆远圆郾猿源员远苑员郾苑园苑猿郾愿怨缘怨园郾远源圆远郾员员员怨怨苑圆缘猿员郾苑猿员愿远圆郾缘源苑猿郾缘苑远远怨郾员怨圆远郾源猿资料来源：《中国统计年鉴》，员怨怨怨年。表远原源原缘中每一年各项比例的比较情况可如图远原源原源所示。图远原源原源财政性与非财政性教育支出比例的比较财政性教育支出占教育总支出的比例非财政性教育支出占教育总支出的比例资料来源：《中国统计年鉴》，员怨怨怨年。财政性教育经费主要用于教职工的工资、教学科研费用、办公费用、教职工住房的改善等最基本的教育经费支出。非财政性教育经费主要用于教育基本建设支出、改善现有教学条件等，并主要倾向于高等教育和职业技术教育的投入，对于基础教育和义务教育投入较小。与高等教育和职业技术教育相比，基础教育和义务教育主要依靠财政性教育经费的支出。因此，政府应该充分发挥宏观调控职能，实现教育支出在各个教育层１１６次上的合理分布，以保证基础教育和义务教育得到充分发展。\n第六章政府支出的理论与实践三、教育支出政策中国虽然已经初步形成了以财政性教育经费支出为主体并大量吸收非财政性教育经费的多元化、多渠道的教育支出格局，但是在支出结构上仍然存在许多问题。第一，财政性教育支出虽然是教育投入的主体，但是仍然不能满足国民经济和社会发展对教育支出的需求，并且使教育的长远发展缺乏坚实的财政基础。第二，非财政性教育经费支出虽然增长较快，但是数量较小，所占比例较低，促进教育长远发展的力量相对较弱。第三，教育支出的地区分布和层次分布不均衡。第四，教育产业化程度低，通过市场机制实现自我发展的能力较弱。因此，一方面要继续加大国家财政对教育的支出和非财政性教育经费的吸纳力度，另一方面要继续改革不适合新世纪教育发展的财政体制，发挥政府对多元化教育支出的协调、整合功能，使教育支出体制不断创新，不断完善。（一）巩固教育财政的主体地位由于教育是关系到国家前途的基础性战略产业，所以各国政府都极其重视教育支出与经费管理，都掌握着教育的发展方向、教育资源的开发与利用、教育社会贡献率与回报率分配等方面的主导权。同时，又因为教育投资巨大、回报周期长，所以只有集中国家财力和社会资源，保持长时期、大规模地实施教育投入，才能保证国家教育的长远发展。中国在圆员世纪要想达到赶上和超过发达国家的目标，就必须以国家教育财政为主体，继续加大教育支出规模。圆园世纪末，中国的教育支出无论是从总量、实际增长率方面，还是从支出结构和支出水平方面，都已经形成了教育战略发展所必需的基础规模。但是，与国际教育支出水平相比，尤其是教育支出占郧阅孕的比例，中国仍然处于较低水平。因此，必须加大支出规模，保持较高的增长率，使教育支出占郧阅孕的比例达到源豫以上，并保持逐年适度增长。然而，实现这一目标需要财政性支出与非财政性支出的共同努力。从实际支出情况来看，非财政性教育支出毕竟处于低水平状态，在一定时期内不可能超过财政性教育支出规模而成为教育支出的主体。另外，非财政性教育支出总是以国家财政性教育支出趋势为自己的导向，假如国家财政性教育支出萎缩，很难想像非财政性教育支出会高度增长。因此，国家财政教育支出必须巩固自己的主体地位，发挥导向功能，推动非财政性教育支出的增长，确保教育支出总体水平的提高。（二）探索完善教育支出的新模式中国已经形成了教育支出多元化、经费来源多渠道的教育发展新模式。除了中央和地方各级政府外，企业集团、社会团体、海内外人士、校办企业、受教育者个人等都成为教育经费的来源。民间资金导入教育支出体系是教育发展的必然要求，也是实现长远战略目标必然的政策选择。１１７\n政府经济学但是，从现实情况来看，除了国家财政性教育经费之外，非财政性教育经费还没有充分发挥作用。由于相关的政策法规仍然有待于建立和完善，所以资金投入者缺乏有效的政策保护和收益回报。非财政性教育经费的引入和利用缺乏明确的政策引导和科学的管理规范。因此，教育支出的新模式仍然有待于在探索中继续完善。在国家政策法规允许的范围内，非财政性教育经费的使用应该具有更大的灵活性。除了已经实施的企业办职业教育、企业出资加入学校董事会、社会捐资和集资办学、社会与学校合作办学等形式外，可以考虑更加广泛的教育模式。政府应允许并扶植企业集团、社会团体、条件具备的个人创办正规的私立学校；提倡并支持中外合资办学；允许并支持企业集团、社会团体、条件具备的个人在公立高等院校内创办“附属性学院”，执行国家教育政策，财务独立，行政管理独立；吸引外资独立办学等，这些方法都可以更多地吸引和充分利用非财政性教育经费，并使其发挥更大的作用。（三）合理分布教育经费教育经费支出在地区分布和教育层次分布上存在极大的不平衡。因此，应该调整对策，使教育经费支出合理分布。在地区分布上，地方教育财政支出和非财政性教育支出在东部发达地区增长幅度较大，而中、西部地区，尤其是西部地区的增长幅度较小。圆园世纪怨园年代中期，西部不发达地区财政性教育支出的比例达到教育支出总额的愿缘豫以上，这一比例在中部地区降至苑缘豫～愿园豫，而东部沿海发达地区这一比例降至苑缘豫以下，广东地区的这一比例仅为远园豫。与之相反，越趋向东部发达地区，非财政性教育支出占教育支出总额的比例就越高。由此可以说明，教育支出多元化的体制可能会给东部发达地区创造更加优越的教育条件，提高教育递增效益，而西部不发达地区则不大可能从中获得更大的教育利益。在教育层次上，地方所属教育机构中教育支出分布不平衡更加突出。仅从非财政性教育支出来看，圆园世纪怨园年代中期，非财政性教育支出的分布在高等教育为圆苑郾苑豫、中专教育为猿圆郾怨豫、职业高中为猿缘郾源豫、初中为圆缘郾园豫、小学为圆源郾缘豫。很明显，在基础教育和义务教育上，非财政性教育支出比例较低。基础教育和义务教育是人才培养的基础性工作，直接关系到高等教育和职业教育的水平。这一层次上教育支出减少极有可能影响整体教育发展水平。因此，政府应该发挥宏观调控功能，调整教育支出的分布状况，提高非财政性教育支出在西部不发达地区、乡村地区、基础教育和义务教育中的比例，使教育经费支出的地区分布和层次分布更加合理。（四）促进教育产业化发展１１８由于历史上的种种原因，中国的教育曾经长期被视为一种“事业”，而\n第六章政府支出的理论与实践不是作为具有自我投入鄄产出机制的产业来发展。当理念和实践上都把教育看成是由国家财政一手资助的事业时，中央和各级地方政府必然要承担绝大部分的教育经费支出，造成了教育发展严重依靠国家教育财政支持的状况。因此，这也导致教育经费来源不足、教育发展缺乏独立性和自主性、不能形成自我滚动发展的机制和能力、不能使教育产业化的状况。从世界教育发展的情况看，教育产业化已是一种趋势。美国的教育已经成为具有巨大社会贡献率、回报率和经济效益的战略性产业之一，在各项产业中产值排列在第三位。仅教育服务一项每年平均创收圆园园园亿美元，可为圆园园万人提供就业机会。这不仅推动了教育本身的发展，而且为经济和社会发展积蓄了强大的后劲。美国不仅形成了强大的国内教育市场，而且垄断了国际教育市场的猿园豫～源园豫。以员怨怨缘年为例，美国仅外国留学生的学费收入就高达苑园亿美元，学费以外的留学生消费源园亿美元。这可以给我们一些启示。面对教育产业化的发展潮流，我们需要更新教育观念，改革教育体制，培育教育的自我发展机制，使教育成为具有强大投入鄄产出能力的战略性产业。我国已经形成的教育支出多元化的格局为教育产业自我融资、自我发展提供了广阔的空间。面对行业间的市场竞争，教育在培养人才、咨询服务、技术研究与开发、尖端科研成果攻关等方面具有绝对的竞争优势。因此，努力形成强大的教育产业是完全有可能的。从现实情况来看，我国的高等教育、职业教育在产业化方面已经起步，自我运作能力正在逐步加强。基础教育和素质教育仍然需要国家财政提供发展资金。但是就教育产业整体的发展来看，政府可以通过教育产业的整体收益补充提供基础教育和义务教育的发展资金，由此推动教育产业的整体发展。思考题员援政府支出的一般结构中包括哪些项目？圆援中国政府支出包括哪些类别？猿援为什么说，私人提供公共品的效率低于政府提供？源援政府提供准公共品产生效率的原因是什么？缘援解决产生不良影响的外部性问题的方式及政府解决的不同手段是什么？远援如何理解政府干预公共保健事业的原因？苑援政府提供社会保险的目的是什么？愿援为什么说公共医疗保健支出要由政府、雇主和个人共同担负？怨援如何理解社会风险和社会保障的公平与效率？员园援为什么说国防是纯公共品？１１９\n政府经济学员员援如何理解中国政府国防支出的过程、项目与规模？员圆援为什么说教育属于准公共品？员猿援中国政府教育支出包含哪些基本项目？员源援中国政府教育支出政策应如何改革完善？１２０\n第七章政府税收的理论与实践政府税收，或称税收，是国家财政收入的主要来源，是国家行使职能的经济基础，也是国家调节经济活动、平衡收入分配的重要杠杆。税收自产生之日起就体现着国家的一种内在要求，同时又在不同的历史时期呈现不同的形态变化。税收既是一个提取公共资金进行财富再分配的经济范畴，同时又是一个体现政府职能的政治范畴。随着现代经济的发展和政府职能的不断扩大，以税收为基础的政府经济过程也就显得愈发重要。第一节政府税收的理论分析税收在历史上又称为赋税、租税或捐税。作为国家运转的重要经济来源，税收经历了由实物税到贷币税、由简单税制体系到复杂税制体系的变化发展过程。从理论上分析税收，必然要涉及征税原因、征税的可能性、税收的基本特征、税收调控的公平与效率等问题。一、政府征税的原因与可能性（一）政府征税的原因从古至今，从中国到世界，在多种社会形态中，不同时代、不同国家普遍存在税收。自从税收作为一种政治经济现象出现后，政府为什么要征税，为什么要强制征税，就一直是被关注和争论的问题。从现代社会发展的实践角度概括说来，政府征税的主要原因如下。第一，政府通过征税为公共支出筹集资金。政府庞大的公共支出必须要求有稳定的收入来源。没有税收，或是税收不利，政府的财政将陷入困境，不仅公共事业不能正常发展，而且政府自身的维持甚至政权的存在都将受到威胁。一般说来，政府的财政收入可以包括税收、国有企业利润上缴、行政性收费、债务收入、国际援助、其他收入等，而其中占比例最大的是税收。因此，为公共支出提供资金是征税最主要、最基本的原因。第二，政府通过征税调控市场，促进资源的有效配置，使社会经济稳定协调发展。在市场机制正常运转的情况下，资源的有效配置可以通过市场机制实现。在市场机制发育不健全或市场机制失灵的情况下，政府为了弥补市场缺陷，就要在资源配置上起到重要作用。政府对某一领域１２１\n政府经济学加大税收，可以限制资源向这一领域流动；相反，政府对某一领域减少税收，可以促进资源向这一领域流动。通过这一手段，可以促使社会资源流向重点产业和重点发展地区。当社会总供求失衡时，政府可以通过税收调整社会供求，达到社会经济稳定协调发展的目的。调控市场是税收的一种自然职能。不论政府自觉地或不自觉地运用这一职能，税收总要对社会经济发展产生影响。就一般情况说来，当政府主动地运用这一职能时，可以促进经济向着既定目标发展，提高经济效率；当政府被动使用这一职能时，税收往往使经济运行偏离既定的发展目标，降低经济效率。第三，政府通过征税矫正收入分配的差距，促进分配公平。在市场经济条件下，收入的税前分配是不平等的。决定税前分配水平高低的一个重要条件是基本要素的禀赋，而由于各方面的原因，对各个社会成员来说，财富、教育水平、技能、社会关系等基本要素的禀赋极不平等。一般来说，各项基本要素达到较高水平的人总能获得较高的税前收入。除此之外，资本收入的分配与劳动收入的分配更不平等。拥有雄厚资本的人，通过资本升值获取的税前收入总要比一般劳动者的工资收入高出极多。再有，市场机制所要求的竞争与效益原则，也直接排斥着公平原则。因此，基本要素禀赋的极不平等与市场竞争效益原则，直接导致了税前分配的不公平。由于市场机制自身运转不能解决分配公平问题，所以必须借助政府的权威调控利益分配，而政府调控分配达到相对公平的最有效手段就是税收。在社会初次分配差距较大的情况下，政府可以针对个人所得超额累计征收税赋，使富有者降低收入；同时，政府再通过转移支付手段，对贫困者进行补贴，从而达到促进分配公平、缩小贫富差距的目的。第四，政府通过征税把握市场运行情况，实现对社会经济行为的监督管理，即检查监督纳税人的生产、经营和履行纳税义务的情况，提供市场经济运行的信息。政府要保证国家税收及时、足额入库，既防止偷税漏税，又避免税收影响经济效率，那就必须要了解纳税人生产、经营、收益和履行纳税义务的情况，科学有效地把握税源和税收对象，发现问题及时处理和解决。另外，纳税人生产、经营、收益和履行纳税义务的情况，不仅直接影响着国家的税收，而且也直接反映着经济运行和发展的状况。这些信息是政府制定经济政策、调控引导市场经济的重要依据。在政府征税的各种原因中，提取公共财政资金以满足政府公共财政支出的需要是税收的主要原因。税收首先体现为通过强制手段筹措财政资金。然而，一方面税收在运用不同税种、税率提取公共财政资金的同时，必然要对不同纳税人和不同经济部门、经济领域所占有的资源、收入份额产生影响，进而影响其经济行为；另一方面，纳税人的经济行为过程和收益作为税收的来源，又直接制约着税收的结果。在生产、交换、分配、１２２消费这四个环节之间，生产决定着其他环节，而其他环节对生产都具有反\n第七章政府税收的理论与实践作用。税收作为分配环节的构成因素之一，必然制约着其他环节，从而发挥调节市场经济效率和平衡收入分配的作用。（二）政府征税的可能性政府之所以能够征税，纳税人之所以能够纳税，主要取决于两个相互制约的前提条件。一是国家政治权力的建立，二是客观经济条件的存在，即政府具有征税的能力和社会经济发展保障政府税收有充足的来源。国家权力是由政府来代表的。在奴隶社会和封建社会，政府代表的是奴隶主和封建君王的权力。为了维护奴隶主和封建君王的统治和保证国家机器的正常运转，必须要有固定足额的税收。在现代民主政治体制下，具有政治权力的政府代表的是社会公共权力。社会公共权力的国家化、政府化产生出经常的、庞大的“公共需求”，即为发挥国家职能所建立的公共行政、立法、司法等各种机构的正常运转所需要的公共支出。公共支出的要求使税收成为必要；国家政治权力的建立，使税收成为可能。国家政治权力作为社会最高权力形式，不论是作为阶级压迫的工具，还是作为社会公共权力的代表，都使之赋予了无可辩驳的强制性，且只有政府才能代表国家行使这种带有强制性的政治权力。税收作为国家对人民收入的无偿课征，甚至是违背收入者意愿的无偿课征，要想保障足额到位，就必须要借助于这种强制性的国家权力。因此，以政府为代表的国家权力的建立，使税收在政治上有了可能。所谓客观经济条件是指剩余产品的出现和独立经济利益主体的存在。从社会再生产来说，为保证社会扩大再生产的进行，必须要有一部分剩余产品来投入社会再生产。没有剩余产品，再生产也就无从谈起，税收也就无物可征。人类社会早期，在生产力水平极低的情况下，生产所得只能用以维持生存，不可能进行扩大再生产，也不可能产生税收。因此，可供税收分配的物质来源只能限于社会剩余产品。随着社会生产力的发展和剩余产品的出现，使税收在经济上有了可能。独立经济利益主体一方面包括财产所有者，即财产私人占有和集体所有；另一方面包括财产所有权和经营权分离条件下的经营者。独立经济利益主体的存在，使税收在对象上有了可能。如果国家直接占有生产资料，直接进行社会生产和支配社会产品，也就没有必要采用税收形式来分配剩余产品。只有当生产资料归私人或集体所有、生产过程由私人或集体独立进行、社会产品由私人或集体独立支配，而国家又需要将一部分不属于自己所有或不能直接支配的社会产品转化为自己所有和自己支配时，才出现了强制、无偿的征税形式。历史与现实可以表明，社会生产力越发达，社会剩余产品越丰富，经济利益主体的独立性越强，税收的来源就越充足。随着社会的不断发展和进步，政府征税虽然在政治上、经济上越来越具有充分的可能性，但是可能性不等于无限性，不能因为经济、政治上存１２３\n政府经济学在着征税的充分可能就可以不顾现实情况而大肆开征。在不同的历史阶段中，政府税收职能发挥的力度只能以社会现实要求为依据。西方资本主义社会建立初期，资产阶级国家把税收作为反对封建主义和促进经济发展的重要手段。人们普遍认为，政府应该是强有力的，要能够发挥保护本国工农业发展的职能。因此，这一时期的理论家们极力主张实行关税保护制度和对消费品课税制度，以促进资本的原始积累，为资本主义发展提供必要条件。员苑世纪欧洲流行的“重商主义”理论在这一点上具有一定的代表性，成为当时政府加大税收干预经济的理论依据。在自由资本主义时期，主流观点认为政府是资本主义经济发展的羁绊，反对政府干预经济，主张缩小政府干预经济的职能，认为管事越少的政府就越是好政府，并且极力论证，通过“市场”这只“无形的手”，可以自我调节经济，使资源达到最优配置，使国民收入达到最大化。而政府的职能只是定位在“守夜人”和“警察”上。在这一“廉价政府”的理论引导下，研究税收的理论家们极力主张“中性税制”，并要求减轻税负，甚至认为“最好的政策还是听任事物的自由发展，既不给予津贴，也不对货物课税”①。同时，西方各国政府也利用低税收的方法鼓励自由竞争和自由贸易，促进资本主义的发展。随着资本主义生产关系的稳固和生产力的发展，资本主义社会的固有矛盾进一步激化。于是，西方学者们逐步放弃了自由放任资本主义时期所坚持的“夜警国家”理念，开始为扩大国家权力、扩大政府职能寻找理论依据，主张国家对市场经济活动进行干预。在这种国家观的基础上，他们反对“中性税制”，强调国家应通过高额累进所得税和财产税矫正国民收入分配不公，缩小日益扩大的贫富差距，借以达到缓和阶级矛盾的目的。圆园世纪猿园年代经济危机使资本主义经济陷入了长期萧条的境况。古典政治经济学所信奉的市场机制这只“无形之手”不能自动缓解经济危机，凯恩斯主义“有形之手”理论便应运而生。在税收理论上，凯恩斯主义认为，资本主义国家的现行税收制度特别是所得税制度，能够对资本主义经济的运行起到“自动稳定器”的作用。所得税是对企业或个人国民收入份额的直接课征，增加或减少所得税，可以直接减少或增加企业和个人的投资需求与消费需求，从而影响社会有效需求量的变化。政府要通过税收手段，在所得税上实行累进税率，调整社会有效需求，使之与社会总供给量相适应，达到供求平衡。凯恩斯主义认为，在经济萧条时政府要少征税，以促进经济走向复苏；在经济繁荣时期，政府则可增加税收，以控制个①亚当·斯密：《关于法律、警察、岁入及军备的演讲》，陈福生，陈振骅译，员怨远页，第员版，１２４北京，商务印书馆，员怨愿圆。\n第七章政府税收的理论与实践人和企业的投资需求和消费需求，避免由于过度繁荣引发的经济危机。圆园世纪苑园年代新的经济危机产生后，凯恩斯主义暴露出极大的局限性，社会有效需求的调控并不能彻底避免经济危机，由此出现了“供给学派”的经济理论。供给学派极力反对凯恩斯的有效需求不足论，提出“供给创造需求”观点，主张减少政府对经济的干预。在税收上，供给学派主张降低税率、简化税种和优化税率，特别反对累进所得税率，认为边际税率增高对市场经济生产会出现替代效应，导致税基减少和税收下降。而降低边际税率可以在三个方面扩大税基：第一，削减边际税率，在市场上运转的资本为赚取更高的利润就会从低效率活动转入高效率生产，不需要增加产量就可以扩大税基；第二，削减边际税率，可以使更多的生产要素进入市场，扩大产量，增加税基；第三，降低边际税率，可降低人们避税的成本，减少逃税行为的发生，从而保障税收。供给学派的税收观点也成为西方国家政府调整经济职能的理论之一。二、税收的基本特征税收是国家为了发挥职能，按照法律规定的标准无偿地取得财政收入的一种手段，是国家借政治权力参与国民收入分配和再分配所形成的特定的分配关系，是国家依据社会职能参与社会剩余产品分配的一种规范形式。税收的基本特征可以概括为强制性、无偿性、固定性①。（一）税收的强制性税收是国家凭借政治权力，以法律形式强制征收取得的收入。对于公民和经济组织，税收是一种非自愿的缴纳形式。任何单位和个人都必须依法纳税，偷税、漏税、抗税会受到法律的制裁。对于税收的强制性特征，可以从两个方面理解。第一，国家征税凭借的是政治权力，即国家公共权力，而不是生产资料所有者的权力。政治权力的强制性决定了以这一权力进行征税的强制性。税收是凭借国家政治权力建立起来的一种分配关系。以政治权力为依据所建立的税收关系作为一种经济关系，不同于以财产权力为依据所形成的经济关系。以政治权力为依据形成的经济关系具有强制性再分配的作用。因此，国家征税权凌驾于生产资料所有权之上，以适用于不同所有者。任何纳税人，在国家征税权力面前，必须照章纳税。第二，税收的强制性是政府提供公共品、保证财政支出来源的必要手段。公共品所具有的外部性与个人消费所具有的非排斥性，使每一个人都既希望从公共品中受益，又想免费“搭车”，从而形成一种“公共的悲①陈共：《财政学》，员员缘页，第员版，成都，四川人民出版社，员怨怨员。１２５\n政府经济学剧”①，使市场收费或支付价格机制失效。公共品消费的不可分割性和非排他性，决定了满足公共需要的费用只能通过国家凭借政治权力强制征税来保证。因此，为了使公共品得到价值上的补偿，必须用国家权威强制规定公共品费用的分摊办法。税收就是用来规定这种强制分摊公共费用的手段。没有强制性，国家也就无法提供社会公共品和履行公共事务的管理职能。换句话说，没有强制性，就没有税收，国家也就失去了运转和维持的物质来源。（二）税收的无偿性国家征税以后，税款便成为国家的财政收入，不再直接返回给具体的纳税人，政府也不对个别纳税人付出任何特殊的代价。税收的无偿性包括纳税人税收支付的无报酬性和不返还性。无报酬性是指国家征税以后不再返还给具体纳税人。不返还性，也称不对等性，即指具体纳税人缴纳的税收与国家为其提供的劳务或报酬之间不存在对等关系。英国《新大英百科全书》认为，在现代经济中，税收是国家财政收入的重要来源。税收是强制的、固定的征收，通常被认为是对政府财政收入的捐献，用以满足政府开支的需要，而并不表明是为了某一特定的目的。税收是无偿的，不是通过交换取得的。税收是为了全体纳税人的福利而征收，每一个纳税人在不受任何利益支配的情况下承担纳税义务。国家履行着社会公共管理职能，为社会公共需求提供良好的发展环境和公共秩序，提供生产和生活所必需的基础条件、公共设施和公共事业，而每一个成员都具有享受的权利，从公共品的享用中获取利益。在社会公共领域，公民的权利与义务应该对等。所以，公民享用公共品权利的另一面，便是每个社会成员都有义务向国家缴纳一部分剩余产品，承担一部分社会公共费用。因此，纳税人依法向国家纳税是一种应尽的义务。税收的无偿性是由政府提供的公共品性质所决定的。由于公共品消费具有不可分割性和非排他性，国家为企业、居民提供的公共服务和劳务是根据社会共同利益的总体需要确定的，并不以具体企业和个人缴纳的税收量为前提，也不能因某个人交税而为之提供特别服务，因而纳税与分享公共服务之间不存在对等关系。需要指出的是，税收的无偿性是一种直观意义上的无偿性。从政府经济运行的本质而言，税收作为一种政府通过强制手段固定提取的公共资金，取之于民，最终还要用之于民。这一点正像马克思所说的那样，“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切，又会直接或间接地用来为处于社会成员地位的这个生产者谋福利”②。因此，税收的偿还是政府通①文英：《税收调控理论与实践》，员猿页，第员版，成都，西南财经大学出版社，员怨怨愿。１２６②《马克思恩格斯全集》，第员怨卷，第圆园页，第员版，北京，人民出版社，员怨远猿。\n第七章政府税收的理论与实践过财政支出手段为社会提供公共品以偿还社会。纳税人具有参政、议政的权力，具有对公共品享用的权利，通过对财政支出的建议、对公共品的享用接受政府的偿还。只是这种偿还是针对社会而言，而不是针对具体纳税人而言。作为纳税人来说，虽然缴纳了税收，但是政府提供的公共品不一定就是个人之所需，而是社会公共所需。因此，税收的无偿性是就国家和具体纳税人对剩余产品的特有关系而言，而不是对税收与全体纳税人的社会公共利益关系而言。（三）税收的固定性税收的固定性是指国家通过法律法规形式对每个税种的征税对象、税率、征纳程序都做出统一的规定。这种规定在税法存续期间具有稳定连续的法律效力，使税收相对固定。税收的固定性表现在税制的法定性、内容与程序的规范性、征税时间的连续性等三个方面。税收的固定性首先体现在税制的法定性。任何税收制度中，都规定只有政府而不是任何其他组织和个人才有对国民课税的权力，即征税主体是固定的；其次，作为征税主体，政府必须依法律规定的征收对象、征收额度向公民征税，绝不可肆意滥征，即征税内容是固定的；再次，税制所体现的税收分配关系是以法律形式加以规范、制约和保护，即税收的固定性是由法律来保证。国家税制一旦由立法机构通过，政府征税和纳税人纳税都必须遵循税法的有关规定，征纳双方所应享受的权利都受法律的保护，所应尽的义务也都受法律的约束。无论哪一方违背都要受到法律的制裁。税收的固定性还体现在内容与程序的规范性。这种规范性首先意味着虽然作为税收课税对象的各种收入、财产或有关行为是经常的、大量的、普遍存在的，但是，课征额度与课税对象数量是相对固定的，不论是政府还是纳税公民都不能随意变动。具体说来，税收的规范性可体现在三方面。第一，税法立、改、废的规范性，即指税法必须按立法程序，经由立法机关通过后方可成立。第二，税收解释和征管的规范性。税收的解释是指针对税法在执行过程中的实际问题，权力机关所做出的相应规定或说明。税法的解释是一项重大的执法内容，根据要充分，不能超越税法和国家政策而随意解释。另外，税收的征收程序，征收数量、额度和管理方式等也都应由税法或有关政策进行先行规定，从而成为税收征管的规范。第三，税收缴纳的规范性，即纳税人应缴纳何种税、如何缴纳、何时缴纳，违法者应接受如何处罚等，都应先行规定。税收的固定性也体现在征税时间的连续性。一项税收一旦经由法律程序建立，就要按有关法律规定固定连续征纳，不经由立法机构通过，政府不能随意废除某一种税收，公民也不能间断纳税行为。税收的固定性和规范性是税收内在的客观规律，绝不能因为具有强制性和无偿性就可１２７\n政府经济学以随意征收。通过以上税收特征的分析可以看出，税收是国家为实现其社会职能的需要，凭借政治权力，按照法律规定，无偿地取得财政收入的一种形式，同时也是国家参与社会剩余产品分配的规范形式。税收作为财政收入的主要形式，同其他财政收入形式有所区别。税收作为居民与经济组织向政府缴纳费用的一种形式，与其他缴纳形式也有所区别。税收不同于政府其他收入（如公债收入、使用者付费、财产收入等）的最明显之处就在于它的强制性、固定性与无偿性。纳税人必须依税法的规定定期、无偿地缴纳税款，而不同于购买公债或使用政府提供的劳务与设施那样出于国民的自愿，凡偷税、逃税、抗税者都要受到法律制裁。政府对纳税人并不直接地给予相应的补偿，既不像对待公债收入那样必须向债权人还本付息，也不像对待使用者付费收入那样必须直接向付费人提供相应的劳务或设施。三、税收的公平与效率税收在提取财政资金的同时也要体现对社会经济的重要调控作用。这种调控作用突出地体现在协调公平与效率这两个方面。良好的税收制度可以最大限度地促进分配公平，同时又可以将税收导致的效率损失限制到最小。（一）税收公平税收公平包括通过税收促进分配公平和征税本身公平这两方面的含义。通过税收促进分配公平是税收的主要作用之一。在市场经济条件下，基本要素禀赋的极不平等与市场竞争效益原则直接导致了税前分配的不公平。如果不公平现象发展严重，将导致社会成员之间的对立和冲突。从这一点说来，公平问题不仅含有经济意义而且含有政治意义。因此，当市场机制自身运转不能解决分配公平问题时，就必须借助政府的权力进行有力地调控，而政府调控促进分配公平最有效的手段就是税收。政府通过税收促进分配公平主要体现在所得课税和财产课税上。所得课税是以纳税人的纯收入或净所得额为计征依据，一般实行多得多征、少得少征的超额累进征税方式，以量能课税为原则，并同时规定起征点、免征额和扣除项目。这一税种既可以照顾低收入者，又使高收入者随着收入的增高而不断加大纳税额，从而促进分配公平。财产课税一般是以纳税人拥有或支配的动产与不动产数量或价值为计税依据，量大价值高则多征，量小价值低则少征。由于纳税人拥有或支配的财产多少往往反１２８映他的纳税能力，所以财产课税同样体现量能纳税的原则，使拥有较多财\n第七章政府税收的理论与实践产的纳税人缴纳较多的税收，从而促进分配公平。征税公平包括普遍征税和平等征税两个方面。普遍征税是指征税要遍及税收管辖范围之内的所有纳税人，包括法人和自然人。凡是有纳税能力的人都应纳税，但并不排除对某些特殊纳税人的减免和照顾。平等征税是指国家征税的比例或数额与纳税人的负担能力要相称，包括“横向公平”和“纵向公平”两种含义。横向公平是指纳税能力相同的人要同等纳税，纵向公平是指纳税能力不同的人缴纳不同的税。这两条原则一方面排除了特殊阶层的免税，另一方面排除了绝对平均的极端倾向。税收公平是一个古老的话题。在古代曾经实行人头税，即将纳税人的收入视为相平等，把按人头收税视为公平。后来开征财产税，认为以财产来估量税负比人头税更为公平。随着商品经济的发展，纳税人财产和收入不同，故不能实现税负公平，于是有人又提出以消费为标准分配税负。由于消费水平并不一定代表收入水平，所以又出现了所得课税。由于所得相同的人的税负造成的实际损失并不一定相同，所以相同税率的所得课税也不能体现税收公平。于是又出现了以“牺牲”（即纳税人因缴纳税收而受到的实际损失）作为税负标准，认为税负公平必须坚持最小牺牲原则。这一原则的含义是税负分配应使各位纳税人因税负所蒙受的边际牺牲与其收入总效用的比例相等，使全社会造成的损失最小。边际效用递减规律说明，同样是员园园园元，对于穷人和富人来说效用是不一样的。对于穷人来说，员园园园元可能起到维持一个月生计的效用；而对于富人来说，员园园园元甚至更大的数目可能是一次微小的支付。这一点如图苑原员原员所示。图苑原员原员同等金额对不同收入者的不同效用图苑原员原员表明，在边际效用随收入增加而递减的情况下，对于收入猿园园园元的人来说，员园园园元的效用为粤月悦阅；对于收入员园园园园元的人来说，１２９\n政府经济学员园园园元的效用为粤忆月忆悦忆阅忆。假如二人同纳税员园园园元，但实际损失即“牺牲”不同。因此，如果按照同等数额征税，穷人将付出更大的效用牺牲，不能达到税收公平。图苑原员原员还表明，在边际效用随收入增加而递减的情况下，如果按照同等税率猿园豫征税，对于收入猿园园园元的人来说，纳税员园园园元的效用牺牲为粤月悦阅；对于收入员园园园园元的人来说，纳税猿猿猿猿元的效用牺牲为月忆阅忆耘云，效用牺牲的水平仍然低于收入员园园园元的人。因此，如果按照同等税率征收所得税，穷人将付出更大的效用牺牲。如果让纳税人边际效用的牺牲趋于相等，就必须采用超额累进税率。在边际效用牺牲不可能完全相同的情况下，要尽可能缩小牺牲差别。从整个社会来讲，个人收入是其支付能力的标志，以支付能力为课税依据，采用超额累进税率征税，相对来说最为公平①。税收公平原则的核心可以体现在三个方面：一是机会均等；二是结果公正而非结果相等；三是促进社会公平。促进社会公平就要保障每个社会成员拥有平等的生存权利和基本社会福利的满足，即以所有社会成员均参加分配为前提的社会福利分配的公平。以此作为税收的一项重要目标，必然要求通过税收对市场经济运行中形成的不合理的收入分配差距进行矫正。就促进公平分配的调控手段而言，一方面要对富人以超额累进税率征税以降低税前收入，另一方面要通过政府的转移支付手段以提高穷人的福利水平。（二）税收效率所谓效率是指收益与付出之比。在达到既定收益指标时付出成本越低，或是在既定成本费用下所获收益越高，效率就越高。税收效率是指政府得到的税款与为其所付出的一切成本代价之比，其中包括因为征税所降低的社会经济效率。因此，在征税额相对固定的前提下，提高税收效率的关键是降低税收成本。一般说来，税收成本可以概括为三个方面，即征税成本、纳税成本和社会经济成本。征税成本是指政府为了达到税收目的而设立税务机构、配备税务人员、进行征税与税务管理等所支付的全部费用。纳税成本是指纳税人为了履行纳税义务，了解税法、购买资料、填写税单、缴纳税款所付出的时间和费用。社会经济成本是指由税收所导致的社会经济效率损失。在一定时间内，政府所征收到的全部税款除以此三项成本之和，便构成税收的总体效率。其中，税款与征税、纳税成本之比体现税收本身的效率，税款与社会经济成本之比体现税收的社会效率。税收效率可用下列公式表示：１３０①文英：《税收调控的理论与实践》，圆远页，第员版，成都，西南财经大学出版社，员怨怨愿。\n第七章政府税收的理论与实践藻员越栽蛐（悦员垣悦圆）藻圆越栽蛐悦猿耘越栽蛐悦越栽蛐（悦员垣悦圆垣悦猿）式中：耘———税收总体效率；藻员———税收本身效率；藻圆———税收社会效率；栽———税款数量；悦员———征税成本；悦圆———纳税成本；悦猿———经济成本；悦———总成本，即悦员垣悦圆垣悦猿。以上公式表明，要想提高税收效率，必须首先降低悦、悦的水平以员圆提高税收本身的效率。一般观点认为，征税成本所占税收总额的比例应该控制在缘豫以下，纳税成本所占税收总额的比例应该控制在圆郾缘豫～源郾源豫①。降低悦员、悦圆水平，提高税收自身效率的关键之一就是科学制定税法与严格执行税法，努力提高税务人员的业务水平和职业道德。除此之外，还应简化税制，降低征收费用和纳税人的奉行费用，尽可能将纳税人的奉行费用转化为税务机构的征收费用，以此提高征税效率和纳税效率。以上公式同时表明，要想提高税收效率，在降低悦、悦水平的同时员圆要使悦为负，即尽量消除社会经济成本。猿在公式耘越栽蛐（悦员垣悦圆垣悦猿）中，由于悦员、悦圆永远不可避免，即悦员跃园、悦圆跃园。若悦猿跃园，则有│悦员垣悦圆垣悦猿│跃│悦员垣悦圆│若悦猿约园，即经济成本为负，税收导致的社会经济效率损失被消除，则有│悦员垣悦圆垣悦猿│约│悦员垣悦圆│耘越栽蛐（悦员垣悦圆垣悦猿）的值才能达到最大。因此，从税收总体效率来说，在征税与纳税成本永远不可避免时，要想出现较高的税收效率，就必须力争社会经济成本为负。凡是政府税收，总要对纳税人的收益和投资、劳动、消费等行为产生影响，进而影响市场需求和资源配置。在税款足额征纳的前提下，通过各种有效手段使税收①文英：《税收调控的理论与实践》，圆远页，第员版，成都，西南财经大学出版社，员怨怨愿。１３１\n政府经济学导致的社会经济效率损失达到最小，是税收效率的最终体现。第二节税收的效果分析税收效果是指税收对经济增长、资源配置、利益分配和社会协调发展等方面产生的影响。作为一种政府性的经济行为，税收影响社会的深度和广度是其他经济力量难以比拟的。由于税收作用于国民经济和社会发展的各个领域和各个方面，所以税收的效果直接标志着对经济和社会其他领域的影响程度。好的税收制度可以通过税收环节调节社会的各个方面，促进经济发展与社会的全面进步，即产生良好的税收效果，反之，不成熟或较差的税收制度将对经济发展与社会进步形成障碍。一、税收效果的综合体现税收作用的发挥直接体现为税收的效果。这种效果是一种综合性的总体效果。如果从单方面来说，不论在筹集财政资金、调节社会经济，还是在利益分配、监管社会经济行为和保障政府政治职能等方面，税收都充分发挥了应有的作用，都可以说体现出了良好的整体综合效果。但是，综合来说，若是由于作用力度的倾斜，使税收在某一方面发挥充分作用的同时，引发了其他方面的严重问题，那么，尽管一方面出现了良好的税收效果，也不能说税收整体效果良好。例如，当面临社会经济发展不景气的时候，税收在调节经济时充分发挥出作用，利用各种手段刺激起生产积极性，可以促进经济增长。但若因为刺激生产加大了财政赤字或引起了利益分配的更加不公平，那就不能说刺激生产的税收政策起到了良好的税收效果。因此，税收效果具有一种整体复合性的含义。然而，在现实社会中，市场经济所固有的缺陷会使税收效果出现“顾此失彼”的现象。因此，如何使税收体现出良好的整体综合效果，一直是各国政府面临的共同难题。一般说来，税收符合“帕雷托改进”的原则，在取得某一方面效果的同时，没有在其他方面引发出更加严重的问题，就可以说税收体现出了良好的整体综合效果。具体地说，小到一项税收，大到整个税收体系，税收的综合效果主要体现在对经济行为的替代效应与收入效应这两个方面。良好的替代效应与收入效应必然要导致积极的经济行为，促进经济发展；不良的替代效应与收入效应必然要导致消极的经济行为，阻碍经济发展。经济发展一般以经济增长速度指标，即经济增长率来反映。经济增长率是指国民生产总值增量对国民生产总值的比，可用以下公式表示：１３２郧越△（郧晕孕）蛐郧晕孕\n第七章政府税收的理论与实践税收对经济发展的影响，一般是通过影响经济增长因素（如劳动供给、储蓄、投资等）促进经济增长。政府可以主动地运用税收来改变对社会经济活动主体的刺激方式、方法、方向和力度，直接或间接地改变其与储蓄、消费、投资等与经济增长要素有关的经济行为决策。对纳税人来说，绝大部分税收都会同时产生替代效应和收入效应，从而影响对经济行为的选择。替代效应是指税收可以引起人们在多种能够相互替代的经济行为之间进行选择，以一种经济行为替代另一种经济行为的决策变化。也就是说，面对税收，人们必然会用一种经济行为替代另一种经济行为，以达到避免或减少税收负担、增大收益的目的。例如，政府若对粤商品课税，就必然会引起粤商品的价格上升，因而人们做出的反应是少买或不买粤商品，转而更多地消费不征税的、价格相对较低的月商品。再例如，政府若对储蓄存款利息征税，就必然会促使人们在目前消费还是在未来消费、在目前投资还是在未来投资之间进行选择，并将促使人们增加目前消费和投资而减少个人储蓄。同样，政府对工资收入的课税，也会改变人们在劳动和休闲之间的选择，很有可能促使人们减少劳动时间而增加休闲享受。值得注意的是，替代效应往往导致社会资源配置产生扭曲。收入效应是指随着税收收入目标的实现而付出的代价。税收在筹措财政资金、实现税收效益的同时，必然要付出税收成本，即纳税成本、经济成本。税收的收入效应就体现为这些税收成本与税收效益的对比关系，体现为税收在筹措财政资金、实现税收效益时，通过对纳税人经济行为的影响引起的税收成本，尤其是经济成本的变化。这种成本变化之所以被说成是一种效应，主要是因为税收的经济成本无法用货币衡量。例如，课征所得税，在增加财政收入的同时必然要减少纳税人的可支配收入，从而导致纳税人投资和生产积极性的降低，对经济发展产生消极影响。而这种消极影响究竟会对经济生产造成多大损失，即政府课征所得税究竟要付出多大的经济成本，无法用货币衡量。二、消费行为与劳动供给分析消费行为是指消费者为了使自己的既定收入达到最大消费满足程度而采取的各种行为。纳税人消费行为的变化也是税收效果的一种体现。劳动供给是指劳动者根据收入情况愿意付出的劳动力。在理想的收入情况下，劳动者往往愿意多付出劳动，以增加收入；在不理想的收入情况下，劳动者往往少付出劳动，以增加休闲。因此，收入与劳动供给有着密切的联系。由于税收可以调节劳动收入，所以税收也将对劳动供给产生重要影响。为了分析税收对劳动供给的影响，可以假设：其一，个人可自由选择劳动或休闲；其二，劳动所得以货币表示，全部所得都要课税；其三，工１３３\n政府经济学资是惟一的收入；其四，劳动力的供给是完全有弹性的。税收对纳税人消费行为和劳动供给的影响可以表现在替代效应和收入效应两个方面。（一）税收对消费行为的影响税收对消费行为选择的替代效应主要表现为政府对商品课税后，会使课税商品价格相对上涨，从而促使消费者减少课税商品的消费，而增加无税或轻税商品的消费。图苑原圆原员税收对消费行为的替代效应如图苑原圆原员所示，假定消费者收入既定，收入全部用来购买商品粤与商品月。税前，消费者的预算约束线为灾，与无差异曲线（即给消费者员带来无差异效用的消费行为和劳动供给选择的不同组合）陨相切于点员耘。消费者在此点达到购买商品粤和商品月的支出的相对均衡，由此获得消费行为的最大满意度。如果政府仅对商品月征税，对商品粤不征税，那么消费者的预算约束线则由灾移向灾，与无差异的曲线陨相切员圆圆于点耘忆，即提高商品粤的购买量，降低商品月的购买量，从而达到税后新的消费均衡。由图苑原圆原员中可以看出，假如政府对某一种商品征税而对另一种商品不征税，便可以使消费者改变消费行为，减少对征税商品的消费，增加对不征税商品的消费。税收对消费者行为选择的收入效应可如图苑原圆原圆所示。在图苑原圆原圆中，假定消费者收入既定，收入全部用来购买商品粤与商品月。税前，消费者的预算约束线为灾，与无差异曲线陨相切于点耘，消费者在员员此点购买商品粤和商品月的支出达到相对均衡，由此获得消费行为的最大满意。如果政府对消费者征收一次性税收，会使消费预算约束线由灾员移至灾，并与无差异曲线陨相切于耘忆点，形成新的消费均衡点。由图中圆圆可以看出，由于政府征税，导致消费者可支配收入降低，从而使消费者减１３４少对所有征税商品的购买量。\n第七章政府税收的理论与实践图苑原圆原圆税收对消费行为的收入效应（二）税收对劳动供给的影响税收对劳动供给的替代效应如图苑原圆原猿所示。图中杂为劳动供给曲线，表示劳动与收入的关系；孕为劳动者税前收入，对应劳动量蕴，并员员在耘点形成均衡的劳动供给。如果政府针对劳动者的收入征税，就将使纳税人的可支配收入由孕水平降低为孕水平。与孕相对应，劳动量员圆圆由蕴减少至蕴，并使劳动供给的均衡点从耘点变为耘忆点。从图中看员圆出，政府课税使劳动者在劳动和闲暇两者之间的行为抉择发生变化。一种极大的可能性是纳税人以闲暇替代劳动，造成劳动供给下降。图苑原圆原猿税收对劳动供给的替代效应税收对劳动供给的收入效应如图苑原圆原源所示。在图苑原圆原源中，杂是一条修正了的劳动供给曲线。一般说来，在初始阶段，劳动者对工资需求迫切，为了多挣工资愿意多付出劳动，但是当工资到了一定程度，劳动者对工资收入的需要不再那么迫切。这一点如曲线杂表示的那样，随着工资上升，劳动力的供给不但不会增加，反而趋向于减少。征税前，劳动１３５\n政府经济学者在孕收入水平下提供了蕴的劳动量，并在耘点形成劳动供给均衡员员点。政府征税使劳动者工资收入从孕降至孕，劳动量却从蕴增至蕴，员圆员圆在耘忆形成新的劳动供给均衡点。图苑原圆原源税收对劳动供给的收入效应从图苑原圆原源中可以得出与图苑原圆原猿分析不同的税收效果，即政府通过征税来降低纳税人的可支配收入，也可以促使纳税人减少闲暇，增加劳动，以维持以往的消费水平，从而提高劳动供给。图苑原圆原缘横轴表示劳动，纵轴表示闲暇。税前，劳动者的预算约束线灾同无差异曲线陨相切于点耘，表示劳动与闲暇的均衡。政府对劳员员动收入征税后，劳动者为了维持原先的消费水平或是积累税后收入提高消费水平，就必须要更加努力地劳动。这样就使预算约束线从灾变为员灾圆，并同无差异曲线陨圆相切于点耘忆，形成新的均衡点。在点耘忆处，比税前增加了劳动供给。图苑原圆原缘劳动与闲暇的选择１３６\n第七章政府税收的理论与实践到底是替代效应减少了劳动供给，还是收入效应增加了劳动供给呢？如果把二者综合在一起考察净效应，便可得出初步答案。税收对劳动供给的影响取决于收入效应与替代效应的强度。一般说来，如果收入效应强于替代效应，会增加劳动供给；如果收入效应弱于替代效应，会减少劳动供给。由于收入效应与替代效应相悖运动，两者效应可以部分相抵，所以在考察税收净效应时，要注意以下两个方面。其一是劳动者收入水平的高低。对于高收入者来说，税收容易产生替代效应；对于低收入者来说，税收容易产生收入效应。由于社会劳动者中低收入者总是占有较高的比例，高收入者为了维持高水平的消费也必须要劳动，所以总体上税收收入效应的激励作用将大于替代效应的休闲选择。故此，政府合理课税在降低纳税人可支配收入的同时，又将激励纳税人为获得更多的收入而减少休闲，从总体上增大社会劳动供给。其二是个人对劳动收益的满足程度。由于边际效益递减的原因，劳动者在增加劳动的初始阶段，边际劳动所带来的边际收益及劳动者对收益的满足程度在逐步增加，但是这种收益增加和满足状况到达一定程度后，便开始减少。在收益增加阶段，劳动者的工资率（单位时间的工资额）与劳动时间同步变化，劳动者付出劳动时间越多，对劳动收益就越满意，此时劳动征税将降低工资率，出现替代效应，减少劳动供给。在收益减少阶段，劳动者的工资率与劳动时间非同步变化，劳动者付出劳动时间越多，对劳动收益就越不满意。当劳动者对自己增加劳动时间所获得的收益不满意时，就会减少劳动时间，此时对劳动征税也将降低工资率，但是却可以出现收入效应，增加劳动供给。将图苑原圆原猿和图苑原圆原源综合为图苑原圆原远，便可表明这一点。图苑原圆原远收入效应与替代效应在图苑原圆原远中，杂为劳动供给曲线。曲线韵耘为劳动者增加劳动１３７\n政府经济学的初始阶段，边际劳动所带来的边际收益及满足程度在逐步增加，这种收益增加状况到达耘点后便开始减少。在韵耘阶段，劳动者的工资率与劳动时间同步变化，劳动者付出劳动时间越多，对劳动收益就越满意。在耘点以下，政府对劳动征税将降低工资率，出现替代效应，减少劳动供给。若在耘点对劳动征税，工资率将由孕降到孕，劳动供给将由蕴降到员猿圆蕴员，劳动与收入将在耘义点形成均衡。在曲线耘杂表明的收益递减阶段，劳动者的工资率与劳动时间非同步变化，劳动者付出劳动时间越多，对劳动收益就越不满意，由此将减少劳动供给。在耘点到耘忆点，虽然工资率由孕员上升到孕圆，但是劳动供给水平却由蕴圆降到蕴员。如果在耘忆点对劳动征税，那将使工资率由孕降到孕，但是由此可出现收入效应，使劳动供圆员给蕴增加到蕴。员圆三、储蓄与投资分析按照宏观经济学的假设，国民生产总值均衡的条件可以列成以下公式：私人消费（悦）垣私人投资（陨）垣政府支出（郧）垣出口（载）越私人消费（悦）垣私人储蓄（杂）垣政府税收（栽）垣进口（酝）一般说来，私人储蓄将影响私人投资，进而影响整个国民经济的均衡。因此，储蓄对经济发展有着十分重要的意义。然而，由于税收又影响储蓄，所以在税收效果的研究中，储蓄成为一项必要内容。投资是经济发展必不可少的手段。只有不断进行积极有效的投资，才能确保扩大再生产，促进经济增长。经济活动的实践充分表明，政府课税对投资行为有着重大影响，很大一部分税收效果将体现在投资行为的选择上。纳税人的投资行为主要由两个方面的因素决定：一个是投资收益，一个是投资成本，而最终决定投资成本的是折旧率。因此，税收对投资行为的影响是通过影响投资收益率和折旧率实现的。（一）税收对储蓄的影响税收对储蓄的收入效应如图苑原圆原苑所示。图苑原圆原苑表示，在一定的个人可支配条件下，消费者对消费与储蓄的选择形成预算约束线灾员，同无差异曲线（即给消费者带来无差异效用的储蓄行为和消费行为选择的不同组合）陨相切于点耘。员耘点决定储蓄与消费的最佳组合，使纳税人获得最大效用。与均衡点耘相对应，纳税人的消费量为粤，其余为储蓄。如果政府对储蓄利息所得征税，纳税人税后可支配收入必然要减少。若假定纳税人的储蓄额目标是既定的，那么为了维持原有的储蓄水平孕，纳税人就必须要压缩消费，使预算约束线移至灾。此时均衡的消费额为月，储蓄水平仍然为孕。１３８圆\n第七章政府税收的理论与实践图苑原圆原苑税收对储蓄的收入效应从图苑原圆原苑中可以看出，税收对储蓄的收入效应表现为，政府课税会减少纳税人的可支配收入，从而促使纳税人为了维护既定的储蓄水平而放弃部分消费。税收对储蓄的替代效应如图苑原圆原愿所示。在图苑原圆原愿中，纳税人储蓄与消费的税前均衡点为耘，此时消费额为粤，储蓄数额为孕。如员果政府对储蓄利息征收利息税，便会使消费与储蓄之间的相对价格发生变化，预算约束线将逆时针下转，同时与无差异曲线陨相切于点耘忆，均圆衡消费点为月，储蓄额为孕。图苑原圆原愿表明，在政府对纳税人的储蓄圆收益征税的条件下，纳税人会减少储蓄额，增加消费额，或者说是以当前的消费替代了将来的消费。图苑原圆原愿税收对储蓄的替代效应很显然，图苑原圆原苑与图苑原圆原愿说明，税收对储蓄产生了两种相反的效果。两种效果之间的替代变化取决于人们的储蓄愿望，而人们储蓄１３９\n政府经济学愿望的强弱又取决于银行的储蓄利率。如果银行降低储蓄利率，人们将考虑扩大消费，此时如果政府针对储蓄征税，那必将强化替代效应。如果银行提高储蓄利率，人们将考虑增大储蓄，减少消费，此时如果政府针对储蓄征税，那必将强化收入效应，人们为了达到储蓄的既定标准必然要减少消费。（二）税收对投资的影响如果政府对企业（公司）征收所得税，降低投资者的投资收益，将对投资者的行为产生两种效应：一是替代效应，即投资收益率下降，降低了投资对纳税人的吸引力，从而减少投资；二是收入效应，即伴随着投资收益率的下降，减少了投资人的收入，促使投资人为了维持以往的收益水平而增加投资。税收对投资的替代效应如图苑原圆原怨所示。在图苑原圆原怨中，税前纳税人对投资与消费选择的无差异曲线（即给投资者带来无差异效用的消费行为和投资行为选择的不同组合）为陨，并与预算约束线相切于耘员点，此时均衡的投资与消费分别为点孕和点粤。如果政府对企业征收所员得税，便会使纳税人的投资收益率下降，故此纳税人减少投资，使预算约束线逆时针下转，并与无差异曲线陨相切于点耘忆。此时均衡投资与消圆费变为点孕圆和点月。以原点为比较基础可以明显看出，投资量孕圆约孕员，消费量月跃粤。所以，图苑原圆原怨表明税收对投资影响首先会产生替代效应，投资者减少投资行为而增加消费行为。图苑原圆原怨税收对投资的替代效应税收对投资行为的收入效应如图苑原圆原员园所示。在图苑原圆原员园中，税前的均衡状况与图苑原圆原怨的分析相同，纳税人对投资与消费选择的无差异曲线为陨，并与预算约束先相切于点耘，此时均衡的投资与消员费分别为点孕和点粤。假如政府征收企业所得税，使纳税人投资收益率员１４０下降，纳税人为了维持原有的收入水平，就不得不减少消费，以保持投资\n第七章政府税收的理论与实践水平。如图中所示，在征税的条件下，预算约束线顺时针内转，并与无差异曲线陨相切于点耘忆，此时均衡投资与消费分别为点孕和点月。可以圆圆看出，孕圆跃孕员，月约粤，表明税收对投资的影响是一种收入效应。图苑原圆原员园税收对投资的收入效应在政府征税的情况下，人们是选择投资还是选择消费，主要取决于投入资金的回报率。在投资项目良好、资金回报率高的情况下，政府征税虽然减少投资效益，但是投资者为了获取回报利润，必然要保证既定的投资水平，从而减少消费，体现出一种收入效应。在投资项目较差、资金回报率低的情况下，政府征税必然要强化替代效应，投资者减少投资从而增加消费。良好的税收效果是一个多种情况的综合体现。税收在发挥筹集财政资金作用的同时，既要促进资源的优化配置和生产效率的提高，又要促进利益分配的公平和社会稳定。通过多种矛盾因素的调节引导纳税人对经济行为进行良性选择，是最终产生良好税收效果的体现。第三节最佳税收的选择最佳税收是政府经济学中税收理论与实践研究的核心问题之一。在传统的经济学中，只讨论资源如何能达到有效配置，而不讨论收入分配的公平问题。而政府经济学对传统经济学的一个突破便是考察政府经济行为的效率与公平，并对以下问题投入了更多的注意力。第一，政策对分配的影响。例如，在治理通货紧缩时，为了增加需求、刺激消费，可能采取不同的扩张性政策，而各种扩张政策的分配含义是不同的。如果扩大政府支出，会通过扩大就业来影响个人收入水平；若采取扩张的货币政策，则会通过物价与产量影响个人分配水平；若降低商品税１４１\n政府经济学或所得税，会直接增加居民的消费水平。因此，在政策制定时就应该充分考虑到对分配的影响。第二，政府对分配状况的调节应以不损害效率的方式进行，即政府应使因分配状况改变所引起的效率损失达到最小。对于给定的分配调节目标，可以用不同的方式达到，而各种方式又会产生不同的经济效率成本。因此，考虑分配关系变化时，必须考虑不同方式的变化对经济效率成本的影响。第三，政府如何建立公平分配的标准，并以此为基准改善分配状况。不同的分配理念，会造成对公平分配的不同理解。从以上问题出发研究税收，便形成了最佳税收理论。一、最佳税收的定义所谓“最佳”，既是一个实证问题，也是一个规范问题。如果在既定的收入分配情况下来探讨资源配置的效率，这就是实证问题。但是最佳化问题既涉及如何有效配置资源问题，又涉及收入分配问题，所以最佳又是一个规范问题。因此，最佳税收也就自然涉及实证分析与规范分析两个方面。它一方面联系着公平，另一方面联系着效率。公平与效率间权衡的问题是最佳税收的核心问题。一般说来，税收能够兼顾公平与效率，达到二者的均衡，或是在偏重一方的同时没有极大地损害另一方，便可以说达到了最佳。当公平与效率发生冲突时，人们往往会面临着两难的抉择：或是以损失一定的效率为代价而获得更多的公平；或是以放弃一定的公平为前提去谋求更高的效率。公平与效率这两种因素的内在的紧张关系和此消彼长的冲突，是社会存在和发展的一种动力。在公平与效率的权衡中，不同的领域可以出现不同的现实衡量标准。在生产领域，应以效率为标准，不断地去使社会财富得到增长；在分配领域，应运用政府权威，把公平原则贯彻于再分配中，发挥政府功能，降低分配的不公平。美国著名经济学家阿·奥肯在其名著《平等与效率———重大的抉择》中提出了平等与效率之间的抉择问题。阿·奥肯认为，虽然市场经济创造了高效率，但是由于对经济效率的追求，又不可避免地产生了收入分配的不公平；而如果在消除分配不公平方面做出努力，往往又会影响经济效率。在平等与效率之间，社会总要面临着重大的抉择。由于税收具有调控经济效率、改变分配公平的重大影响作用，所以政府需要依据税收在公平与效率之间的最优解决定税收。因此从某种意义上来说，所谓最佳税收，也就是公平程度与效率水平的社会选择点。这一点如图苑原猿原员所示。１４２在图苑原猿原员中，无差异曲线灾员、灾圆表示社会总体层面上经济效率\n第七章政府税收的理论与实践图苑原猿原员公平与效率的社会选择与分配公平两种水平的无差异组合。曲线灾所表示的组合水平明显高圆于曲线灾表示的组合水平。无论曲线灾或曲线灾都可以表明，效率员员圆与公平某一方面程度的提高，必须以另一方面的程度降低为代价。对于社会总体来讲，效率与公平在无差异曲线上的任何一个组合点，都无差异。社会选择曲线杂一方面表示社会愿意以降低一定量的经济效率为代价，以换取更大的分配公平；另一方面也表示，社会愿意以降低一定程度的分配公平为代价，以换取更高的经济效率。社会选择曲线与无差异曲线相切的点耘，表示在灾总体组合水平上社会对分配公平与经济效率圆组合点的有效选择，也是最佳税收点。关于采取什么样的方式才能达到税收最佳是一个复杂的问题。一次性总征税与多次性征税，固定比例税率与累进比例税率，劳动税、商品税与所得税，所有这些方式哪一种能符合最佳的要求，或是怎样相互配合才能达到最佳，至今仍是需要进一步研究的问题。西方税收理论普遍认为，除了理想性的一次性总付税之外，其他方式都会产生福利损失和效率损失。由于一次性征税征管简单、效率损失微小，所以对于资源配置和收入分配状况不会产生不利影响，而其他税种都会由于环节过多而促使资源配置和收入分配产生扭曲。然而，一次性总征税需要一个必要的前提，即政府必须充分了解每个纳税人真实的收入状况，才能规定出每个人的一次性纳税额。实践表明，政府做到这一点是不可能的。在不能充分了解每个纳税人真实的收入状况时，政府若实行一次性征税，必然会引起更大的税收扭曲。因此，政府不得不采用带有扭曲性质的多次性征税的税收方式。这里的关键问题是如何采用适当的税种、税率调节经济效率与分配公平，使税收扭曲所体现的福利损失与效率损失最小。１４３\n政府经济学二、福利效用与最佳税收最佳税收也可以借助效用可能性曲线描述。由此可以比较出理想化的一次性收税与带有扭曲的多次性收税不同的最佳点。政府推行某项税收政策所导致的个人情况变化是复杂的。假如政府增加税收用于建设某一公共设施，以达到优化公共环境的目的，那么，征税后纳税人由于收入的减少，可能要更加努力地工作，减少休闲，减少消费。从这个意义上来说，纳税人的状况在相对变坏。但是，与此同时，由于纳税人能够享受到舒适的新环境，所以在另一个意义上又说明纳税人的状况在变好。只要纳税人对新的舒适环境感到满意，就说明税收提高了他们的福利效用。福利效用是指通过支出（纳税）给个人带来的福利享受。支出金额与所获效用水平的关系被称为效用函数。福利效用与其他经济效益一样，也体现着边际效用递减的规律。对于个人来说，根据个人支出金额数量与所获效用水平的函数关系，可以描述出一条个人效用可能性曲线。对于社会来说，根据各个人在给定的社会福利效用总体中所占的比例，可以描述出一条社会效用可能性曲线。在两个人的社会经济模式中，假如给定了第一个人的福利效用水平，那么社会效用可能性曲线也就给出了第二个人所能达到的最大福利效用。如果借助效用可能性曲线描述最佳税收，比较分析理想化的一次性收税与带有扭曲程度的多次性收税不同的最佳点，则可如图苑原猿原圆所示。图苑原猿原圆福利效用与最佳税收在图苑原猿原圆中，通过假设的两人经济模式描述了一次性收税与多次性收税的不同最佳点。图中直线灾、灾表示福利效用选择的社会无员圆差异曲线，即曲线上任何一点所表示的甲、乙两组人福利效用的组合，不论一方水平多高，另一方水平多低，对于社会总体来说都是无差异的。曲１４４\n第七章政府税收的理论与实践线陨表示在一次性征税情况下，甲、乙两组人的福利效用可能性曲线。员曲线陨表示在带有扭曲的多次性征税情况下，甲、乙两组人的福利效用圆可能性曲线。曲线陨与曲线陨的交点阅表示没有收入再分配条件下福员圆利效用的帕雷托最优点，点粤表示一次性征税情况下的最佳税收点。图中点月表示多次性征税情况下的最佳税收点。由于政府一次性征税的假设不可能存在，所以点月是富有现实意义的税收最佳点。在月点，社会福利效用达到最大化。在西方传统税收理论中，最佳税收是指能够使社会总体福利效用最大化的税收。按照功利主义的观点，为了达到社会总体效用的最大化，社会允许各方福利效用等值地相互转移和替代①。很显然，单纯强调这一点将忽视利益分配的公平。因此，现代公平理论的创始人约翰·罗尔斯提出了自己的最佳税收观点。约翰·罗尔斯认为，最佳税收应该是能使贫困者福利效用最大化的税收。假如为了达到社会总体福利效用最大化的目的，允许富有者与贫困者双方福利效用等值地相互转移和替代，那么，在达到社会总体福利效用最大化的同时，将很有可能使富有者更富，贫困者更穷。约翰·罗尔斯提出，所谓社会福利效用最大化，就是贫困者福利效用最大化。因而他主张，税收要想达到最佳，就应该选择能使贫困者福利效用最大化的税率②。在图苑原猿原圆中，假如甲组为富有者，乙组为贫困者，那么，在多次性征税的条件下，悦点则为最佳税收点。脱离悦点，效用可能性曲线陨圆上下都向内弯曲，使乙组的福利效用减小，所以，只有在悦点上，乙组代表的贫困者的福利效用才能达到最大化。由于效用可能性曲线定义了在给定第一个人福利效用水平的条件下第二个人所能达到的最大福利效用，所以严格说来，图苑原猿原圆中曲线陨圆上悦点以下向内弯曲的部分不能称做效用可能性曲线。根据约翰·罗尔斯的税收理论和拉弗尔曲线的观点，曲线陨上悦点以下向内弯曲的部圆分说明税率的提高有一个极点。在极点以上，提高税率将导致生产效率提高和福利效用增长，进而增大税收；在极点以下，提高税率将促进生产效率降低和福利效用减少，进而减少税收。在图苑原猿原圆中，曲线陨上圆的悦点便是提高税率的极点。悦点以下向内弯曲的部分说明，如果再提高税率，一方面不论是作为富有者的甲组成员，还是作为贫困者的乙组成员，都将降低生产效率，进而减少福利效用；另一方面，由于边际效用递减规律的存在，富有者转移给贫困者的利益也将产生越来越小的效用。据①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，苑缘页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。②约翰·罗尔斯：《公平理论》，哈佛大学出版社，员怨苑员；同①，苑源～苑苑页。１４５\n政府经济学此，应选择曲线陨上的悦点作为最佳税收点。圆三、最佳所得课税探讨最佳税收问题时，还可以从所得课税和商品课税出发，围绕着公平与效率问题进行分析。所得税是各国普遍选定的税收种类之一，税率也普遍采用比例税率和累进比例税率。对于最佳所得课税，一种最普遍的观点是，每增加一单位金额的边际税收，应该使收入不同的社会各成员组的边际效用损失相等。税收的实证分析证明，由税收带来的效率损失与边际税率密切相关。假如政府在一定的收入水平范围内提高边际税率，那么正好处在该收入水平范围内的纳税人与超出该收入水平范围的纳税人都会在该收入水平段的范围内产生同样的效率损失。但是，对于超出该收入水平范围的纳税人来说，超出部分的收入将保持不变。这实际上就是以低收入人的效率损失来换取高收入人的较大收入，由此也就造成了边际效用损失的不平等。从边际效用损失相等的角度考虑，如果收入不同的社会各成员组在劳动供给的区别上有一定的规律，那么各组成员的税率就应该加以区别。例如技术工人与工程师、企业的一般管理者与经理，在劳动供给上有一定区别，收入也不相同，所以税率也应该加以区别。假如政府在筹措财政资金的同时要使社会效用达到最大化，那就必须使各组社会成员由于边际税率提高所降低的边际效用占边际收入的比例相等。由于税率直接影响着劳动者的收入和收入的边际效用，进而影响劳动供给，所以收入的边际效用可以看做税率的函数。提高税率就相当于减少纳税人的收入，引起的效用损失与纳税人的劳动供给减少、收入的边际效用降低是一致的。也就是说，在税率提高的情况下，劳动供给越多，收入减少得就越多，收入的边际效用降低得就越多。这一点如图苑原猿原猿所示。在图苑原猿原猿中，粤月悦阅围成的阴影部分表示税率由栽提高到栽造员圆成的边际效用损失。所谓最佳所得课税，就是要通过不同的税率，使各组社会成员由于边际税率提高所降低的边际效用占边际收入的比例相等。这一点如图苑原猿原源所示。在图苑原猿原源中，砸点为由于边际税率提高所降低的边际效用占边际收入的比例。由于各社会成员组的边际收入与边际效用不相等，所以为了使砸点水平在各组社会成员中一致，就必须采取区别税率。随着税率的提高，一方面导致个人收入的边际效用在下降，而另一方１４６面也必然会使税收的收入增加。但是，税率提高若超过极点，同样会导致\n第七章政府税收的理论与实践图苑原猿原猿税率与收入的边际效用图苑原猿原源最佳税收中的不同税率劳动供给量的下降，进而导致税收收入的减少。设税率为栽、工资率为宰、劳动供给量为蕴，则税收收入郧越栽宰蕴这一公式表明，税率栽的提高将导致税收收入郧的增加，但是由于税率栽的提高又会导致劳动供给量蕴的降低，进而又使税收收入郧降低。所以税率提高导致税收收入增加并不是绝对的。当劳动供给量降低到一定程度后，总体税收收入反而减少。现实情况表明，劳动供给弹性越大，政府通过提高税率增加的税收收入就越小。一般来说，高收入者的劳动供给弹性要小于低收入者的劳动供给弹性，收入越低，劳动供给弹性就越大。因此，政府应对高收入者课以较高税率的税收，对低收入者课以较低税率的税收。现实中普遍采用的超额累进所得税税率正是这一最佳税收思想的具体体现。１４７\n政府经济学四、最佳商品课税商品课税也是各国政府普遍采用的课税行为。一般税收理论认为，商品课税一方面可以达到筹集财政资金、调节收入再分配的目的，另一方面也存在着必然的效率损失。这种效率损失最主要的体现是纳税人由于纳税所造成的福利损失大于政府的税收收入，使纳税人形成一种税外超额负担，从而造成社会经济效率损失。从这种效率损失的变化情况来看，它又会随着商品的需求弹性与供给弹性的增加而增加。所谓弹性是指供给量或消费量与价格之比。在一定的价格水平上，供给量或消费量可以随意变动，则称供给或消费完全弹性；而当价格变动时，供给量或消费量可以保持不动，则称供给或消费完全无弹性。说明这一原理的公式如下：杂越匝辕孕式中：杂———弹性；匝———供给或消费量；孕———价格。现实情况说明，供给弹性或需求弹性的值总是介于完全弹性或完全无弹性之间。随着价格的变动，供给量或需求量变动幅度越大，弹性越大；变动幅度越小，弹性越小。如图苑原猿原缘所示，税收的超额负担与需求弹性紧密联系，并且可以用消费者剩余的净损失来说明。图中横轴匝表示商品数量，纵轴孕表示商品价格，税前的需求曲线阅与供给曲线杂所决定的均衡点为粤，供给曲线杂平行于横轴表示供给完全弹性。在供给完全弹性的假设下，由均衡点粤所决定的均衡价格和均衡数量分别为孕和匝。税前的消费者剩余园园为孕园耘粤面积。现假定对商品从价征税，税率为孕。由于征税使商品成本增加，从栽而导致供给曲线杂向上移动至杂忆。新的供给曲线杂忆同需求曲线阅的交点为月，由均衡点月所决定的税后均衡价格和均衡数量分别为孕和匝，栽员税后消费者剩余为孕栽耘月面积。这样，与税前相比消费者剩余便减少了孕园孕栽月粤面积。其中，政府税收收入的增加为孕园孕栽月悦，消费者剩余净损失为粤月悦面积，这也就是征税引起的超额负担。用公式可表示为：税前消费者剩余（孕园耘粤）越税后消费者剩余（孕栽耘月）垣政府税收收入（孕园孕栽月悦）垣超额负担（粤月悦）圆式中，粤月悦越员蛐（圆晕孕园匝园栽）（晕为需求弹性的绝对值）。１４８由以上公式可知，超额负担同商品的需求弹性晕、税率栽、税前价格\n第七章政府税收的理论与实践图苑原猿原缘税收超额负担与需求弹性孕园、税前购买量匝园密切相关，尤其是同税率栽呈几何相关，说明税收收入增量将大于超额负担增量。从图苑原猿原远中可知，在供给曲线并非呈现完全弹性的情况下，税前的消费者剩余为孕园粤耘，生产者剩余为孕园粤云。假如从价征税，税率为栽，那么税后供给曲线移至杂忆，税后均衡点为月。征税使消费者剩余变为孕栽月耘，消费者剩余减少了孕栽孕园粤月。其中，政府税收收入为孕园孕栽月悦，消费者剩余的净损失为粤月悦。由于税后生产者实际得到的价格为孕，所园—栽以征税使生产者剩余减少了孕园粤耘忆孕园—栽；其中，政府税收收入为孕园悦耘忆孕园—栽，生产者剩余的净损失为粤悦耘忆。那么，消费者剩余和生产者剩余的净损失之和为粤月耘忆，即征税引起的超额负担。超额负担粤月耘忆可用以下公式表示：圆粤月耘忆越员蛐［（圆孕园匝园栽）蛐（员蛐晕垣员蛐酝）］式中：晕———需求弹性；酝———供给弹性。通过以上分析可以看出，商品课税所造成的效率损失（超额负担）将随着需求弹性与供给弹性的增加而增加。从这个意义上讲，最佳商品课税要求，边际税率提高引起的边际超额负担对所有商品都应相同。把税收的效率损失和税收的边际收益各自作为税率的函数时，一般情况下，效率损失和边际收益都会随着税率的提高而增加，如图苑原猿原苑所示。对某一种商品，可以计算出每一税率水平上增加微量税率产生的效率损失与税收边际收益的比值（效率损失蛐边际收益）。通过调整税率，可使这一比值对每一商品都相同。这一点如图苑原猿原愿所示。从图苑原猿原愿可以看出，最佳商品课税要想使不同商品的边际效率损失率在砸点取得一致，那么，就要使不同的商品对应不同的税率。这１４９\n政府经济学图苑原猿原远税收超额负担与供给弹性图苑原猿原苑效率损失、边际收益与税率图苑原猿原愿最佳商品课税一点也可以根据英国经济学家弗兰克·拉姆齐的观点解释为，当供给曲线弹性无限大时，不论各商品的需求是否相互依赖，最佳税收应该使每种商１５０\n第七章政府税收的理论与实践品需求下降的百分比相同。选择最佳税收时，尽管都是以税收促进分配公平和提高经济效率为最终标准，但是由于具体情况不同，各国也都根据自身的国情设计和选择最佳税制。第四节税制设计的不同方案在市场经济条件下，政府的一项重要职能是通过财政支出向社会提供不能由私营部门通过市场渠道提供的公共品或劳务，而政府的财政支出则是把以税收为主要内容的政府财政收入作为资金来源。税收是国家凭借政治权力强加于纳税人的。为了使行使这种政治权力有章可循，同时也为了保障纳税人的合法权益不受侵犯，各国政府都通过立法程序确定税法，将征纳双方的权利义务法律化、制度化。这种由法律所制约的、由一系列具体规定所构成的整套课税办法就是税收制度。虽然各国政府都通过税收发挥着一定职能，但是不同的体制、不同的国情也体现出不同的税制设计方案。一、税收制度的构成要素尽管各个国家的税收制度差异很大，但总要由一些基本的要素构成。要分析各国的税收制度设计，首先就必须从分析这些基本要素着手。概括来说，税制的构成要素可以包括课税主体、课税客体、税目、税基、计税单位、税率、课税环节与缴纳时间等。（一）课税主体课税主体是与课税客体相对的概念，亦称为“纳税人”或“纳税义务人”，即税法上规定的直接负有纳税义务的主体。无论什么税，总要由课税主体承担。因此，每一种税都有关于课税主体的规定，从而使课税主体成为税制构成的一项最基本的要素。在西方国家中，税法上规定直接负有纳税义务的，可以是自然人，也可以是法人。所谓“自然人”，就是指在社会上生活着的个人；“法人”则是相对于或区别于自然人的社会组织，即依照法定程序成立并能独立地行使法定权利和承担法定义务的社会组织，比如社会团体、公司、企业等等。作为法定的课税主体，不论是自然人还是法人，都有缴纳税款的义务，并且直接同国家的财政、税收机关发生关系。如果课税主体不能依法履行纳税义务就要受到法律的制裁。但是，课税主体或纳税人，并不一定就是税负的最终承担者，即纳税人不一定等于负税人。在现实情况下，纳税人和负税人不一致的现象经１５１\n政府经济学常发生。比如，消费税是由消费品的生产者或经营者缴纳的，但他（它）们可以把税款加在消费品的价格上，通过提高消费价格而将税负转嫁给消费者。在这种情况下，生产者或经营者就只是纳税人，而真正的负税人则是消费者。当然，在某些情况下，纳税人与负税人也是一致的。比如，对一般劳动者课征的个人所得税以及对一部分企业课征的法人所得税，由于不存在税负转嫁的可能，所以纳税人同时也是负税人。（二）课税客体课税客体，亦称课税对象，是指课税的目的物，也就是针对什么项目或对象来课税。政府进行课税，仅仅规定了课税主体是不够的，还必须进一步规定对课税主体的哪一部分或哪种行为课税。例如，仅仅规定某企业负有纳税的义务，但却不明确指出对它课什么税，对它的哪一部分或哪种行为课税，也还是无法将课征的税款收上来。规定了对课税主体课税的具体项目，也就是规定了所谓的课税对象。课税对象是税收制度的核心要素。这首先是因为课税对象体现了不同税种课税的基本界限，即凡是列入课税对象的，就属于该税的课征范围；凡是未列入课税对象的，就不属于该税的课征范围。其次，课税对象是区别不同税种的主要标志，税制通常都要以课税对象为标志来划分税种并规定税金。例如，对个人所得课税就称做个人所得税，对财产的课税就称做财产税，等等。要进一步说明的一点是，课税客体或课税对象也不一定就是税收的源泉，即税源。税收作为国民收入再分配的一种形式，税源只能是在国民收入初次分配中已经形成的各项收入，如工资、利息、地租、利润等。这些税源可以是直接课税对象，也可以不是直接课税对象。例如：对财产的课税，课税对象是特定的财产，而税源则只能是各种收入，因为不论什么形式的特定财产都必须在各种收入的基础上才能获得；对农民课税，税源是农民的收益，而课税对象却可以规定为农民所占用的土地量或利用土地所生产的农作物产品；对工商企业课税，税源是企业所创造的利润，但课税对象却可以是企业的包括产品成本在内的销售收入，等等。以上这些税源都不是直接的课税对象。在少数情况下，课税对象与税源也是一致的。但大多数情况下，二者并非一致。课税对象与税源是两个概念。前者解决的是课税的直接依据问题，后者则是指明税收收入的最终来源问题。（三）税目税目是课税对象内容的具体化，它反映了具体的课税界限。课税对象的规定往往比较笼统，只能说明特定税种课征范围的一般外延界限。为了使税收项目更加明确，还必须在课税对象的基础上进一步划分，并明１５２确规定出更加具体的征税范围。这个规定的范围就是税目。例如，个人\n第七章政府税收的理论与实践所得税的课税对象是个人所得，但个人所得这个概念只是一个集合，是一个大范围，里面可划分为工资收入、劳务报酬收入、利息收入、股息收入、救济收入、馈赠收入等等。因为并不是所有这些项目都适合作为课税对象，所以必须对可以作为课税对象的个人所得包括的项目做出更加具体的规定。规定税目，一方面是课税技术上的需要，另一方面也是为了贯彻落实国家一定的宏观调控政策的需要。例如，对有些税目可以规定较高的税率，有些税目可以规定一般的税率，有些税目则可以规定较低的税率。这样，通过税率上的高低不等，区别对待不同税目，使政府达到宏观调控市场、公平分配利益、扶植竞争力强的企业和产品、优化资源配置，以实现国家产业政策和分配政策的目标。（四）课税基数课税基数是据以计算应纳税额的。课税对象除了在内容上即在质上要通过税目具体化之外，在量上也需要具体化。课税对象的量是课税的基本依据之一。若不能确定课税对象的量，税款的额度也无法计算。课税对象量的表现就是课税基数或计税依据。课税基数与课税对象数量既有联系，又有区别。在许多情况下，课税基数直接就是课税对象数量的表现形式。例如，在对商品征税时，课税基数就是商品的件数、吨数、度数或销售收入。但是，在有些情况之下，课税基数只是课税对象数量的一部分，而不是它的全部。例如，个人所得税的课税对象是个人所得额，但一般的所得额并不一定就是应税的所得额，在课税计算过程中可能要适用一系列的扣除、抵免、减免等规定，经过这一系列扣除、抵免和减免之后的数额才是个人所得税的课税基数。（五）计税单位计税单位是课税客体或课税对象的计量单位。当课税对象是所得额时，一般多以货币单位计量。当课税对象是财产或商品时，计税单位一般有两种形式。一种是按财产或商品的自然单位计量，例如，土地按单位面积，商品按单位重量，等等；另一种是按财产或商品的价值即货币单位计量，例如，土地就按地价计量，商品就按价格计量，等等。按课税对象的自然单位计量征收，称为从量计征或称为从量税；按课税对象的价值即货币单位计量征收，称为从价计征或称为从价税。采用从量计征还是从价计征，除了同课税对象的特殊性质有关之外，更重要的是取决于货币关系的发展程度。在商品货币关系发达的国家里，课税对象的价值一般都可以采用货币表示的价格来计量，因此除了一些具有特殊性质的税种之外，绝大多数税种都采取从价计征的方式。（六）税率税率是指所征税额与课税基数之间的数量关系或比例，是课税的尺１５３\n政府经济学度。税率是税收制度的一个核心要素。在课税对象既定的前提下，税收的负担程度和国家课税的程度主要体现在税率上。一般说来，税率愈高，税收负担愈重，国家的税收愈多。现实税收过程中一般采用的税率可以概括为三种，即固定税率、比例税率、累进税率。税率可以用绝对量的形式来表示，即按照课税对象的一定数量直接规定一定的税额，比如：一辆汽车缴纳几元的牌照税，一个商店缴纳一定金额的营业执照税，进口一吨钢材缴纳一定金额的进口税，等等。这种固定税额，即税率，称为定额税率。在更多的情况中，税率是用百分比的形式表示的，这又可以具体分为比例税率和累进税率两种形式。这两种形式的税率如图苑原源原员所示。图苑原源原员比例税率与累进税率的比较比例税率是指按一定比率对课税对象规定的课税额度。不论课税对象的数量是多少，比率都是一个常量。比例税率一般适用于对商品的课税。例如，在中国针对商品销售的增值额课征增值税，不论商品销售增值额是多少，增值税税率一般固定为增值额的员苑豫。累进税率是指按照课税对象数额的大小规定不同等级的税率，课税对象数额越大，税率就越高。它一般适用于对纯所得和财产等对象的课税。累进税率又可进一步分为全额累进税率和超额累进税率。全额累进税率是随课税对象数额的增加而逐步提高的税率，全部应税数额都适用相应的最高等级的税率课税。超额累进税率是把课税对象按数额大小划分成若干等级，对每个等级分别规定税率，再根据税率分别计算税额，然后将各等级的税额相加即为应征税款。也就是说，采用超额累进税率征税时，一定数量的课税对象可以同时适用几个等级的税率。对比两种累进税率可以看出，全额累进税率计算简便，但累进比较急剧，特别是处在两个级距的临界部分时，很可能出现税负增加超过课税对象数额增加的不合理现象。超额累进税率计算比较复杂，但累进程度缓和，更能体现税１５４收公平的原则。\n第七章政府税收的理论与实践如图苑原源原圆所示，税率还可以分为边际税率和平均税率。边际税率是指课税对象数额的增量中税额所占的比例。以超额累进的所得税为例，假定免税额为圆园园园元，则圆园园园元以下的这一部分所得额的边际税率为园；若所得额为猿园园园元，增量部分（猿园园园原圆园园园越员园园园）的税额为员园园元时，则边际税率为员园豫；若所得额为缘园园园元，再增量部分（缘园园园原猿园园园越圆园园园）的税额为猿园园元时，则边际税率为员缘豫。可见，所得税超额累进税率中的每一级税率实际上都是相应级距所得的边际税率。平均税率则是指全部应纳税额占全部课税对象数额的比例。仍以上述为例。若免税额为圆园园园元，当所得额为猿园园园元，增量部分的税额为员园园元时，平均税率为猿郾猿猿豫（员园园蛐猿园园园）；当所得额为缘园园园元，增量部分的税额为猿园园元时，平均税率为愿豫（（猿园园垣员园园）蛐缘园园园）。图苑原源原圆边际税率与平均税率（七）课税环节与缴纳时间课税环节是指税制所规定的缴纳税款或课征税款的各个环节。作为课税对象的事物在现实经济生活中都是由各种环节构成的。例如，商品有生产、批发、零售等环节，所得额有支付和收受的环节，财产也有买卖、租赁、使用或转让的环节等。为了进一步对课税对象做出明确规定，保证税收的及时可靠，就必须通过税制在课税对象的运动过程中规定课征税款的环节，即针对哪个环节征税或是针对所有的环节征税。例如，针对商品的课税，往往规定要在生产、批发、零售环节课征；对所得的课税，可以规定在支付环节实行“从源课征”等等。缴纳时间是指纳税人缴纳税款的期限，它在税收制度上也是很重要的因素。各种税制都需要明确规定税款的缴纳时间。没有固定的时间期限，税款就可能会因无限期拖延而无法征收。因此，在税收制度中必须要有缴纳时间的明确规定。１５５\n政府经济学除了上述七项构成要素之外，税收制度往往还要对税收的课征方法、缴纳手续以及当纳税人不履行纳税义务时而应在经济和法律方面进行的处罚等做出规定。现实中虽然各国设计的税收制度的内容存在差异，但构成因素却基本相同。二、税制结构的设计税制结构最明显地体现在税收体系中各项税种的配置、多种税源的选择和不同税率的安排上。优良的税制结构必然体现出税种配置、税源选择和税率安排的科学合理，必然促进税收整体上的效率与公平。（一）税种的配置在税制的建立和设计过程中，税种的科学配置是一个重要的问题。历史与现实都表明，任何单一税种都很难完全兼顾公平与效率。社会经济的复杂性决定了能够完全同时符合公平与效率两项要求的税种在现实中是不可能存在的。例如，若从税收公平的角度来看，累进所得税应当排在较高的地位，因为它既可体现横向公平的要求，对于处在同等经济地位的纳税人按相同的税率征税，同时又可体现纵向公平的要求，对于不同经济地位的纳税人按累进的税率征税。但是，若从税收效率的角度来看，累进所得税则应是排在较低位置。因为具有累进性质的所得税体现着一个突出的特点，就是其边际税率随着收入的增加而逐步提高，对劳动投入、储蓄、投资等都有较大的替代效应，不能有力地促进经济效率的提高。再例如消费税，在一般情况下采用的是单一比例税率，对所有的纳税人，不论经济地位如何，都一视同仁，不存在任何歧视。就税收效率而言，这显然是比较好的税种选择，但是从税收公平的角度来看，高收入者所纳消费税款占其总收入的比例反而比低收入者的同类比例低得多，具有强烈的累退性，这似乎又是一种较差的税种选择。因此，如果以同时兼顾公平与效率为标准来衡量，不论是所得税还是消费税，单一说来都不是理想的税种。关于税种科学合理配置的研究，实际上就是要解决各个税种之间的相互配合问题，并且在此基础上合理选择确定各个税种，使其相互协调，相互补充，形成一个能在总体布局上同时体现税收公平与效率这两项要求的税制结构体系。从现实看来，在由各个税种共同构成的相互协调、相互补充的税收体系中，总是要有一项或几项税种居于主导地位。这些处于主导地位的税种，就构成了税收结构中的主体税种，其他税种都是辅助税种。其中，选择主体税种对于税种的合理配置是十分关键的。１５６在主体税种的选择上，西方税收学界一般推崇的是所得课税。著名\n第七章政府税收的理论与实践税收学者希克斯（匀蚤糟噪泽允援砸援）和约瑟夫（允燥泽藻责澡酝援云援晕援）分别在《价值与资本》和《间接税的额外负担》两本著作中对所得课税和商品课税进行了比较研究，并得出了所得课税优于商品课税的结论，从而成为西方国家所得税制设计建立的理论依据之一。希克斯和约瑟夫首先提出一系列理论假设：课税前的社会经济处于完全竞争状态，无外部因素的影响，且达到具有“帕雷托效率”的资源最优配置状况；各种生产要素供给固定，并在课税前后都能做到充分利用；所有纳税人的状况相同，如相同的兴趣偏好、相同的收入水平等；税收的课征既无征收费用，也无奉行费用；不论是所得课税还是商品课税，课征数额为砸，政府支出模式亦不变；纳税人只消费两种商品载和载；政府员圆只有两种选择，即或是对其中一种商品课税，或是对所有收入课征所得税。在以上假设条件下，可以通过局部均衡分析和简单经济体系下的一般均衡分析得出初步结论，为进一步寻找答案提供基础。局部均衡分析是比较所得税和消费税如何影响消费者在两种商品之间进行的选择分析，如图苑原源原猿所示。图苑原源原猿征税前后消费局部均衡分析图中，粤为税前的消费均衡点，月为课征消费税后的消费均衡点，悦为课征所得税后的消费均衡点，约束线灾），约员越皂（（责员垣贼）曾员垣责圆曾圆束线灾（责），约束线灾）。圆越皂原贼曾员员曾员垣责圆曾圆猿越皂（责员曾员垣责圆曾圆图苑原源原猿表示消费者选择购买商品载和载不同的组合情况。政员圆府课税之前，消费者具有一定的货币收入皂，载和载的价格分别为孕、员圆员孕圆，其面临的预算约束限制条件可用公式孕员载员垣孕圆载圆越皂表示。图中直线孕员载员垣孕圆载圆越皂的斜率为原孕员蛐孕圆，表示载员和载圆的相对变动。消费者的偏好可以用一组无差异曲线灾、灾、灾表示。每条曲线表示消员圆猿费者在同等满足程度下在载员和载圆之间进行消费选择组合的轨迹。税１５７\n政府经济学前的消费者均衡点为直线孕员载员垣孕圆载圆越皂与其所能达到的最高的无差异曲线陨的切点粤。当政府对载征收消费税（从量征收，税率为贼）时，员员消费者面临的新预算约束限制为：（孕员垣贼）载员垣孕圆载圆越皂。这是因为对载员征税后，载员的相对价格提高了，由孕员升高到孕员垣贼，预算约束线的倾斜度也因之加大。在直线（孕员垣贼）载员垣孕圆载圆越皂与其所能达到的最高的无差异曲线陨相切的点月上，形成课征消费税后新的消费均衡点。从猿中可以看出，点月低于点粤。无差异曲线陨上点粤所获得满足程度与无员差异曲线陨上点月所获得满足程度之间的差额，代表征收消费税而使猿消费者境况变差的数量，而政府由此可取得的收入为砸。越贼曾员再假定政府课征的不再是消费税而是所得税，则消费者面临的新的预算约束限制为孕。为了表示政府征税数额没有员载员垣孕圆载圆越皂原砸变化，可将前面的砸代入上式，即为孕。越贼曾员员载员垣孕圆载圆越皂原贼曾员它同样会使预算约束线孕员载员垣孕圆载圆越皂向内移动，只不过所得税不会影响消费者对载和载的选择，两种商品的相对价格不会因此而变化。员圆所以，新的预算约束线孕必然与原来的预算约束员载员垣孕圆载圆越皂原贼曾员线孕员载员垣孕圆载圆越皂具有相同的斜率原孕员蛐孕圆。所得税减少个人收入，因此会同时减少两种商品的消费。根据政府征税数额没有变化的假设，直线孕员载员垣孕圆载圆越皂原贼曾员也肯定要与无差异曲线陨相切于悦点，说明消费者无论是缴纳消费税圆还是缴纳所得税，税后都有能力购买悦点组合下的商品。但问题在于，相对于直线孕员载员垣孕圆载圆越皂而言，悦点并不是最高的满足程度点，它还可以达到更高的无差异曲线陨。但是，在直线孕员员载员垣孕圆载圆越皂原贼曾员与无差异曲线陨的切点悦上，形成课征所得税后新的消费均衡点。很圆明显，陨的境况要极大地好于陨。圆猿由此可得出结论：所得税给纳税人带来的额外负担或者说对经济效率的损害程度，要比同量的消费税轻。其原因在于所得税不会影响商品的相对价格，对消费者的选择和资源配置的干扰相对要小。值得强调的一点是，上述分析是基于仅对商品载而不对商品载课员圆征消费税的假设进行的。如果对两种商品都课税，就应像分析所得税那样考虑问题。某种税的额外负担取决于对价格机制的影响程度。它说明，课税基础范围宽的税种所产生的额外负担一般小于课税基础范围窄的税种。若课税范围较大，涉及大部分商品或活动对消费者选择的干扰一般较小；反之，则较大。要进一步分析税收对整个经济的影响，上述分析的结论还很不足，还需进行一般均衡分析。一般均衡分析着眼的不仅１５８是商品的消费方面，也包括商品的生产方面。\n第七章政府税收的理论与实践仍旧以上面的假设为例，只有载、载两种商品，所有的纳税人的状员圆况相同，有同样的收入和相同的支出模式等。在此基础上，若通过对社会单个成员的分析来说明整个社会的情况如图苑原源原源所示。图苑原源原源征税前后消费一般均衡分析在图苑原源原源中，栽栽表示一条生产可能性曲线，反映可能生产出来的商品载和载的组合情况。因为载和载的边际收益递减，所以曲线员圆员圆相对圆点外凸。栽栽线上任何一点切线的斜率都代表生产一种商品相对于另一种商品的社会机会成本。生产者可达到的最高无差异曲线为陨。员陨员线与栽栽线在悦员点相切，为税前的生产者均衡点。它意味着在这一点上，载和载的组合最优，在悦点上，栽栽线同陨线的公切是直线孕，其员圆员员斜率代表载和载之间税前的相对价格。生产者和消费者税前面临的员圆价格相同。当政府针对载征收消费税时，载的价格上升，相对价格率亦急剧提员员高，如直线孕忆所示。结果，消费者将减少载的购买量而增加载的购买员圆量。在新的相对价格比率条件下，个人所能达到的最高无差异曲线为陨圆。生产者面临着生产载圆而放弃生产载员的实际机会成本（以匝线的斜率表示价格率）。由此可以看出，政府征税使生产者和消费者面临不同的相对价格，即消费者所支付的商品载价格和生产者所得到的商品载价员员格之间存在一个差额。这个差额就是政府的税收贼。若以孕代表消费园者所支付的价格，孕代表生产者所得到的价格，贼代表单位商品的税额，杂则此时载的价格关系可表示为：员孕园越孕杂垣贼由于税收是对纳税人收入的再分配，故陨和陨之间的差额代表课员圆征消费税的额外负担量。它表明，由于政府课征消费税，消费者和生产者１５９\n政府经济学的选择都因此发生了变化。消费者所面临的商品价格上升，导致对该种商品的需求量减少；生产者面临的商品价格下降，导致对该种商品的供给量减少。其结果，是课税商品的均衡产量大为减少。如果政府课征的是所得税，由于所得税不会影响商品的相对价格，对消费者和生产者选择的干扰较小，额外负担也相对较小。由此得出结论，不论是从公平角度还是从效率角度分析，所得课税都优于消费课税。除了希克斯和约瑟夫所揭示的分析结果之外，所得课税还有其他方面的优点。其一，所得税是一种直接税，一般不像商品课税那样可采取提高商品价格的途径转嫁税负，所得税作为经济生活中的一种内在稳定器，可削弱国民收入对经济波动反应的灵敏程度。其二，所得税作为一种政策变量，可通过相机抉择的政策措施在促进经济的稳定方面发挥作用。其三，在商品输出转变为大量资本输出的新情况下，推行所得税可以克服间接税在维护国家经济收益和取得财政收入方面的局限性，与国际经济关系的发展状况相适应。以上这些理论观点，对大多数以所得税为主体的西方税制结构的形成产生了重大的影响，成为西方国家所得税制发展的重要理论依据。（二）税源的选择问题在税源的选择问题上，西方税收理论强调区分税本和税源的意义。税本与税源联系紧密，但是又具有不同性质。税本是税收来源的根本，税源是由税本产生的收益，税收则是对收益的部分提取。若将税本比喻为果树，那么果树所产生出来的果实就是税源，从果实中取出若干缴纳给国家，这就是税收。显而易见，有税本才有税源，有税源才会有税收。所以，税源的选择问题实际上是如何保护税本的问题，尽可能不使税收侵犯税本的正常存在。西方古典税收理论认为，可以作为税源的构成成分一般无非是地租、利润和工资。亚当·斯密在《国富论》中曾经提出，“个人的私人收入，最终总是出于三个不同的源泉，即地租、利润与工资。每种赋税，归根结底，必定是由这三种收入源泉的某一种或者分别地由这三种收入源泉共同支付的”。在此范围内课税，虽然“多少会成为新资本进一步蓄积的阻碍，但不一定会破坏现存的资本”①。也就是说，以地租、利润和工资作为税源，并将课税的额度限制在这个范围之内，虽然有可能因为课税过重而导致税源枯竭，但一般不致损害税本。至于财产，尤其是财产中占重要地位的生产性资本，则属于税本的范畴，一般不能列为课税对象，否则就会损害资本的形成和积累，最终导致国民经济萎缩。然而，不宜将生产性资本作为①亚当·斯密：《国富论》，上卷，郭大力，王亚南译，猿园缘～猿员园页，第员版，北京，商务印书馆，１６０员怨苑圆。\n第七章政府税收的理论与实践课税对象，并不意味着对所有的财产都不能课税。西方税收理论认为，基于某些特定的目的，对非生产性私人财产的课税也是必要的。例如课征遗产税、赠予税，可以达到促使社会财富合理分配；对以股票、债券类的有价证券的课税，一方面并未伤及税本，另一方面也是调节国民收入分配的重要手段。从这个角度来看，财产也应当被列为税源之一。（三）税率的安排问题税率的安排，实际上解决的是两个方面的问题：一个是税率水平的确定，另一个是税率形式的确定。对于前一个问题，西方税收理论曾经有过两大学说，即所谓的无限课税理论和有限课税理论。无限课税理论认为，国家征税虽然一方面将减少人民的收入，但是另一方面却可以增加国家的财富，即使课征重税，也不会影响国民经济，因而主张无限课税。有限课税理论认为，国家征税不可超过再生产的限度，不可课征所得的全部。也就是说，税收不能课征到人民生活的最低限度。比较看来，无限课税理论显然是不合理的。如果税负水平无限提高，必然影响经济的发展，伤及税本，最终导致税源枯竭，税收减少，这是不言自明的道理。对确定税率水平有指导意义的是有限课税理论。也就是要把税收的额度控制在税源的一定范围内，不能涸泽而渔。但税率水平究竟要定为多高更为合适，西方税收学界并无十分明确的说法。在这方面影响较大的是美国供给学派主要代表人物亚瑟·拉弗尔（粤则贼澡藻则蕴葬枣藻则）。圆园世纪苑园年代后期，拉弗尔为了给其主张的“减税”政策提供理论依据，把税率和税收的关系用一条曲线来阐述，这就是被称为“拉弗尔曲线”的著名理论模式。拉弗尔曲线如图苑原源原缘所示。图苑原源原缘拉弗尔曲线拉弗尔曲线体现的基本观点为，税收水平总有一定的限度，在一定的限度之内，税率越高税收收入也就越多，因为税率提高不会等比例地导致１６１\n政府经济学税源的减少。图苑原源原缘中，税率由则提高到则，税收收入即由孕增加员圆到晕。但是，税率提高若超过一定限度，就会影响人民的工作、储蓄、投资能力和积极性，从而导致税源减少幅度大于税率提高的幅度，使税收收入反而减少。若税率由则提高到则，税收收入就由原来的晕减少到孕。从猿源图上看，虚线则皂就是税率的临界水平，点皂则是税率优劣的临界点。在这个税率水平上，税收收入最大，为砸；超过这个界限，就是税收的禁区。由此得出的结论是，税率的水平应当以砸为限，并以则为最佳税率点。这种税收理论对圆园世纪愿园年代之后以美国为代表的西方国家的税制改革产生了重大影响，成为推行大规模减税政策、确定恰当税率水平的理论依据。西方税收学界面临的税率形式主要是两种，即比例税率制和累进税率制。前面已经述及，就税收公平而言，累进税率是较为优化的。在累进税率下，纳税人适用的税率水平随其收入的增加而提高，因此所缴纳税款的增加多于按比例的缴纳。但是，采用累进税率会对纳税人的工作、储蓄和投资的积极性产生一定影响。就税收效率而言，比例税率又是较好的选择。在比例税率下，纳税人适用的税率水平是同一的，不论收入水平有多高，都按其收入的一个相同的百分比缴纳税款，故不会对纳税人的工作、储蓄和投资的积极性产生太大的影响。既然公平和效率相互相斥，不可同时兼得，那么选择税率时总是在多要公平少要效率或是多要效率少要公平之间进行权衡。西方税收学界认为，要想使税制从总体上兼顾到效率和公平两个方面，那么确定税率形式的最佳选择就是两种税率兼而有之。就特定的税种而言，所得课税和财产课税应当是累进的，而商品课税应当是按比例的。也就是说，对属于人们基本生活需要范围内的收入部分课税，应该采用比例税率，如商品课税类的消费税（对奢侈品的课税可视为一个例外，它不属于基本生活需要的范围，但也多适用较高的比例税率）；而当收入超过这个限度时则要采用累进税率，如所得课税类的个人所得税。就税率的总体而言，应该根据客观经济形势的需要来确定是多要累进税率，还是多要比例税率。如果某一时期国家面临的主要问题是国民收入分配不公，贫富差距过大，社会矛盾有进一步激化的可能，那么，增加累进税率的比重是必要的；如果某一时期国家面临的主要问题是经济发展停滞，失业率较高，那么，相对降低累进税率的比重，增加比例税率的成分又是必要的。就当前来说，不论是发达国家还是发展中国家，提高社会经济效率都是必要的。为了达到提高社会经济效率的目的，就必须要降１６２低税制的累进性，以提高人们的投资能力与投资积极性。\n第七章政府税收的理论与实践三、当代税制改革当代世界各国进行的税制改革，是税收政策乃至宏观经济政策的重要组成部分，同时，也成为国际社会所共同关心的重大问题之一。税制改革不仅是发达国家政治生活中的一个重要内容，而且是发展中国家一个迫切需要解决的问题。（一）西方发达国家的税制改革第二次世界大战之后，西方发达国家在圆园世纪愿园年代进行了一场较大规模的税制改革。其主要特征有以下四个方面：首先，逐步弱化凯恩斯主义的影响，减少税收对经济活动的干预，将税收干预控制在一个“适度”的水平上；其次，根据供给学派提出的理论依据，从增税转向减税，并以减税为中心，将税收调节的重点从需求转向供给；再次，税收调控不仅针对市场失灵进行短期的挽救，而且开始注重中长期的政策调控目标，短期调节的成分趋于缩小；再者，重视并加强流转课税的作用，逐步降低所得课税的力度，从所得税制逐步转向所得税与流转税并重的新税制。以上税制改革特征的核心就是提高税收效率，促进经济发展。西方发达国家的税制改革，经由了一个从增税向减税变化的过程，原因大致可归于这样几点。第一，圆园世纪愿园年代初期以增税为主的税制改革方案是在严重财政赤字的困扰下被迫做出的，只是临时的，并不能代表当时的税制改革方向。愿园年代开始的西方发达国家税制改革的初衷是想通过大规模减税（主要是降低税率）刺激经济增长，依靠经济增长保证税收收入不但不至于减少，而且在一定程度上要有所增加。但是，由于国内外各种因素的干扰，财政支出的增加，使各国财政赤字越来越大。面对着要求削减赤字的强大压力，各国政府不得不将财政税收政策的重心放在了削减赤字上。在财政支出难以压缩的条件下，增税显然是一种较为现实的选择，然而从愿园年代开始的税制改革总趋势来看，增税显然不符合潮流。因而，增税只是一条权宜之计，税制改革的总方向还是减税。第二，西方发达国家的税制改革受制于资本主义经济周期的变化。伴随着经济形势的恶化，为了刺激经济发展，税制改革的重心最终还是要落到减税上。经过长期摸索，西方发达国家已形成了一条逆经济周期波的政策调节机制。这在税收政策上表现为：在经济衰退时期实行减税，以扩大总需求；在通货膨胀时期实行增税，抑制总需求。在圆园世纪愿园年代的税制改革中，这种逆向调节的政策机制虽然也曾遭到了供给学派货币主义的猛烈抨击，甚至有些国家还一度实行放任市场自我调节的政策，但是，怨园年代各发达国家步入经济衰退期以来，逆向调节的税收政策机制又重新占据了主流地位。１６３\n政府经济学第三，当代全球形势的转变也对税制改革产生了重大影响。随着冷战及军事对抗的弱化，经济热战成为国际事务的主题，这就给西方发达国家的税收政策带来了两方面的影响。一方面，由于国际经济竞争的愈演愈烈，必然要求税制改革方向朝着有利于增强国际竞争力和吸引外来投资的方向发展，而要达到这种目的，轻税政策是很必要的；另一方面，以军事冷战的结束为契机，各国多倾向于削减占有其财政支出较大比重的国防费用开支，而财政支出的减少也为减税政策提供了可行性条件。当然，尽管减税是西方发达国家当代税制改革的主旋律，但是资本主义经济的周期性变化规律决定了他们在税收政策取向上不仅要交替运用减税和增税这两种手段，而且税收调节的对象也是需求和供给兼容并在重点选择上有交替，在一定时期还可能采用增税的政策。总之，税制改革虽然有一定的方向性，但是就其改革的具体过程来说，税收政策也可能会暂时地、完全或部分地与总趋势相反而行。（二）发展中国家的税制改革由于发展中国家的国情差异较大，又远比发达国家复杂多样，所以，无论从税收收入水平还是从税制结构来说，几乎每一个发展中国家都有自己的课税模式，并且各国税制相互之间又存在着一定的甚至很大的差异。但是，各发展中国家之间也不是完全没有共同点或相似之处。发展中国家税收的一个显著特点是，他们比发达国家更多地依赖于商品税和劳务税，特别是贸易税。发展中国家在这方面的税收收入可达税收收入总额的一半甚至三分之二以上。同时，由于农村发展缓慢，落后农业经济的大量存在，人口极其分散且人均收入不高，所以个人所得税很难征收。从一些企事业雇员、政府雇员中征收的个人所得税占税收总额的比例一般较低。相对而言，公司所得税的收入要好一点，一般可以达到税收收入总额的五分之一左右。这些情况与发达国家具有十分明显的差异。由于发展中国家经济不发达，生产能力有限，所以税制改革经常会诱发一些问题。因此，税制改革过程中要处理的问题远比发达国家复杂和困难得多。第一，必须保证税制在取得税收收入这一方面充分发挥作用，以调节财政支出过大与税收收入不足之间的矛盾。发展中国家税收收入在郧阅孕中所占比重一般为员缘豫～圆园豫。相比之下，这一比例在发达国家则占猿园豫左右。发展中国家的公共财政支出一般要占郧阅孕的圆园豫～猿园豫，而在发达国家也一般只占猿园豫。由此可见，发展中国家的财政收支不平衡是较为严重的。对一些发展中国家来说，由于税收不能保证财政支出，所以财政赤字过于庞大，而且政府支出的需求相对于财政平衡来说又太紧，以至于不能只靠减少财政支出来满足。为此，扩大政府借债、超额发行货１６４币、实行通货膨胀便成为一种常用的政策选择。这种选择对财政赤字的\n第七章政府税收的理论与实践缓和起到了与增大税收收入同样的作用。但是，这种政策又同时影响了市场价格和现行税收结构职能的发挥。因此，显性课税将优于隐性通货膨胀性质的课税。所以就发展中国家来说，税制改革的首要目标也就是解决税收收入不足的问题。第二，必须减少资源配置日益扭曲的状况，降低课税的效率成本。不当的税收会带来经济的多种扭曲，这些扭曲以超出转移给政府税收额的数量来减少纳税人的实际所得。一般说来，这种情况发生在纳税人或者改变其行为以试图降低税负或者为了偷税而浪费资源的时候。某企业或个人为了达到减少纳税的目的，通常基于对税收内涵的消极认识，而不是基于内在经济效率来进行经济行为决策。这样，避税就会导致公司或个人进行没有效率的生产并降低消费水平。政府获得的税收和纳税人所付代价之间的差额代表所谓的“课税超额负担”或者称“效率成本”。因此，对于发展中国家来说，不仅要设法在最小税收征管成本基础上，而且要在最小经济成本基础上提取财政收入。税制改革的一个基本取向就是政府要尽可能少地干预公司、个人的决策，以减少资源配置的扭曲。第三，必须要处理好税收公平的问题。发展中国家的税收收入主要依靠商品税、劳务税及贸易税。由于其税制并非是累进性的，所以穷人通常要负担税负中的主要部分。同时，较富裕的人的大部分非工资所得、自营职业所得或实物所得由于税收设计上或征收管理上薄弱而未计入应税所得中，因而很少缴纳税款。在大多数发展中国家，对富人的实际课税相对轻微。因而，不但税收横向公平，而且纵向公平都要受到损害。税收结构可被设计成不对穷人课税，但税收结构不能直接增加穷人的所得。只有快速的经济增长及采取合适的财政政策，包括所得税转移支付及预定的脱贫措施，才能增加穷人的所得。调整性的税制改革可从以下三个方面考虑。首先，如果税制改革后取得的收入更多了，那么税制改革就能减少财政支出中应当削减或因通货膨胀必然增大的数额。支出的削减或通货膨胀的扩大通常都会对穷人产生不同程度的影响。其次，如果预先已定非工资所得不予计入税基中，则穷人的税负可减到最小。再次，如果重新合理设计税基，则纵向公平与横向公平都可能得到改进。总之，如何使最贫困的家庭或个人免除税负并保证实际的税收结构无论横向或纵向都更公平，这是发展中国家税制改革面临的第三个问题。第四，必须要改革税收征管薄弱的状况。由于任何税收都是一种对政府的非自愿支付，所以纳税人都有一种倾向，即或者通过避税或者通过偷税使其纳税义务最小化。纳税人可能通过贿赂国家税务人员或利用税收管理的漏洞、逃避税务登记、模糊税款核定、虚报税单等方法来避税或偷税。这些行为都将严重损害国家的税制管理，导致执行中偏离税收立法确定的目标和原则。复杂的税收法典使纳税人在想要履行税法时感到１６５\n政府经济学困难，又使纳税人想要偷税漏税时感到容易。在大多数发展中国家实施税收法律能力有限的情况下，由于复杂的税收法律和程序使财务审计发生困难，所以也就影响到税款核定及稽征。税法不能有效实施的困难反过来又滋生了腐败现象。设计不合理、实施不善的征管程序和方法，不足的硬件设施及腐败所导致的政治支持乏力，都在损害税法的公平实施，因而助长了以寻找税制缝隙、逃避税收为目的的其他非生产性活动。所以，发展中国家税制改革中面临的第四个问题就是简化征管程序、加强税务管理，以减少税法执行的扭曲。从各发展中国家税制改革的实际情况来看，虽然没有一个国家能够达到上述的所有目标，但是大多数通过改革形成的新的税制都在许多方面明显地优于旧税制。总而言之，税制改革是一个需要花费很长时间的过程，它只能在实践中逐步完善，逐步到位。第五节直接税与间接税直接税与间接税是税收发展史上针对不同的经济条件而出现的两种税收征收形式。早在员愿世纪，西方学者就将税源稳定可以持久课征的税种称为直接税，而将偶然课征且难以稳定的税种称为间接税。后来又有学者将对财产和所得的课征称为直接税。现代社会的一种观点认为，以税负能否转嫁为标准，凡是税负能够转嫁的税种归为间接税，凡是税负不能够转嫁的税种归为直接税①。在《员怨愿愿年世界发展报告》中，世界银行把以个人和公司的所得、财产作为征收对象直接征收的税收称为直接税，把以商品和劳务作为征收对象的税收称为间接税。虽然世界各国税收的名称有别，但是概括说来，直接税可以包括个人所得税、公司所得税、保险税、工薪税和财产税等税种；间接税可以包括流转税（增值税、消费税、营业税、货物税、关税）、资源税、行为税、特种目的税等税种。由于直接税与间接税具有不同的特点，在税收整体中发挥着不同的职能，对调控经济效率和促进分配公平起着不可相互替代的作用，所以也成为税收理论与实践研究的重要内容之一。一、直接税与间接税的历史沿革税制结构经历了一个从以简单、原始的直接税为主体税收，逐步演变为以传统间接税为主体税收，再发展到以现代直接税及现代间接税为主１６６①陈共：《财政学》，员圆源页，第员版，成都，四川人民出版社，员怨怨员。\n第七章政府税收的理论与实践体的税制结构这样一个曲折复杂的过程。直接税与间接税的交错、复合发展贯穿了整个税制发展史。（一）原始的直接税与传统的间接税历史唯物主义认为，“生产力决定生产关系”，税收制度的发展也遵循着这条社会发展规律。在前资本主义社会时期，包括奴隶社会与封建社会，由于社会生产力的发展水平相当低下，一部分人用在农业上的全部劳动还不足以“为整个社会，包括也为非农业工人生产必要的食物”。在这种情况下，自给自足的自然经济占据了主导地位。即使存在少量的手工业和商品交换，也仅仅是当时农业经济的附属品。这种以土地为中心的农业经济决定了当时国家财政的主要收入只能来自于按土地面积课征土地税和按人丁数额课征的人丁税、口赋等。这些最初的税种以人或者物为课征对象，在当时条件下只能是一种直接税，并且在课征制度上也极不合理，具有明显的累退性。当时通常都是按课征对象的某些外部标志规定税额，如人丁税按家庭人口数、土地税按土地面积、灶税按灶的数目等来规定税额，而这些外部标志同纳税人的负担能力往往不符。因此，当时税负的发展是一种畸形状态。当然，由于这种直接税税额的计算方式简单，课征程序相当简便，所以也就适合了当时低级社会形态的需要。随着社会生产力的发展，资本主义生产关系逐步确立，特别是进入资本主义自由竞争阶段，商品生产和商品交换的范围和规模日益扩大，从而使得社会产品从生产到消费要经过或多或少的交换环节，这就为实行商品课税创造了条件。以商品流转额为课税对象的商品课税，一方面对国内生产、销售的产品课征国内消费税，另一方面也对国外进口的工业品课征进口关税，这在当时的历史条件下具有很大的进步意义。针对商品的流转环节进行商品课税，可以说标志着传统意义上间接税的产生。间接税比最原始的直接税前进了一大步。从国家财政的角度来看，只要存在商品交易或经济活动，国家就可以取得稳定的商品税收入，从而保证了国家财政收入。从经营工商业的经营者的角度来看，无论消费税还是关税，它们都只是一种间接税，只要课税商品能够按提高了的价格销售出去，税负就可以被转嫁给他人，因而并不会使自己的税收负担增加多少，这就有利于积累投资。从经济政策的角度看，进口关税也可以对本国工商业的发展起到保护作用。需要进一步说明一点，传统意义上的间接税虽然针对商品的流转环节课征，但是计税依据仅限于商品销售环节或营业服务环节的收入金额。因为在圆园世纪以前的不同历史时期，尽管各国间接税征收形式各异，但都有以收入金额为计税依据的共同特点，而不同之处只在于征收范围、纳税环节等方面存在差异。因此，我们将圆园世纪以前的间接税称为传统的间接税。１６７\n政府经济学间接税之所以能够产生和发展，从根本上来说，就是因为它适应了当时资本主义经济的发展状况和发展需要。同时，在资本主义发展初期，农业自然经济还占有一定市场，国内工业的产品和进口的工业品虽然质量较好，但成本价格也十分高，购买者主要是封建社会的地主、贵族，因此，针对这些商品课税在削弱和限制封建势力方面也产生了重要作用。正是在这样的条件下，以国内消费税和关税为代表的间接税才逐步取代了原来那种简单、原始的直接税，成为当时资本主义时代的主要税收来源。（二）现代直接税以间接税为主体的税制结构持续的时间并不长就与资本主义经济的进一步发展产生了矛盾。这种矛盾主要表现在以下几个方面。第一，消费税的课征对象是进入流通领域的大宗生产产品，而不能课征到自给的产品，所以消费税的税额越大，课征面积越广，资本主义经济体制对自给生产的优越性就越不易表现出来，资本主义工商品占领国内市场的彻底性和发展性也就会受到一定的影响。在这种意义上，消费税等反而成了自给自足经济的保护制度。第二，资本主义生产发展的一种结果是国内市场和商品交易规模及程度的不断扩大。而商品交易次数越多，在流通中滞留的时间越长，运输的距离越远，对商品课税的次数和数额也就越多，商品价格也就越高。因此，这种税制极不利于自由竞争的进一步开展，不利于社会大生产充分发挥优越性和不断扩大生产规模。从这方面来说，这种税制反而成为商品流通和商品交换的桎梏。第三，当工业已经发展到相当程度时，资本主义国家需要使自己的商品去占领国外市场以解决商品销售困难的问题，与此同时，出于发展本国工业的目的又需要从国外购买工业原材料和农产品，原来实行的保护关税制度阻碍着商品进出口，也无疑妨碍着资本主义经济的发展。资本主义经济的高度发展又带来了所得额稳定上升的丰裕税源。这为国家革除间接税的弊端、实行以所得税为主体征税对象的直接税制创造了前提条件。所得税是以不同社会阶级的不同收入来源为前提，就是说，以社会个人财富的积累为前提，经济越发展，社会财富积累越丰厚，社会各阶级、各阶层之间的收入差距就越大，实行以所得税为代表的直接税制在客观条件上也就越成熟。员怨世纪末圆园世纪初，西方资本主义强国为了筹集战争资金，不得不寻求新的税源，英、德、法、美等国以及亚洲的日本先后开征了个人所得税和公司所得税。其中，英、德、美、日等国所得税制发展尤为迅速，使直接税逐步取代了传统间接税而上升为主体税。所得税之所以被称为直接税，是因为这一税种的一个突出特点就是直接针对纳税人的所得额课征，一般不能采取提高商品价格或降低商品１６８成本等途径转嫁税负；并且所得税以“人”为课税主体，以个人和企业的所\n第七章政府税收的理论与实践得额而不是商品流转额为纳税对象，所以，所得课税可以从个人财富所得上考察社会分配状况和人的纳税能力，并能减少税收对资源配置和经济生产过程的不利干预，可以尽量发挥税收对促进公平分配的积极作用。现代直接税就是以所得课税为主体的税收制度。现代直接税的发展，虽然初期并不很顺利，但到了圆园世纪中后期，已成为经济发达国家的支柱税收。据不完全统计，世界上征收所得税的国家和地区已有员源园多个，其中有猿怨个国家和地区以所得税收入为第一位的税收收入。以所得税为主体税收，已经成为一个国家发达程度和人民富裕程度的一种标志。（三）现代间接税传统的间接税是以商品销售或营业服务所取得的收入金额为计税依据而课征的间接税。这种按收入金额为计税依据的课税，很容易发生扭曲性的重复征税或重叠征税，这样不但会增加商品的税收负担，同时也会使不同生产组织形式的企业，在生产同种商品时，因流转环节不同而税负不同。在间接征税的条件下，商品流转环节越多，价格中的含税量就越大，税负也就越重。这种不公平、不合理的征税严重地影响了商品的正常交易和市场价格对经济资源的有效配置。圆园世纪下半叶，以法国为先导，一些国家设置了增值税税种，希望通过增值税的建立克服传统间接税的缺陷，实现间接税制度的改革，使间接税制度进一步完善。这种以增值税为主要内容的新税制就是现代间接税制度。现代间接税是以商品生产销售或营业服务所取得的增值额为计税依据征收的间接税。增值额即企业生产经营新增价值额，以增值额为计税依据不受企业组织形式和纳税环节变化的影响，从而克服了传统间接税重复征税、重叠征税的弊端，有利于平衡不同生产组织形式下各企业的产品税负，消除或减少了间接税对商品比价关系的扭曲，有利于发挥市场价格对经济资源的有效配置作用。自员怨缘源年法国率先推行增值税制后，一些国家便也纷纷仿效，以增值税为中心，逐渐扩大间接税在整体税收中的比重，由此建立起以现代间接税为主体的税制结构。一些发达国家，如法国、奥地利、希腊、爱尔兰和葡萄牙等，目前的间接税比重均已超过直接税。包括中国在内的大部分发展中国家，由于人民收入水平低，农业经济还占有一定比重，直接税税源较少，不易征收，所以都以间接税作为国家的主体税。二、直接税与间接税的特征分析现代直接税的主体是所得课税，间接税的主体是商品流转环节课税。但是，直接税不完全等同于所得课税，还包括财产课税等。同样，间接税也不直接等同于增值税，还包括其他类的商品课税。尽管如此，仍可以通１６９\n政府经济学过所得课税和商品课税的特征分析认识直接税与间接税的特征。（一）所得课税的特征分析由于所得税是现代直接税的主体税种，所以所得税的特征也就基本上概括了现代直接税的特征。员援税负不易转嫁税负转嫁是指在商品交换过程中，纳税人通过提高商品售价或压低商品进价的方法，将税收负担转移给商品购买者或供应者的一种经济行为。在商品价格可以自由浮动且实行间接税制的条件下，税负转嫁是纳税人一种必然的主动行为。因为国家课税是对纳税人经济利益的无偿提取，所以，在利益原则的驱动下，纳税人倾向于运用各种方法，将税收负担转嫁给他人。税负转嫁的结果必然要导致纳税人与负税人的非一致性，加大利益分配的不公平。由于所得课税的对象是纳税人的收益所得而非生产流转环节，所以所得课税比较直接，税负不易通过价格机制进行转嫁。以纳税人的收益所得为征税对象，无所得就不课税；课税还往往附有免税数额规定，在有所得的情况下，也只针对规定标准下的所得额进行课税，其税收负担面相对较为狭窄，且直接从纳税人收益所得中扣除。在这种情况下，课税对象不存在进行流通的可能，也就排除了纳税人在流通环节中把税负转嫁给他人的可能。圆援有利于税负公平所得课税的课税对象是纳税人的一定所得额而非总体毛收入额，即以扣除了各项成本费用后的净所得额为计税依据。这一规定对所得额的计算或测度具有很大的意义，其根据在于总所得相同的纳税人，不论是企业还是个人，纳税能力往往具有很大的差异。各个企业的能源消耗不同，成本开支水平不同，资源利用程度不同，即使产品售后所获得的总收入相同，在扣除产品成本之后，企业真正能够支配的收入即纯利润也可能非常悬殊。若是根据总所得的数额去对纳税人课税，显然会与各个纳税人的负担能力不相适应。或是一部分企业缴不起税，或是所缴税款占可支配收入的比重很大，或是所缴税款及占可支配收入的比例很小，这无疑是不符合按纳税能力公平征税的原则。以扣除了各项成本费用后的净所得额为计税依据，可以按照相同的比例，净所得额多者将多征税，净所得额少者将少征税，无净所得额者将不征税，这符合按纳税能力公平征税的原则。猿援通过应税数额的计算，调节利益分配虽然所得课税是以纳税人的净所得额为课税对象，但净所得额并非等同于应税所得额。从纳税人的总体毛利所得到净所得，又从净所得到１７０应税所得，其间要经过一系列复杂的计算程序。例如，计算美国联邦个人\n第七章政府税收的理论与实践所得税应税额要经过四个步骤。首先，要从纳税人的个人“总所得”中剔除不应计列的项目（即税法允许的某些可以从个人所得中剔除的所得项目），得出“毛所得”。第二，要从“毛所得”当中减去必要的“费用开支”，得出“调整毛所得”。第三，再从“调整毛所得”中减去税法允许的“扣除项目”，得出净所得。最后再从净所得中减去个人宽免额，最后才得出应税所得。应税所得额之所以计算如此复杂，是因为各国政府往往将所得课税作为调节国民收入分配、执行经济政策和社会政策的重要工具。因此，为了对纳税人的不同所得项目区别对待，便通过不予计列项目将某些所得项目排除在应税所得之外；为了根据纳税人的净所得而不是总所得课税，便需通过费用开支项目，将纳税人为获取所得而必需的业务费用开支从应税所得中扣除；为了照顾到纳税人的某些特殊生活开支，如医疗保健费开支、利息开支等，便需通过扣除项目将这些开支排除出应税所得；为了考虑到纳税人赡养或抚养亲属的情况，以适应具有相同收入的不同类型家庭的负担能力，便须通过个人宽免项目，从应税所得中按家庭人口数字固定扣除一定数额，等等。发达国家的所得课税，基本上都具有这一特征。源援所得课税常按累进税率课征累进税率的适用范围并不仅限于所得课税，而且所得课税也并非都采用累进税率。在应税所得额已经确定的条件下，目前大多数国家一般都以累进税率来计算税额并进行课征，并且又都以超额累进税率为主。前面已述，累进税率有全额累进和超额累进两种形式。在全额累进制下，达到一定数额的全部应税所得额都要以其相对应的同一个税率来课税；但在超额累进制下，全部应税所得被分成几部分，各部分分别以不同税率计算税额，把各个部分的税额加起来才得出全部应纳税额。所得课税通常采用累进税率征税的方法，体现了现代直接税在征税过程中按纳税人负税能力公平征税的原则。（二）商品课税的特征分析商品课税是指以商品和劳务的流转环节为课税对象的课税体系，故也称为“商品和劳务税”。在历史上，它曾作为世界各国的主要财政收入来源发挥出重要作用。即使在今日，商品课税在国际税制结构中也仍占有很重要的地位，成为现代间接税的代表。概括说来，商品课税具有以下特征。员援课征对象是复杂多样的商品（劳务）流转额不论是商品还是劳务，都与市场交换行为紧密联系在一起。一种商品从投入流通到最后进行消费之前，往往要经过数次转手交易。每次交易，经买者变为卖者，商品就随之流转一次，于是也就发生一次对商品流１７１\n政府经济学转额课征商品税的问题。没有商品交易，没有流转额，就不会有商品课税。流通中的商品种类和商品流通渠道是复杂多样的，即使是一种商品，也可能要经过多种不同的流转环节。对于多种商品来说，有的流通环节可能多些，有的则可能少些。在流通过程中，不同商品之间也还可能发生分合的变化。本来同一企业生产的商品，进入流通后可能因不同的功效而分开，进入不同的流转环节；同样，不同企业生产的商品也可能在某一流通环节上以某种方式结合起来。这样，就必然形成复杂多样的流转额来作为课税对象。圆援不利于促进分配公平首先，商品课税一般采用比例税率，税负是按消费商品的种类和数量比例负担的。从表面上看，对一般消费品课税，消费多者多负税，消费少者少负税，这似乎符合税收公平的原则。但是，如果进一步分析，就不难看出个人消费商品数量的多寡，特别是那些生活必需品，与个人收入并不是成比例的。消费规律表明，收入越高的人，消费性开支占收入的比例就越小；相反，收入越低的人，消费性开支占收入的比例就越大。很明显，在这样的情况下，商品课税呈现出一定的累退性：收入愈少则税负相对愈重；收入愈多则税负相对愈轻。其次，商品课税的课征范围一般较多地偏重于生活资料。在消费税和增值税上，许多国家因发展本国生产的需要而对生产资料实行免税。进而，即使在对全部消费品都课税的情况下，由于需求弹性的作用，课税所引起的涨价幅度，也往往是生活必需品最大，日用品次之，奢侈品又次。由此可以表明，商品课税的税负更多地是落在广大低收入者身上，税收负担与纳税能力的比重显然不利于低收入者。因此，商品课税明显不符合税收公平原则。再次，在任何国家，社会财富的分配总是形成这样一种情况：富有的阶级或阶层拥有大量社会财富，但居于社会少数；反之，占多数的阶级或阶层处于相对贫困的状态，他们拥有的社会财富要少得多。就整体而言，商品课税的税负分布也主要是落在居于多数的较贫穷阶级和阶层中。这不仅要影响社会财富分配的公平性，而且也会影响人们的购买消费能力，进而影响社会经济生活的良性运转。猿援课税隐蔽，税负普遍，税负容易转嫁商品课税在形式上虽由商品生产者、批发者或销售者承当纳税人，而实际上所纳税额总是要附加于商品交换的环节中，转嫁给消费者负担。只要人们还需要消费，商品课税的最终结果就有可能要由消费者负担税收。从生产经营者角度来看，商品课税之后，税负可以通过隐蔽的方式附１７２加在价格之中，从而能轻易地转嫁出去。从消费者角度来看，税款隐蔽于\n第七章政府税收的理论与实践价格之中，就不像所得课税和财产课税那样，可以直接从收入额或财产额中扣除。因而，商品的购买虽然都是由消费者负担了税款，但消费者并不直接感觉到税收负担的压力，也就轻易地接受了转嫁的税负。源援征管简便，利于调节社会经济商品课税一方面采用从价定率或从量定额计征，比所得课税和财产课税在税额计算上和征收程序上要简单，因此容易征收；另一方面，商品课税一般都是针对为数较少的工商企业课征，而不是像所得课税和财产课税那样，还要向社会为数众多的个人课征。也正是由于它的纳税人相对较少，所以使得商品课税征管方便，征收费用也相对较小。由于商品的流转环节容易把握，计税基数明显，所以对商品课税来说，纳税人虽然可以将税负转嫁，却不容易逃税。商品课税也通常成为政府执行社会经济政策、提高经济效率的调节杠杆。商品课税经常采用差级税率来实现政府的政策目标。例如，对某些有害于人们身体健康和社会公益的消费品征收重税，就可以减少和控制有关厂商的生产经营行为，避免不利于社会公共利益的事件发生；而对于国家支持的项目或厂商，则可以实行轻税甚至免税，以促进其快速发展。例如，在国家产业政策目标内的产品往往会通过减税、免税、税收支出或国家补贴等手段进行扶持，以保障国家产业政策目标的实现。可见，商品课税虽然不利于公平分配，但是在执行社会经济政策、提高经济效率方面具有很重要的作用。（三）直接税与间接税的特征比较所得课税和商品课税二者之间存有很大的差异。这种差异实际上也可以说体现着直接税与间接税的不同特征。这种特征差异可以从以下几个方面说明。第一，税负转嫁的容易与否。对于面向个人或企业的纯收益所得或财产而课征的直接税来说，由于课税对象不能流通，所以使得直接税的课征很难甚至根本不可能出现税负转嫁的情况。而对于面向商品或劳务在交易过程中形成的流转额而课征的间接税来说，由于它可以通过价格因素或其他因素使税负在流通中部分或全部地转移出去，从而使纳税人本身只承担一部分或不承担税负，所以间接税具有极强的税负转嫁性。第二，税额确定的容易与否。直接税课征税种虽然比较少，但是它的税额确定却需经过一系列复杂的计算过程，将不该或不应计列项目一一排除，最后才能得到应税对象额。因此，直接课税的税额确定比较困难。与此相比，间接税的课税税种虽然繁多，导致了课税对象的复杂多样，但税基容易把握，税额的计算方式与程序又相对简单得多，一般情况下，只需要按照产品数量或销售额等简单的量化标准计算就可以明确地列出税额。１７３\n政府经济学第三，税率设计的差异。直接税一般是按累进税率制进行征税，这一税率的特点就是将纯收益额看做是纳税人纳税能力的标志。纳税能力强者多纳税，纳税能力弱者少纳税，这也充分体现出税负与纳税能力相符合的原则。间接税则一般采用比例税率制征税。它的特点是按消费量的多少纳税，多消费者多纳税，少消费者少纳税，这也充分体现出税负与社会资源消费量相符合的原则。两种税率的设计各有利弊，所以在不同的社会发展程度上，不同社会目标的国家中，对两种税率各有取舍。第四，征税管理的差异。由于直接税的课税对象数量众多，税额计量复杂，同时直接针对个人收益或财产征税而引致的阻力巨大，所以征税比较困难，管理亦多有不便。间接税则采用从价定率、从量定额的方式，计算税额较为简易。同时，它只针对工商企业课征，数量较少，所以管理方便。除上述特征差异外，直接税与间接税还有许多差异。比如，现代直接税的课征最初都有临时性的特点，只是为了平衡国家财政收支问题，但最后却稳定下来，成为通过国家手段对国民收入进行再分配和调节分配公平的重要方式；而间接税的社会调节功能则体现在以商品课税的税率来对国家宏观经济和发展方向进行引导，使社会经济发展走向协调等。同时，不同国家由于经济政治体制不同，社会发展和调控的总目标不同，所以各国家的直接税或间接税又体现出不同的特征。三、直接税与间接税的税制结构所谓税制结构，指的是实行复合税制体系的国家，在按一定标准进行税收分类的基础上形成的税收分布格局及其相互关系。由于各国经济条件、历史传统和政策目标的不同，所以在税种设置、税收格局上也各有差异。这种差异的存在，也就形成了各具特色的税制结构模式。按课税对象的特点，可以划分为以收益所得税为主体的直接税税制结构和以商品劳务税为主体的间接税税制结构。除了这两大税制结构之外，还出现了以直接税和间接税共同为主体的双主体税制模式。（一）直接税税制结构对于以直接税为主体的税制结构来说，在整个税制体系中，收益所得税为主体税并起着税收的主导作用，收益所得税税额占国家税收总额的主要部分，国家财政收入主要依赖收益所得税的收入。据有关资料显示，绝大多数发达国家和少数发展中国家都实行这种税制结构模式。这种税制结构模式就其内部主体税的特征而言，可进一步分为以下三种类型。其一，以个人所得税为主体的税制结构模式。顾名思义，个人所得税就是针对个人所得额课征的所得税。对于个人所得额，有狭义与广义之１７４分。前者定义为个人在一定期间内，运用资本或劳动力所获得的货币收\n第七章政府税收的理论与实践益或报酬；后者将所得定义为个人在一定期间内所获得的一切经济利益，既不管来源怎样、方式如何，也不论是货币收益还是实物收益。西方税收学界目前较为流行的观点认为，所得即指财富的增加额，它应等于一年内的消费支出额加上财富净值的变动额。个人所得税所课征的就是从个人所得额中扣除必要费用之后的余额。所以，以个人所得税为主体税一般是在经济比较发达的国家，个人收入水平较高，收入差距较大才可行。此外，个人所得税还可起到稳定财政收入、促进个人收入公平分配的作用。其二，以企业所得税为主体的税制结构模式。企业所得税是以企业组织（法人）为纳税义务人，针对其在一定期间的所得额进行课征的一种税收。它同个人所得税一样普遍流行于西方发达国家，也曾作为许多国家的主要税收收入来源。企业所得税同个人所得税的情况一样，课税基础都是净所得而非毛所得，即应税所得额等于企业毛所得额减去可扣除费用额。对于经济走向发达、处于体制转轨时期的国家来说，在由间接税制向直接税制改进发展的过程中，一般说来可能选择以企业所得税而不是以个人所得税为主体税的税制结构。其三，以社会保障税为主体的税制结构发展模式。社会保障税也称工资税，是以纳税人的工资、薪金所得作为主要课税对象的一种税收，是政府实施社会保障制度的财政来源。这种税收最早由美国在员怨猿缘年开征，是当代税制中的年轻税种之一。社会保障制度是指劳动者或社会成员由于年老、患病、意外损伤而丧失劳动能力以及发生了其他生活困难时，由国家、社会组织或有关部门向其提供一定物质援助，以保障基本生活的一种制度。这种制度的有效实施，首先必须要有相应的财政资金来源，而征收社会保障税则是西方国家长期摸索而找到的筹集社会保障基金的主要途径。社会保障税的课征范围极广，几乎包含了所有的工薪收入者，而且定有较高的税率。圆园世纪中期以来，西方发达国家的社会保障需求越来越高，为了实现社会福利经济政策目标，政府的社会保障支出占郧晕孕的比重越来越大，使得社会保障税开征的税收收入占国家总体税收收入的比重也稳步上升。美国社会保障管理署曾经估计，如果弥补医疗保险支出的赤字，到圆员世纪中期，社会保障税的税率将上升到猿园豫以上①。社会保障税未来能否成为主体税收，仍然没有最终确定。尽管这一税种应该属于收益所得税，它是以个人工资收入为计税依据，由企业和个人共同承担，但是就社会保障税的社会调控目标来说，其显然不同于传统的个人所得税。（二）间接税税制结构在以间接税为主体的税制结构中，商品劳务税作为主体税并起着税①约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，曾强等译，猿员远页，第员版，北京，春秋出版社，员怨愿愿。１７５\n政府经济学收主导作用，商品劳务税税额占国家税收总额的比重最大。这种税制结构的选择与一个国家的经济发展水平、经济体制特征、税收功能特点有着很大的关系。据有关资料显示，绝大多数发展中国家及处于经济转轨时期的国家，还有少数发达国家实行这种税制结构模式。间接税种类很多，有周转税、增值税、消费税、销售税、关税、劳务税等等。但是，在现行税收制度下，一般国家都要征收两种或两种以上不同的商品税，从而也就构成了不同的间接税税制模式。其一，周转税税制模式。周转税是指对商品生产、流通各个环节的流转总额所课征的税种。在税收历史上，周转税模式曾经是商品税制的最主要模式。然而，在实践中由于周转税具有重复征税、重叠征税等不可克服的弊病，所以逐步被销售税和增值税取代。特别是在发达国家，周转税早已被废弃，但在部分发展中国家以及部分正处于经济转轨时期的国家中，目前仍实行周转税制。其二，销售税与消费税结合模式。销售税作为一般商品税，在商品生产、销售环节上普遍征税，按比例税率征收，主要发挥税收的财政收入功能。消费税作为选择性商品税，在商品生产、零售环节上，选择少数商品按差别比例税率或差别定额税率征收，主要发挥税收的个别经济调节功能。以美国为例，虽然它的主体税是所得税，但它也是比较典型的实行销售税和消费税结合模式的国家，在对一般商品征收销售税的同时，选择个别商品加征消费税。其三，增值税同消费税结合模式。增值税作为一般商品税，在商品生产、批发、零售各个环节上都要按增值额普遍征税，并选择单一比例税率或差别比例税率征收。一般观点认为，增值税是一种“中性”税收，主要发挥商品税的收入功能。增值税与消费税相结合的一个主要原因就是因为增值税作为“中性”税收，无法发挥商品税的个别调节功能，因而需要由消费税来弥补“中性”增值税在个别调节作用方面的局限。当然，增值税也可以设计成发挥个别调节作用的税种。但是，要想达到这一目的，就必然要求设计差别税率，而采用差别税率，又将给本来已经十分复杂的增值税税额计算和征管上增添更大的难度，从而影响增值税实施的效率。因此，实施增值税和消费税结合模式对于以间接税为主体税收的国家，特别是市场经济发育尚不健全、经济比较落后的国家来说，是一种相对较好的税制结构选择。（三）双主体税制结构直接税和间接税双主体税制结构，就是以收益所得税和以商品劳务税两大税种为主体税的税制结构。在整个税制结构中，商品劳务税和收１７６益所得税占有相近的比重，在财政收入和调节经济方面共同起作用。一\n第七章政府税收的理论与实践般来说，在由商品劳务税为主体向以收益所得税为主体的税制转换过程中，或者在由收益所得税为主体向发展增值税、扩大商品劳务税的税制转换过程中，都容易形成这种双主体税制结构。这种税制结构的一大特点就是可以进一步发展。一般说来，双主体税制不是长期实施的税制，因为随着税制改革的进一步发展，它很有可能被以商品劳务税为主体，或是以收益所得税为主体的税制结构所取代。我国自员怨怨源年税制改革以来，初步建立了比较典型的双主体税制结构。这种税制可以表述为，以流转税和所得税为主体，其他各税种相互配合的多层次、多税种、多环节征收的现代分税制。按照不同的课征对象，我国的现行税种包括以下五类圆圆种。第一，流转税类，包括增值税、营业税、消费税和关税。这些税种在生产、流通、进出口环节中依据纳税人取得的流转额课征。第二，所得税类，包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税和农牧业税。这些税种依据纳税人的生产、经营所得和其他所得或农牧业收益课征。第三，资源税类，包括资源税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税。这些税种依据开发自然资源、使用城镇土地、有偿转让国用土地使用权、占用耕地建筑房屋的单位或个人的行为以及地上建筑物及其附着物进行征收，以体现国有资源的有偿使用。第四，财产税类，包括房产税、契税、遗产税和赠与税。这些税种分别是针对拥有房屋产权、不动产所有权发生转移和变动、继承遗产和赠与财产者征收。第五，行为税类，包括印花税、固定资产投资方向调节税、车船税、屠宰税、宴席税、证券交易税、城乡维护建设税。这些税种针对以上行为征税，用于限制、调节和管理某些特定行为，开辟税源，增加国家财政收入。这种双主体、多层次的税制结构，是针对我国当前经济政治发展需要设计的，并在先前税制结构基础上进行了重大的改革，对于保障各级财政收入、提高经济效率、调节利益分配都体现出巨大的效能。思考题员援如何理解政府征税的原因与可能性？圆援如何理解税收的基本特征？猿援如何理解税收的公平与效率？源援如何分析税收的综合性整体效果？缘援如何分析税收对消费行为和劳动供给的影响？远援如何分析税收对储蓄和投资的影响？１７７\n政府经济学苑援如何理解“最佳”税收的含义？愿援如何理解福利效用与“最佳”税收？怨援如何理解“最佳”所得课税？员园援如何理解“最佳”商品课税？员员援税制的基本构成要素有哪些？员圆援设计优良的税制结构应该体现哪些因素？员猿援如何认识当代世界各国的税制改革？员源援如何认识直接税与间接税的历史沿革？员缘援如何分析直接税与间接税的不同特征？员远援如何认识直接税与间接税的税制结构？１７８\n第八章政府经济政策的政治分析经济政策是政府经济行为的具体体现之一，是政府发挥职能引导、调控市场的重要手段。国家经济政策作用的有效发挥，既是整体提高社会经济效率、保障宏观经济正常运转的重要条件，同时也是实现政治目的的重要手段。第一节经济政策的政治决定与执行政策是一个组织为实现自己的目标而制定的行为方案和准则，政策“乃指某一团体组织，无论小如社团，大如国家政府，以及国际组织，欲达到其自身的种种目的时，就若干可能采取的方法中，择一而决定之方法”①。这里关注的主要是国家层次的政策。政策可用于政治、经济、社会以及文化等诸方面。“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”②。本书关注的主要是经济政策。经济政策包括财政、金融、货币、产业、价格、就业、外贸等方面的政策，这里分析的是一般意义上的经济政策。一、经济政策的政治决定经济政策是指一个国家在经济领域推行的政策，“是指经济政策主体在某种特定的经济秩序和经济结构的基础上，采用经济政策手段，去实现某种经济政策目标的行动或行动方案”③。经济政策决定过程中的政治性来自政策本身的特性，经济政策既是社会经济运作的集中体现，又是实现社会政治目的的一种手段。作为公共政策的一种表现形式，经济政策的内容是经济性的，但目的和效果超出了经济范围。“第一，任何政策都①罗志渊：《云五社会科学大辞典·政治学》，圆园圆页，第员版，台湾，商务印书馆，民国六十年。②陈振明：《政策科学》，缘怨页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨愿怨。③朱东平：《经济政策论》，员页，第员版，上海，立信会计出版社，员怨怨缘。１７９\n政府经济学要实现本阶级、本团体的目标；第二，任何政策都服务于整个社会的发展取向”①。就经济政策的目的和效果而言，政治意义更为明显。一般而言，一项公共政策由政策目标、原则、任务及实现政策目标的方式、步骤和措施等几方面内容构成。从政策问题的选择、政策思想的形成、政策目标的确定、政策方案的制定和择优到政策的颁布实施以及政策的调整、修订乃至中止，整个过程都要考虑政治因素。一项政策的目标、原则、任务、方式、步骤和措施这几个主要内容中均带有明显的政治痕迹。这是从政治角度分析经济政策及其他相关政策的依据。（一）经济政策的政治性经济政策的政治性来自政策自身。政策是统治的工具，政策具有权威性，政策也是协调各种社会力量的必要手段。员郾政策是统治阶级或集团意志的表现首先，政策代表统治阶级、阶层或集团的意志和利益。在现代社会中，每个阶级、阶层或集团都具有共同的利益，共同利益促成一个阶级、阶层或集团有一致的行动。从驱动集体行动的角度来讲，每个集团都有自己的意志。集团意志驱使集团成员的共同行动往往通过共同纲领进行，而共同纲领在多数情况下以政策形式体现。因此，政策是集团意志的表现。在存在阶级差别和集团差异的社会中，政府的一项公共政策不一定是社会上所有群体共同意志的表现，也不一定是少数统治者个人意志的表现，但一定是占有统治地位的阶级、阶层或集团的意志的表现。“政策的本质首先在于它是一定社会阶级意志和利益的集中体现”②。在一项政策的社会效果中，得益者首先是占统治地位的阶级、阶层或集团。政策的这种阶级或集团倾向性往往成为社会中政治争端的来源，其背景与社会中的利益之争密切相关。其次，政策是为维护统治者的统治服务的。在中国，政策是党在一定时期为完成某项任务而制定的行动纲领和行为准则，其阶级性十分鲜明。“政策的确立和改变，必须根据统治阶级的政治天平权衡决定”③。第二次世界大战后，西方发达国家中广泛采用的经济干预政策，就是针对当时西方社会中需求不足、高失业率和贫富两极分化现象严重等问题而制定的，其目的是刺激投资和消费，缓和社会矛盾，以维护资本主义制度。第三，政策随着统治阶级的利益变化而调整。在各国的政治实践中，由于国家领导换届而引起国家政策的变化是司空见惯的事。社会中占统治地位的集团更换以及统治集团本身利益的变化都会引起国家政策的改①陈振明：《政策科学》，远圆页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨愿怨。②同①，愿园页。１８０③王福生：《政策学研究》，猿缘页，第员版，成都，四川人民出版社，员怨怨员。\n第八章政府经济政策的政治分析变。员怨怨猿年，美国克林顿政府一改自里根当政以来近圆园年的自由主义经济政策，在国内政策中重新强调政府的作用，依靠政府的大规模投入，推动经济复苏。克林顿政府的经济政策标志着凯恩斯主义在美国的复活。中国在圆园世纪愿园年代从阶级斗争转向经济建设，则是中国领导阶级意志转变的必然结果。经济政策的目标和原则中体现着社会统治势力的利益和意志。由于社会中存在着统治与被统治两大阶级、阶层和集团之间的政治关系，因此在由统治势力所制定的政策中不可能仅仅考虑经济，而是同时考虑政治。在某些情况下，考虑政治可能更多些。圆郾政策带有公共权威性各级政府所制定和颁布的政策具有法定的权威性，社会各行业、各团体和个人在行动的时候都必须遵循政策行事。在不少发展中国家，特别是对社会控制较为全面的国家，政策无所不在，并渗透于公民大部分活动之中。个人在教育、就业、经营和消费等方面都处在国家政策的指导和规定之下。一项政策是否适当，各项政策是否协调，对于一个人生存和发展的意义十分重大。这也决定了人们对政策的关心和期望更为迫切。政策的权威性首先来自制定者。政策的制定者是政府决策层，政府的背后是国家。在这个意义上，政策就是整个国家的意志，服从政策是公民的义务。不仅如此，政策的制定、颁布和执行，都由法定的政府部门遵循法定的程序来完成。政府的各个部门把国家的管理和统治功能分化为各个具体部门职能，各项政策把国家的利益和意志具体化为政治、经济、社会和文化等方面的行为准则和交易规则，为个人的活动和发展划定了范围和方向。因此，遵守政策是公民的政治义务。政策的权威性还在于它在一定程度上的强制性。政策与法律在内容上有某种程度上的交叉。不少政策条款具有法规的性质，某些政策就是以法规或制度条款的形式出现的。因而，政策具有强制性。在西方发达国家中，“具有政策想法的人力求使政府许诺实现他们的想法。当政府做出这种许诺时，它有权做个人无法做到的事情：它在必要时可以合法地强制公民尽力实现它做出的许诺或在行动上与该许诺保持一致”①。政策的惩罚作用是十分明显的。政策的权威来自其强制力量。政策一旦制定下来颁布之后，有关人群中任何人都必须执行，不得违反。一旦违反了就要受到惩罚，轻则事业失败，重则受到行政处分甚至法律制裁。政策的这种强制性由政策与法律的特殊关系所决定。政策和法律是两种重要的权力工具，两者在本质上和作用方面基本是一致的。政策往往以法规的形式出现，在实践中，政策具有与法律相同的权威地位。有些情况①史·凯尔曼：《制定公共政策》，马清槐等译，猿～源页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨园。１８１\n政府经济学下，政策是制定法律时的指导，另一方面，法律是实施政策最有效的方式。法律不仅把政策具体化、条文化和固定化，而且以法的形式保证了政策的贯彻执行。政策与法律的这种特殊关系及政策在社会控制机制中的重要地位，使得政策带有明显的政治色彩，成为一种政治统治的工具。第三，政策的权威性体现在现实的效用中。政策一经制定并发布执行，就在现实生活中发生实际效用。一项政策的权威性正是在指导现实社会实践过程中体现出来的。圆园世纪愿园年代，党的农村政策调动了农民的生产积极性，推动了农村经济和农业的发展，较快地改变了中国农民的生活。违反政策者所受到的制裁也是政策效用的一种表现，从另一方面体现了政策的权威性。猿郾政策用于协调利益冲突一个国家中的各项政策并不完全是占统治地位的阶级、阶层和集团利益的反映，有不少政策是为了协调社会各种阶层或势力的利益。就某一项政策而言，其中也不一定仅仅代表统治阶级的意志，那些非统治阶级的意愿也可能在政策中得到反映。按阶级分析的观点，当代西方国家中除了有占统治地位的资产阶级之外，还有小资产阶级、工人阶级、农民阶级等，统治阶级在制定政策的时候，不得不考虑与其他阶级的利益关系。列宁曾指出“政策就是各阶级之间的相互关系”①。以此作为政策制定的出发点，一项政策应能尽量反映社会各阶级的利益。单凭这一点，政策的制定就已超出了纯粹的经济考虑。在多元社会中，各种阶层和集团都有自己的特殊利益。这些利益可以转化为各自的政策思想，进而要求进入政府的决策。如果把政策看做是一种政治决定的话，那么这种“政治决定是意见有分歧人们的集体选择，在这决定背后，存在着政府的强制性权力”②。不同的社会势力，其中包括一致的和不一致的政策请求，由政府决策者综合协调，反映在政策之中。这种综合是一种政治性工作，其中不能把经济的成本鄄收益分析放在首位，而是要把社会的和谐和调动全社会的积极性作为首要考虑。在现实中，尽管政府是中立的，但有些集团对政策的影响力仍明显高于其他人群。有时，尽管在决策时注意了公平，但在决策过程中仍被特殊利益集团操纵。如个人所得税制、医疗保险制的设计，在决策时迎合大众，执行时则受少数利益集团的操纵。“在众所周知的政治上有争议的重大政策问题上迎合享受医疗福利的广大群众心理，而在制定执行医疗计划所需的许多细节方面，则主要照顾提供医疗条件的组织中的一小批人①《列宁全集》，第猿圆卷，圆员苑页，北京，人民出版社，员怨缘愿。１８２②史·凯尔曼：《制定公共政策》，马清槐等译，员员页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨园。\n第八章政府经济政策的政治分析的利益”①。源援政策与局部利益联系密切一般而言，国家的政策是适用于各地的，但全国性的政策在各地方的反映不同。由于地区间存在差异，就一项政策而言，可能有的地方受益，有的地方不受益，能得益的地区之间受益程度也不同，所以各地对中央政策的态度也有差别。有的地方积极执行，有的地方反应平淡，有的地方甚至消极抵制。这种政策结果给中央与地方的关系、地区间的关系均带来不利的影响。对处于下级和从属地位的地方政府，这种结果尤其不利。为了避免陷入这种僵局，各地均注重在中央决策前的游说活动，设法使自己的利益要求进入中央的政策。这种向中央政府决策施加影响的活动具有明显的政治性。国家的财政政策、税收政策、投资政策、产业政策等具有这样的特点，成为地方政府关注的焦点。中央政府有的政策是针对某些或某个地区的。这类政策与地方利益直接挂钩，地方政府更为重视，在表达和坚持地方利益时的态度也更为坚决。为了得到中央的政策优惠或政策倾斜，地方政府往往要动用各种手段，对中央的决策施加影响。国家在财政、税收、投资、产业等方面的政策可能在地区上有所倾斜，这正是地方影响中央决策的着力点之一。国家的政策之所以体现出地区差异，除了中央的统筹考虑之外，还反映了地方对中央的政治影响力。在不同的行业之间，也存在就政策问题向政府施加影响的现象。它们的游说活动集中在国家的产业政策以及相关的投资、税收、土地等政策上。行业作为利益集团，活动需要有人组织，达成集体决定的成本也高，所以更倾向于坚持自己的立场。来自行业的维护利益的活动，对政府的压力更为明显。从后果上看，地方或行业从自己的利益出发，影响中央政策是一种“分利”行为。集团的分利行为将改变国民收入的分配结构，分利行为把人们的目光集中在再分配问题上。“这种重视再分配的现象使社会政治生活中相对增加了分配问题的重要性，同时相对减少了对更广泛的公共利益的关心”②。分利行为的零和特征使得一些人的收益增加意味着另一些人收益减少，可能导致分配不公，从而引起成员间的利益冲突。由于分利行为侵入政治决策领域，使得群体间在政治上的分歧严重起来。“在分配问题上的意见分歧，加上由此而引起的政局上可能的多变与不稳定，甚至会导致社会的失控”③。①曼·奥尔森：《国家兴衰探源》，吕应中等译，猿员页，第员版，北京，商务印书馆，员怨怨猿。②同①，缘员页。③同①，缘圆页。１８３\n政府经济学（二）政策问题的政治提出政策产生于问题。“当某些机构企图解决问题时，特别是当这些机构就是政府的时候，常常说这种活动就是制定政策”①。在发展中国家，政府面临着众多问题，如贫困、不平等、失业、社会不稳定、不利的国际关系、人口增长过快、教育投资不足、农村落后、发展资金缺乏、腐败⋯⋯哪些问题必须由政府解决，哪个问题需要先行解决，本身就是一项重大的政策选择。政策问题的选定需要有长期的、全面的眼光，还要具备排列问题先后顺序的能力。完成这一任务，仅有经济上的成本鄄收益分析和理性预期就不够了。比如，从经济的角度，提高经济效益、加快经济增长是最为重要的社会目标。但在发展的一定阶段上，社会不公平问题和社会二元结构问题可能十分突出。不公平与不稳定关系密切，不稳定又会破坏经济增长的社会环境。从政治的角度，不公平是个突出的社会问题，政府必须予以重视。还有，发展中社会普遍存在的腐败问题也必须从政治的角度加以处理。近年来一些后发展中国家盲目照搬西方工业化模式，全力发展工业，忽视对农业的投入，引起了社会二元化、城市过度化等一系列问题，其原因之一就是政府在进行发展决策时缺乏政治眼光。这样看来，发展中国家在政策制定过程中从一开始就加入了政治考虑。政策问题明确以后，相应的政策思想和政策目标也就形成了。为解决某一个问题而制定政策或修改政策时，不同的政策思想和目标之间的区别只在于解决特定政策问题的程度。在提出政策问题、形成政策思想的过程中，从社会成员或社会集团的角度讲，首先要使决策者或立法者接受这种政策想法，这是实现政策思想的必由之路。具有政策想法的人游说或影响公共权力的执掌者，政策过程从此开始。在实行西方代议制的国家中，这种过程表现为利益集团的院外活动。在其他类型的国家中，不管政策想法出自哪一个阶层，都要经过决策层的认同，才能进入政策。从民意到政府决策，这是典型的政治过程。在确定政策目标的时候还要考虑以下政治因素：政府的利益和要求，地区或行业利益的需要等。在一些实行选举制和轮流执政的国家，政府经济政策的目标明显与选举结果相联系。在就业政策上，失业率在当选政府任期的前半期上升，后半期下降，因为领导人谋求连任；或者表现为在选举期间下降，选举结束后上升。在通货膨胀政策上则正好相反②。①查·云援林德布洛姆：《计划的社会学：思想和社会相互作用》，见《东西方的经济计划》，莫·博恩斯坦编，朱泱等译，猿园页，第员版，北京，商务印书馆，员怨愿苑。②允葬皂藻泽耘援粤造贼驭悦澡则赠泽贼葬造运援粤造藻糟，孕燥造蚤贼蚤糟葬造耘糟燥灶燥皂蚤糟泽，责援员园远，员员园，哉灶蚤增藻则泽蚤贼赠燥枣悦葬造蚤枣燥则灶蚤葬１８４孕则藻泽泽，员怨愿猿援\n第八章政府经济政策的政治分析在一项政策所带来的益损次序上，不同的地区和行业必须进入政府决策者的考虑范围。这时影响决策的就不仅仅是经济因素，比如获得地方政府支持等政治因素，往往成为国家制定政策的重要出发点。（三）制定政策中的政治考虑在政策的制定过程中，政治作用更加明显。公共政策要求全体公民服从。由于人们的利益和要求不同，在政策问题上的分歧是难免的。因此，一项政策是在有分歧的个人要求之间进行妥协。这里讲的政策是一种集体决策。“在个人不能单独决策或几个人对期望的决策目标有分歧时，集体决策是必要的”①。一项政策往往把那些具有不同政策想法的人结合在一起，结果既不是你所期望的最佳值，也不是他的理想值，而是各种利益和愿望的综合。利益综合这个任务超出了经济活动本身的逻辑，必须从政治角度去处理。政策是一种政治决定，决策并非仅仅是一种技术过程。英国政治学家伯纳德·谢弗指出，把政策与决策分离具有这样的危害：“它必然以一种非政治的和技术性的决策模式为前提，还把决策当做个别市场选择的模式行为，竭力使公共政策这门社会科学学科彻底地非政治化。”②作为一种政治决定，公共政策不仅可以排除人们之间的冲突，还可以排列各种社会力量的损益，因为“在许多情况下，为解决某一问题所制定的政策结果都会使另一问题恶化”③。多数情况下，一项经济政策的制定或修改后受益的只能是一部分社会成员，另一些人可能受到一定程度的损失。比如，物价的变动就同时使一部分人增加收入，另一些人增加支出；利率调整带来的利益变化在存款人与贷款人身上也正好相反。如何权衡利弊，决定以哪一部分人的损失换取另一部分人的收益，或是需以少数人的损失换取整个社会的稳定和发展，完全是一种“政治算术”。由此可见，在制定政策的时候，决策者必须考虑到少数人与多数人、眼前利益和长远利益之间的关系，同时还要说服意见有分歧的各种人。“政治家所面临的一个基本问题就是使纷繁的爱好相互转移，以找到一种能满足更多的爱好而不是满足较少的爱好的政治制度。有才能的政治家们做的，就是要找到新的一致的问题，找到新的一致的政策，使公民们放弃较差的制造分裂的问题和政策”④。另一方面，决策者在制定政策的时候，还必须考虑到尽量避免遇到抵①亚当·援库珀等主编：《社会科学百科全书》，员远苑页，第员版，上海，上海译文出版社，员怨愿怨。②同①，缘远园～缘远员页。③米切尔·托达罗：《第三世界的经济发展》（下），于同申等译，员愿苑页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨怨员。④查·云援林德布洛姆：《计划的社会学：思想和社会相互作用》，见《东西方的经济计划》，莫·博恩斯坦编，朱泱等译，缘员～缘圆页，第员版，北京，商务印书馆，员怨愿苑。１８５\n政府经济学制。“对政治环境的理解，是制定经济政策时最基本的要素，而对于政治环境的理解应始于一种认识———政治是政治家而非哲人领导的，哲人可以不管国内不同群体的特殊利益，在杰出的工程师和经济学家的帮助下，设计出使全社会利益最大化的发展计划。政治家则必须保证采取措施，使那些选举他们的大众能继续支持他们，或者必须小心翼翼地避免各种政策产生新的对立派，或者避免使旧的对立派活跃起来”①。除了上述客观条件之外，决策者的价值观对政策形成也产生影响。从决策者个人的角度来看，决策是一种主观活动。尽管政策选择必须以客观事实为基础，但决策者的主观因素，比如他们的愿望、认知、心理和气质也都会影响政策抉择。“政策也常常包含着价值观问题，一切决策考虑或迟或早会公开或隐蔽地牵涉不同价值之间的选择”②。首先，决策层的价值取向决定了决策内容中的价值成分。发展中国家现代化道路上遇到的传统与现代、外来文化与本土文化之间的冲撞，均反映在一个国家的政策选择之中。决策层中激进派和保守派的对立就与价值观上的这种冲突有关。考虑经济增长时，不囿于传统思想的领导人往往倾向于对外开放和高发展指标的政策；而注重传统、偏爱社会稳定的决策者则乐于采取较为保守和封闭的政策。其次，大众的价值取向也对政策产生方向上的影响。发展中社会大众的价值观念处在新旧交替过程中，新旧价值体系的争斗此起彼伏，加上外来文化的进入，使这时期社会中大众价值观呈多元化的状态。哪一种社会集团对政府决策者的影响大，其价值观就会更多地体现在政府的决策之中。政治考虑在经济决策中并非可有可无，考虑政治因素会使经济政策更为合理，从而保证了经济政策的成功率。“由于存在着政治上的制约因素，不是总能制定出‘最好’的政策。事实上，没有考虑政治因素而使追求最好的政策的尝试遭到失败，可能会使事情变得更坏。如果‘次优’政策更能考虑到政治现实，因而这种政策能长期坚持实行，则次优政策会证明是更成功的”③。二、经济政策执行及调整过程中的政治影响经济政策执行并非单纯的技术过程，而是同时受到众多非经济因素的影响，政治因素在其中起关键的作用。在政策过程中，根据条件的变化①吉利斯等：《发展经济学》，彭刚等译，圆远页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨怨愿。②威尔伯主编：《发达与不发达问题的政治经济学》，高铦等译，源远员页，第员版，北京，中国社会科学出版社，员怨愿源。１８６③世界银行：《员怨愿愿年世界发展报告》，缘园页，第员版，北京，中国财政经济出版社，员怨愿怨。\n第八章政府经济政策的政治分析和政策效果对一项政策进行调整是经常发生的，必要的时候甚至可以中止一项政策。政策的改变可能出自政治上的原因，比如，政府财政无力支付某项政策实施时的花费，或是作为政策对象的个人或企业不愿意负担政策执行所需的费用，也可能是个人或企业无力承担某项政策实施时所付出的其他代价，最后，政策的改变还可能出自政治上的原因。（一）政策执行中的政治权衡政策的执行与政策的制定同样重要。“政策执行同样是一个有自身结构、有一定模型、有一定程序、也有一定困难的过程”①。政策执行的困难可能来自政治方面，因此，推动政策的顺利执行，也可以借助政治手段。员援政策宣传和分解中的政治考虑政策执行包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调监控等环节。在政策宣传中，或是借助政治意识形态，或是动用政治手段。意识形态是统一思想、达成共识的有效手段，它可以使一项政策具有合法性。各国的重大政策调整，大都以意识形态的强调或重新明确作为开路先锋。员怨怨圆年中国新一轮经济增长就是在明确了“左”也会葬送社会主义这一点以后才开始的。通过把行政过程上升到政治层次的方式，比如把是否执行一项政策提高到是否与中央政府保持一致、是否维护国家权威的高度，可以有力地推动下属自觉地执行政策。政策的分解既是一个技术过程，也可以是一个政治化过程。“一般说来，一项政策的推出，往往只是指出实现政策目标的基本方向，比较抽象。要使政策顺利实施，就必须在这些基本原则指导下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的‘路线图’，明确工作任务指向，使执行任务有条不紊地进行”②。为确保政策目标的实现，需要把任务落实到具体的部门和个人。一是按政治程序分解，即按政治系统布置任务，按执政的政党自身的系统来推进。对于那些行政部门来说，是将执行政策当做政治任务来完成的。这是一种政治责任制，执行与否，执行得是否得力，是对国家的态度问题。有时候，甚至使用“一票否决”的方法。二是按科层制的结构来分解。这种分解方法利用行政部门中的等级制，把行政人员的业绩与执行情况挂钩，采取逐级负责的方法，行政人员能否得到提升与执行情况密切相关。由于自己的切身利益与政策的执行密切相关，行政人员大都会以积极的态度对待上级分派下来的任务。圆援上级与下属的政治博弈部门利益或地方利益和各级机构所具有的自由量裁权使得下属有可能以机会主义的态度对待上级的政策。部门利益或地方利益如果与中央①胡宁生：《现代公共政策研究》，员苑源页，北京，中国社会科学出版社，第员版，圆园园园。②陈振明：《政策科学》，愿园页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨愿怨。１８７\n政府经济学政策不一致，出于对自己局部利益的考虑，下属可能会以自己的理解、自己的方式执行中央的政策，有时甚至可能抵制中央的政策；或者是表面上执行，实际相违背；或是对自己有利者执行，不利者想方设法拖延或抵制。这种情况在“中央鄄地方”的关系中带有普遍性。在中国又表现为“上有政策，下有对策”。造成这种现象的一个原因是中央利益与地方利益可能不一致。从全局与局部的关系看，中央政府的政策目标是全局性的，地方政府的目标则考虑地方利益更多。“在一定时期内，一个国家的利益总量是个常数，而中央与地方的领导所处的位置不同，考虑问题的角度与方式不同，对利益的要求也不同。他们为了在这个利益总量中争取更大的份额而产生利益矛盾”①。一般而言，全局利益包含了局部利益，但局部利益也有自己的独立性，两者可能不一致。在地方利益与中央利益出现矛盾的时候，如果地方政府仅考虑地方利益，坚持本位主义，就会出现“上有政策，下有对策”的现象。地方政府的狭隘立场与其领导层对政绩的追求有直接关系。地方政府的政绩中，经济增长占有突出的地位。能否得到当地社会的拥戴，能否得到中央的肯定，都与政绩有关。为了追求更大的政绩，地方领导人不惜以机会主义态度对待中央政策。部门所具有的自由裁量权是它们曲解、变通、改变上级政策的权力基础。“干部身兼政策执行者和政策制定者双重身份，他们是政策能否有效执行的决定性因素”②。根据政策执行过程中原则性与灵活性相统一的原则，下级可以对上级部署的任务采取一定程度的变通。现在的问题在于就中央与地方的关系而言，尚缺乏一种机制使地方政府以正确的态度对待中央的政策。（二）政府换届导致的政策改变政策的制定者和执行者都是政府。政府高级领导是有任期的。由于领导人偏好不同，或由于政府不同时期面临的主要问题不同，政府换届极可能对政策产生影响。政府换届大体上可分为自然换届与非自然换届两种情况。自然换届是一种正常的政权代际交接，前任政府的任期已满，下届政府按制度化手段，通过法定的程序接替上届政府。经过自然换届的政府，合法性基础没有改变。非自然换届可能出于两个原因：一种情况是本届政府的任期未满，出于不可抗拒的理由，比如领导人突然辞世，不得不提前换届；另一种是政府换届没有按法定程序进行，而是通过非制度化的手段，强制实现政权交接，比如政变。非自然换届后政府的合法性基础可能已经改变。①陈振明：《政策科学》，猿园园页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨愿怨。１８８②同①，猿园圆页。\n第八章政府经济政策的政治分析员援自然换届与政策改变政府经过自然换届，新的领导人上台。与前一代领导人相比，他们在社会利益格局中所代表的集团可能会有所变化，他们个人的利益和偏好也会与前任不同。因而，政策发生变化是完全可能的。比如，有的官员以自己的连任作为最高目标，在经济政策上倾向于把资源广泛地分配给社会各阶层，以得到普遍的支持。有的官员看重的是在任期间的政绩，他们的政策倾向则意在尽快取得某种成就，比如经济的增长。这两类官员之间如果发生代际交替，政府的政策倾向肯定会发生变化。圆援非自然换届与政策的大幅度改动政府的非自然换届实际上是政治过程的中断，会给政策带来较大的影响。政府的提前换届往往是出于某种不可抗拒的理由，比如领导人突然去世或是犯了不可饶恕的错误。尽管很多国家都有特定的法律程序，避免提前换届所引起的合法性动摇和权力真空等问题，但这毕竟是一种非正常的权力交替，由此带来政策连续性的中断在所难免。如果一种国家的最高领导层突然变更，比如发生了政变，这种政权更迭所带来的社会震荡远远超过政府提前换届。政变后政府的主要政策随之发生根本性变化，原有的政策大部分中止，社会进入剧变时期。猿援非自然换届使政策缺乏连续性政策多变和缺乏连续性是一些第三世界国家的通病。那些根基不稳的领袖人物当政的国家，政策缺乏稳定性。这些国家中领导人更换频繁，而且多是在不规则的情况下进行的。有些国家政治不稳定尤为突出，近年里政变频繁，“由于一个统治集团取代另一个集团，发展政策必然多变甚至急转，计划可能刚刚执行了一半，主持发展工作的关键人物的脑袋就掉了”①。（三）重大政治事件引起的政策突变员援重大政治事件改变了原政策的群众基础重大政治事件是使政府政策发生变化的另一种政治原因。在一个国家领导层发生权力争夺、社会出现混乱或外敌突然入侵等情况下，民众丧失共识，社会中出现严重分裂，成员间的利益冲突明显，建立在原有的利益格局之上以原有的共识为基础的政策失去了支持，难以为继，需要新的政策出台。值得注意的是，有些意料之外的重大政治事件很可能是原有经济政策的结果。如果一种政策倾向容忍甚至鼓励社会不平等，主要政策明显倾向于某一个或某些社会集团，当那些利益受损的民众无法忍受这种不公平又无法通过经济手段来寻求公平时，他们便会诉诸政治手段。①孕援哈里森：《第三世界：苦难·曲折·希望》，钟菲译，源缘园页，第员版，北京，新华出版社，员怨愿源。１８９\n政府经济学不管这部分参政者采取合法手段还是暴力方式，都会导致政策的改变。因此，根据政策的效果反馈及时调整政策，做出有效的政策输出，是实现一个国家政治稳定的必然要求。圆援重大政治事件的影响可能是积极的有的重大政治变化对社会的影响可能是积极的。尽管它们的发生引起了一个国家政策的巨大变化，但它们所引起的政策调整是朝着有利于这个国家发展的方向进行的。典型的例子是中国决定改变计划体制，建立社会主义市场经济体制。自员怨怨圆年初邓小平南巡谈话发表到员怨怨猿年秋党的十四大和八届人大的召开，中国确定了建立社会主义市场经济的发展目标。从计划体制向市场体制转变是一场根本性变革。在这个转变过程中，政府、企业和个人的社会职能都将发生较大的变化。原有的计划体制背景下的政策绝大部分已经或正在失效，必须尽快中止它们的政策生命。因此，各级政府和部门员怨怨猿年对以往的政策纷纷进行清理，废止了一大批政策。随后又马上投入制定新的、主要用于培育和规范市场的法规和政策。新的立法和政策制定高峰期的原动力是经济发展本身的要求，但直接动因是“总设计师”和党的中央全会的政治推动。经济政策作为一种政策，其本身的政治性和政策过程中的政治因素使得“政策是一种政治行为。在政策的整个生命过程中，政治环境的影响和政治体制的制约无时不在，无处不在”①。在整个政策过程中，对有关的政治因素必须给予足够的注意。第二节财政政策的政治用意财政是指政府对于国家钱财的收支与管理，是政府赖以生存的物质基础和经济来源。由于政府属于公共权力机构，财政所处理的钱财属于公共资金，所以财政又称为公共财政。财政对于国家社会的重大意义，决定了政府财政政策的重要性。一、财政政策的含义财政政策是指政府调整收支规模、保持收支平衡，借以提高经济效率、平衡利益分配、实现宏观经济发展目标的政策总和。财政政策作为政府发挥公共管理职能和调控社会经济的手段之一，体现在税收、政府支出、政府预算平衡、国债发放、政府投资等政府财政工作的各个环节上。财政政策从内容上说来是经济性的，但是制定过程却是一个政治过程。１９０①张金马：《政策科学导论》，猿圆员页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨怨圆。\n第八章政府经济政策的政治分析财政政策在经济领域发挥作用的同时，又对社会政治具有很大的影响。（一）财政政策的特征财政政策是政府调控市场经济的一种重要手段，但是从内容到目的都体现着一定的政治特征。从西方发达国家来说，财政政策始于圆园世纪猿园年代的西方国家经济大萧条时期。正当各国政府面对经济危机束手无策时，经济学家约翰·凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中首先提出了扩张性财政政策的理论观点，并对于挽救经济危机、促进经济复苏起了重要作用。后来，经过阿·汉森、丁·托宾等经济学家们的进一步发展，逐渐形成了凯恩斯主义系统的财政政策理论。凯恩斯主义的财政政策理论后来虽然受到过西方供给学派的批评，但仍然是西方国家财政政策的主导思想之一。中国自改革开放以来，财政为了适应社会主义市场经济的发展，在“利改税”、“财政包干”、“分灶吃饭”等政策的基础上，于员怨怨源年完成了中央与地方分税制的改革，并针对不同时期经济发展的不同情况，交替推行扩张性财政政策和紧缩性财政政策，调控市场，调节分配，充分发挥了财政政策对经济发展的自动稳定功能和相机抉择的补救功能，由此形成了推行中国财政政策的新思路。各国财政政策推行的情况表明，所谓财政政策就是政府通过财政收支为达到促进经济发展、提高经济效率、实现公平分配、保障市场良性运转等目标所制定和推行的战略与措施。财政政策的制定与推行虽然源于解决经济问题的需要，然而与经济问题紧密相连的则是政治问题。西方国家圆园世纪二三十年代的经济危机，直接导致的是社会稳定问题，能否有效解决经济危机问题，直接关系到民众对政府能力和社会制度的信任程度。中国改革开放初期，扩张性财政政策的推行导致了巨额的财政赤字，中央与地方的财政关系也存在进一步理顺的问题，市场过冷、过热都需要有效地调控。这些问题是经济性的，也是政治性的。能否有效地解决这些问题，关系到基本路线所制定的政策目标能否实现，关系到社会主义市场经济的发展。由此可以看出，国家财政政策具有明显的政治性特征，对于财政政策必须从政治上认识。从政治上来说，财政政策的特征可以体现以下几个方面。第一，政府与民众的统一。财政政策是以国家为主体制定的，是国家意志的表现。因此，财政政策是政府实现国家管理目标的重要手段之一。作为国家的管理手段和政府行为，财政政策在经济基础上必然要体现出高度的政治性。由于政府是公共权力的代表，财政处理的是公共钱财，所以以国家为主体制定和推行的财政政策又必然带有公共性。财政政策在体现国家意志的同时，还要体现民众的意志，使得政府与民众在政策制定与推行上的认识达到一致。１９１\n政府经济学第二，多元的层次性。财政政策的目的，即每项财政政策执行的方向或目标，既可以是单一的，也可以是多元的或多层次的，而且在不同的国度或同一国度的不同发展阶段上，财政政策的目标也不尽相同。在分税制的情况下，地方财政的建立，使中央政府和地方政府同样作为国家的代表，将要在不同的层次上制定和推行国家的财政政策。这样就使国家的财政政策体系体现出多元的层次性。地方财政政策与中央财政政策是一个政策体系的两个层次，内容与方式上可能有差异，但是在政策总原则上应该达到统一。第三，手段的多样性。财政政策从推行手段来说是多样性的。税收、政府支出、政府投资、国债发行、预算编制与执行，以及与此相关的一切财政法规和制度的制定与推行，都是推行政策达到目的不可缺少的经济手段。这些手段调控市场所要达到的最终目的就是提高效率、公平分配，使社会良性运转和稳步发展。财政政策的推行手段是经济性的，但提高效率、公平分配的目的则体现出极强的政治性。第四，主动性与计划性。制定财政政策，运用多种手段达到政策目标的过程是政府有计划的主动行为过程，而不是盲目的、自发的行为过程。这种有计划的主动行为过程，体现在面对市场经济发展变化的情况，政府通过具有自动稳定性的财政政策和相机抉择性的财政政策主动地、有计划地调控市场，并通过扩张性财政政策、紧缩性财政政策、中性财政政策的交替使用来影响和调节社会的需求与供给，以保障国民经济总量的平衡。（二）财政政策目标市场经济的发展产生出各种不同的政策问题，由此也导致了财政政策目标的多元性。在多元政策目标中，各项目标并非齐头并进，而是有主次之分，每项政策目标也都随着社会经济形势和市场的发展变动而经常调整变动。在某个特定时期，市场的发展变动可以导致多种经济问题的产生。因此，解决问题就有可能存在多种财政政策的选择。可见，针对主要问题选择确定正确的财政政策目标具有重要意义。一般来说，选择财政政策目标应遵循如下原则。第一，适合国情原则。各国在确定某时期财政政策目标时，都应从自己国家不同历史现状和社会制度出发，而不应乱搬外国经验，更不能主观臆造。第二，时空统一原则。任何财政政策都同时具有时效性和区域性，每项政策都有失去作用的时点和特定的地理疆界。在同一地区内，此时有效的政策，彼时就不一定有效；在同一时间内，甲地有效的政策，乙地就不一定有效。这就要求各级政策制定者在制定财政政策时要因时、因地、因１９２事制宜，不可将时空颠倒，张冠李戴。\n第八章政府经济政策的政治分析第三，多目标协调一致原则。从理论上讲，多目标应该围绕一个总目标而运作，但在实际工作中却往往出现目标之间互相掣肘现象。以“保障供给”为例，如果保障的不是生产资料的供给，而是单纯保障社会福利，如医疗、生活救济等，则必然减少投资，最终影响“发展经济”的总目标。因此，在针对多项目标做出选择时，要注意三点：一是总目标越少越好，以免多因素间发生冲突和掣肘；二是分目标必须受制于总目标，一旦与总目标抵触，必须服从总目标；三是在选择子目标的具体措施时，应该注意避开或尽量减少那些容易造成目标之间互相掣肘的手段。根据中国现阶段社会政治经济发展的情况，财政政策的目标可以概括为以下几个方面。第一，利用税收手段，保障充裕的财政收入。这是各国财政政策普遍追求的首要目标。不论是中央财政政策，还是地方财政政策，只有保障充裕的财政收入才能使政府具有自身运转和发挥公共管理职能的物质保障。因此，财政政策的首要目标就是要保障充裕的财政收入。第二，交替使用扩张性财政手段和紧缩性财政手段，抑制过度的通货膨胀和通货紧缩。过度的通货膨胀和通货紧缩都将引起物价的浮动，从而导致社会经济发展的不稳定。政府采用扩张性财政手段可以拉动需求，调整由于需求不足而引起的通货紧缩；政府采用紧缩性财政手段可以削减财政赤字，调整由于需求过旺而引起的通货膨胀。由此保障社会经济稳步增长。第三，利用税收手段，保障收入分配合理。合理的收入分配既要有利于提高经济效率，又要防止贫富悬殊过大。在公平与效率上，偏向其中的任何一个极端，都将不利于经济发展和社会稳定。因此，财政政策要利用税收手段，调整税率，合理分配税负，以此调动生产积极性，缩小贫富差距，保障经济发展和社会稳定。第四，利用政府支出手段，实施公共项目，满足公共需要。政府提供公共品，这是不言而喻的。大型公共项目的实施，必须依靠政府支出才能保障充足的资金和高水平的质量。因此，财政政策的目标之一就是储备充足的资金，满足公共项目的需要。第五，利用政府投资，保障国家产业政策目标的实现。国家产业政策目标的实现与财政政策的支持有着紧密的联系。在产业结构上，“瓶颈”的疏通、先导产业的启动、支柱产业的发展都需要政府投资进行拉动和扶植，以确保产业政策目标实现具有良好的基础。尤其是对于投资过大、效益期长的支柱产业来说，在市场发育不完善、资金配置能力有限、对产业发展意义民间认识不统一的情况下，将更加显示出政府投资的重要性。从财政政策的目标来看，保障税收、稳定通货、合理分配、保障公共项目实施、实现产业发展等的外在体现都是经济性的。但是，这些经济性的１９３\n政府经济学目标都与政治稳定和社会发展有着紧密的联系。任何经济性的失误都将引起社会政治问题。因此，这些经济性目标在内在本质上都带有一定的政治性。二、财政政策的手段财政政策手段是指为达到财政政策目标政府所采取的各项工作措施。一般来说，财政政策手段包括政府预算、税收、公共支出、发行公债、政府投资、财政补贴等诸多措施。（一）政府预算与赤字政府预算规定了政府收支的标准，并全面反映政府的财政收支状况。作为一种政策手段，政府通过预算编制和执行，明确了财政收支的计划安排和资金的筹措使用过程，明确了公共资金使用的方向、功能和政策目标。因此，政府预算是政府集中和分配公共资金、调节经济生产和经济利益、保障社会良性运转的主要财政机制。为了达到预算规定的收支标准，政府在预算执行中就必须努力平衡预算收支。财政预算平衡既是经济总量平衡中的一个局部组成部分，也是政府调控社会供求、平衡社会经济总量的一种手段。国民经济总量的平衡体现为总供给收入量和总需求支出量的平衡。若总供给收入量由消费悦、储蓄杂、税收栽和进口额酝构成，总需求支出量由消费悦、投资陨、政府支出郧和出口额载构成，则国民经济总量的平衡可表现为：悦垣酝垣杂垣栽越悦垣郧垣陨垣载以上等式说明，财政收支的平衡是经济总量平衡的组成部分。税收栽包含在总供给收入量中，政府支出郧包含在总需求支出量中，即政府的收支都将汇入到经济总量的收支过程中。因此，政府预算的平衡对于社会经济总量的平衡具有重要意义。从现实情况来说，绝对的预算收支平衡几乎是不存在的。政府超出预算来发挥职能，必然会使支出大于收入，导致财政赤字。赤字已经成为一种世界性的财政现象。在社会经济滑坡、有效需求不足的情况下，政府将有意识地推行扩张性的财政政策，通过财政赤字来扩大政府支出规模，刺激社会有效需求的增长。当政府出现财政赤字时，一方面说明政府支出大于政府税收，另一方面也说明社会非政府部门的实际支出量小于其均衡的支出量。也就是说，政府赤字代替了非政府部门的支出，成为社会经济总需求的一部分。这一点可由上式推出的公式郧原栽越（酝垣杂）原（陨垣载）说明。很明显，当郧跃栽，政府支出大于税收，出现财政赤字时，进口额酝１９４与储蓄额杂的总量将大于投资额陨与出口额载的总量，即（酝垣杂）跃（陨垣\n第八章政府经济政策的政治分析载）。当进出口额相等，即酝越载时，则郧跃栽等价于杂跃陨。此时，社会上的储蓄额大于投资额，必然导致总量失衡。但是，由财政赤字弥补了投资的缺口，赤字以一种替代支出的方式转化为总需求的一部分，以此方式调节总量达到平衡。因此，从某种意义上说，财政赤字是一种客观存在的正常现象。员怨怨缘年至员怨怨愿年，中国的财政赤字达到了历史上的较高数额，分别为缘愿员郾缘圆亿元、缘圆怨郾缘远亿元、缘愿圆郾源圆亿元、怨圆圆郾圆猿亿元①。通过连年的赤字政策，政府发挥出宏观调控职能，达到了调节社会经济的目的。尤其是员怨怨愿年，在过热经济通过紧缩性财政政策的推行达到“软着陆”之后，政府通过高额赤字推行积极的扩张性财政政策，刺激有效需求，从而达到了刺激经济增长的目的。（二）税收作为一种财政手段，税收主要通过税种选择、税率确定、税收优惠及税收惩罚等环节实现财政政策目标。政府通过税收手段主要达到保障财政收入、提高效率、调节分配的政策目的。通过选择税种，政府可以确定课税对象，保障税收充足。在现代社会条件下，课税对象主要体现为商品、财产、所得、行为等类别，由此也就产生了商品税、财产税、所得税、行为税等税种。课税对象选择得正确与否，直接关系到税收是否充足。例如，在商品经济不发达、商品流转不充分的情况下，若将商品税确定为征税主体，开征大量的商品税，那必然不能实现充足的税收。同样，在个人或企业所得充分的情况下，假若不针对所得开征所得税，也不能保障税收的充足。另一方面，通过选择税种，政府可以把握税负，调节分配。税收规律表明，开征商品流转税，税负容易转嫁，纳税人不一定是最终负税人；开征所得税，税负不容易转嫁，纳税人一般说来就是最终负税人。因此，开征各种所得税对调节分配具有不可替代的作用。通过税收优惠，政府可以扶植重要产业和重要部门。免税、减税、加速折旧、建立保税区等税收优惠手段都可以大大减轻纳税人的负担，激发生产积极性，提高生产效率。通过税收惩罚，包括税收加成、双重征税、报复性关税、征收滞纳金等手段，政府可以对偷税、漏税、抗税者及违反税收规定者进行惩罚，以保障政府足额税收，促进财政政策目标的实现。（三）公债公债亦称国债，指政府通过特定的方式向国内、外借债。马克思曾经指出，出现公债的原因“就在于国家支出经常超过收入”②。作为财政政①《中国统计年鉴》，第员版，北京，中国统计年鉴出版社，员怨怨怨。②《马克思、恩格斯全集》第苑卷，怨园页，第员版，北京，人民出版社，员怨缘怨。１９５\n政府经济学策的一种手段，公债的主要目的是平衡预算、弥补财政赤字。但是，由于公债的发行将大量地聚集民间资金，所以公债也成为调节货币供求、协调财政与金融关系、调节收入的政策手段。从时间上来说，政府预算是对下一年中资金收入和资金支出使用的预测性计划。由于实际情况复杂，实际税收如果不能达到计划税收的目标，便直接导致政府税收减少。这样，在假定政府支出不变的情况下，必然要出现赤字。政府预测性的支出计划，一般是根据资金使用的预计项目做出。而新问题的出现一般都将突破预计项目的资金使用数量。政府如果进一步发挥职能解决新问题，那就必然要突破预算，增大支出。这样，在假定政府税收不变的情况下，也必然要出现赤字。为了平衡预算和进一步发挥公共职能，解决新问题，政府必然要弥补赤字。因此，财政赤字属于客观存在的经济范畴。政府弥补财政赤字可以有多种手段，包括向银行透支、发行国内债券、世界银行贷款、争取国际资金捐助等。公债对于经济发展和利益调节的作用，主要通过债务规模、归还期限、债券持有人结构、利息率等环节体现出来。政府可以通过这些环节的选择和调整来实现财政政策目标。由于政府具有比企业更高的信用，所以公债一般情况下都能达到既定目的。公债的调节作用，可以体现在以下几个方面。第一，“替代效应”，即由发行的公债替代民间投资和社会消费，成为总需求的一个组成部分，从而减少民间投资或社会消费，由此起到总量的调节作用。由于公债的发行排挤了民间投资和民间消费，所以这一结果也称为“排挤效应”或“挤出效应”。第二，“货币效应”，即由公债发行引起货币供求的变动，使存于民间的“潜在货币”通过购买债券变成现实流通货币，并转入政府部门或中央银行以增加货币的投放量。第三，“收入效应”，即使债券持有者在未来政府还本付息时，可以收回购买债券的本金并得到利息收益。由于公债利率稳定，政府信用度高，所以债券持有者几乎不承担购买债券的任何风险，得到稳定的利息收入。因此，公债发行可以大量的吸引民间资金，成为民间投资的一种重要方式。（四）公共支出公共支出指政府在公共事务管理过程中的经常性项目支出，包括政府的消费支出、转移支付和公共设施建设支出。政府的消费支出主要由购买商品和劳务构成，转移支付主要包括各种财政补贴，公共设施建设支出主要包括各种公共设施项目的规划和建设支出。公共支出作为一种财政政策手段，主要发挥调节供给和利益分配的作用。其最大特征是支出１９６资金主要来源于税收，评估政府支出效果的标准为资金支出的社会效益\n第八章政府经济政策的政治分析而非货币效益。在政府消费支出过程中，商品或劳务的提供者将获得较大的利益，以此调节社会供给和利益分配。在公共设施建设支出中，建设项目规模的确定、承建部门的选择、管理部门的选择、建设工程原材料供应商的选择等都将涉及建设项目的受益者，以此调节社会供给和利益分配。在政府转移支付过程中，财政补贴的接受者将获得较大的利益，以此直接调节利益分配。由于转移支付是政府通过公共权力将民间一部分人的资金以税收的方式转为财政收入，再分配给另外一部分人，因此从民间的消费总量来说，并不会因为政府的转移支付而产生大的变化。随着社会的发展，中国政府的消费支出将通过“政府采购”和“招标”政策实施，以此可以达到政府消费品提供者的公平竞争，并抑制政府消费品购买过程中可能产生的腐败行为；财政补贴也将补贴重点从国有企业亏损补贴、物价补贴逐步转向重点扶植具有带动作用的先导产业、发展前景较好的高新技术产业、未来的支柱产业以及贫困者。通过财政补贴，一方面使重点产业发展壮大，通过平稳过渡自立于市场，建立较强的国内和国际竞争力，另一方面使贫困者降低贫困水平并获得发展资金。（五）政府投资政府投资是指将财政资金投入产业建设和经济发展中，形成各种类型的固定资产，奠定产业发展基础，以此带动国民经济增长，保障国家产业政策目标的顺利实现。政府投资作为一种财政政策手段，主要发挥调整产业结构、提高生产力水平和国民收入水平的作用。其最大特征是支出的资金主要来源于税收，评估政府投资效果的标准既要包括资金支出的社会效益，也要包括资金投入的货币效益。在市场经济体制下，市场是资源配置的主要手段。但是由于市场经济的先天性缺陷和周期性的经济危机，就使单纯由市场进行资源配置不能产生最佳的经济效率。因此，政府在资源配置上也要发挥作用。对于中国来说，在经济腾飞刚刚起步、国内外压力巨大、市场经济体制仍然有待于发展完善的现实条件下，政府在资源配置上的重要作用更是不容忽视。一般说来，政府投资主要针对基础性产业、先导产业和支柱产业。对于一个国家来说，基础性产业主要包括农业、能源、交通运输、通信、原材料等。作为国民经济发展的命脉，这些产业一旦出现产出不足的情况，就必然形成“瓶颈”现象，制约其他产业的发展。因此，国民经济高速发展的前提是基础产业首先发展。先导产业主要包括上下游关联度高、对国民经济发展有巨大推动作用的产业。支柱产业主要包括相对稳定发展和以高产值支撑国民经济发展和国民收入水平的产业。这些产业建设和发展的规划、巨大的资金投入必须依靠政府。１９７\n政府经济学政府投资除了产生自身货币效益之外，还可以产生诱发民间投资、释放生产潜力、带动国民经济发展的作用。这一点如图愿原员原员所示。假若政府投资从粤上升到月，则可以带动民间投资从粤忆上升到月忆，从而使生产可能性曲线灾提高到灾水平，并与更高水平的无差异曲线相切于员圆耘点。这样便从总体上提高了投资水平，达到促进国民经济发展的目的。图愿原员原员政府投资的带动效应三、宏观调控的政策功能财政政策对社会经济的宏观调控主要体现在政府利用公共财力，根据现实中的经济发展形势，主动推行不同的财政政策，以消除通货膨胀或通货紧缩，平衡总量，达到经济形势稳定和发展的目的。财政政策宏观调控经济的功能，一是体现在通过自动稳定的财政政策面对任何经济形势进行自动调控，二是体现在通过相机抉择性的财政政策针对不同的经济形势进行不同目标的调控。（一）自动稳定的调控功能自动稳定的经济调控功能是财政政策的基本功能。这可以通过自动稳定的财政政策来体现。自动稳定的财政政策是指不论社会经济形势如何变化，政府总要稳定推行的财政政策。例如税收政策、政府支出政策等，不论经济形势如何，这是政府总要推行的政策。这种财政政策将根据经济波动情况自动发挥稳定的经济调控作用。第一，税收政策的自动调控。在税率不变的情况下，经济形势不景气，税收就会自动减少。税收减少时，政府或是自动减少支出以保持预算平衡，或是保持预算支出不变以财政赤字来弥补经济发展的不足。通过这一过程，税收政策便根据经济形势的变动发挥出自动稳定的调控功能。１９８第二，政府支出政策的自动调控。在经济形势不景气、个人收入下降\n第八章政府经济政策的政治分析到较低线、贫富差距明显增大时，政府支出政策将会自动通过转移支付的手段增大补贴支出，以调节个人收入刺激需求增长；当经济形势出现繁荣、国民收入提高、劳动力接近充分就业水平时，政府支出政策将会自动中止救济性的转移支付政策手段，减少补贴支出，抑制需求的过度增长。通过这一过程，政府支出政策便根据经济形势的变动发挥出自动稳定的调控功能。（二）相机抉择的调控功能相机抉择的财政政策指政府针对经济形势的变化情况采取的不同财政政策。这种财政政策只有在政府主动推行时才能发挥经济调控作用，并根据经济变化而变化。一般说来，相机抉择的财政政策包括扩张性财政政策和紧缩性财政政策。扩张性财政政策也可称为积极财政政策或赤字财政政策，指政府通过增大财政支出以刺激提高社会总需求的财政政策。在国民经济总量上存在需求不足时，扩张性财政政策可以通过财政赤字手段缩小总需求与总供给的差距，以达到总量上的供需平衡。在国民经济总量处于基本平衡的状态下，扩张性财政政策可以进一步刺激需求使之超过总供给。在宏观经济形势不景气、有效需求不足的情况下，政府往往选择扩张性财政政策。政府推行扩张性财政政策的主要手段是各种方式的减税和增大财政支出规模。在政府预算规模不变的情况下，减税或降低税率必然导致政府支出大于政府收入，从而出现赤字。同时，减税意味着增加民间可支配性收入。民间收入的增加将直接扩大社会总需求。而对于作为社会总需求组成部分的财政支出来说，支出规模的增大也将直接扩大社会总需求。在预算规模不变的情况下，政府增大财政支出必然导致赤字。通过减税和增大财政支出规模等手段，财政政策可以刺激总需求增长，实现供需平衡，使过冷的经济形势复苏并稳定增长。紧缩性财政政策是指政府通过减少财政支出以抑制社会总需求过旺的财政政策。在国民经济总量上出现需求过旺导致通货膨胀严重时，紧缩性财政政策可以通过增税、提高税率或减少财政支出来消除通货膨胀，冷却过旺的需求，达到总量上供求平衡的目标。在国民经济总量处于基本平衡的状态下，紧缩性财政政策可以导致有效需求不足，使供给大于需求。在宏观经济形势过热、有效需求过旺的情况下，政府往往选择紧缩性财政政策。政府推行紧缩性财政政策的主要手段是用各种方式增税和缩小财政支出规模。在政府预算规模不变的情况下，增税或提高税率必然导致政府支出小于政府收入，同时也意味着减少民间可支配性收入，民间收入的减少将直接降低社会总需求。而对于作为社会总需求组成部分的财政支出来说，支出规模的减小将直接减少社会总需求。通过增税和减小财政支出规模等手段，财政政策可以抑制过旺的需求，实现供需平衡，１９９\n政府经济学使过热的经济形势冷却并稳定增长。（三）现行财政政策的调控自改革开放以来，特别是圆园世纪末期，中国政府在税收与财政支出政策自动稳定调节经济的同时，根据不同时期经济形势的变化，一直是交替使用扩张性财政政策和紧缩性财政政策，对国民经济进行有力地调控。从员怨怨猿年开始，为了抑制经济过热和高度通货膨胀现象，中国政府采取了适度的紧缩性财政政策，于员怨怨苑年成功地实现了国民经济的“软着陆”，并实现了“高增长、低通胀”的经济发展。随着市场机制在资源配置中的作用不断加强，产品供求由卖方市场逐渐转向了买方市场，在经济总量的供求关系上，扭转了多年存在的供不应求的短缺经济现象，达到了基本平衡甚至供给略大于需求的水平。但是由于长期以来受速度型、数量型、粗犷型经济发展模式的影响，盲目建设、重复建设导致的资本无效沉淀，以及员怨怨苑年东南亚金融危机对中国外贸和引进外资的冲击，使政治体制和经济结构中的一些深层次矛盾进一步暴露出来。企业的市场适应能力和竞争能力仍然不能达到现代市场经济的要求。经济增长的制约因素从原先传统的供给不足转变为有效需求不足，使国民经济出现持续滑坡的局面。为了扭转上述不利局面，中国政府于员怨怨愿年采取了积极的扩张性财政措施。这一积极的财政政策以扩大内需为主要目标，以增发国债、扩大政府支出和扩大政府投资规模为主要手段，拉动信贷资金和社会资金的投入，促进企业生产的发展和经济效益的增长。由于中国政府员怨怨源年成功地进行了中央与地方的分税制改革，具有稳定作用的税收政策保障了财政收入的连年增长，为政府扩张性积极财政政策的推行奠定了坚实的基础，消除了在较短时间内由于扩张性积极财政政策推行引发政府债务危机的可能。积极的财政政策通过增发巨额国债、提高出口产品退税率、降低关税税率、取消不合理的政府基金和收费、增大公共支出、增加人民收入等手段，刺激有效需求，并取得了良好的效果。针对不同经济形势，在自动稳定性财政政策基础上，交替使用相机抉择性财政政策实现国民经济的宏观调控，说明中国政府在财政政策制定与实施上逐步走向成熟，也从实践上说明财政政策对于国民经济宏观调控不可取代的重要作用。第三节金融政策的政治功能所谓金融，是指货币发行、流通和回收，贷款的发放与收回，资金的存２００入与提取，汇兑的往来等经济活动。金融政策是国家金融领域管理和发\n第八章政府经济政策的政治分析展的一系列规章与规划的总和，是国家经济政策的主要组成部分，在市场经济和政府经济领域都具有重要意义。一、金融体制在现代经济社会中，金融体制是一个必不可少的社会构成。它不仅充当经济运转的润滑剂，而且成为控制或促进经济发展的有效机制。在许多情况下，金融体制与金融制度、金融体系是同义语。它指的是一个国家、地区乃至整个地球的金融体系及构成这一体系的各部分的职能、作用和相互关系。一般地说，金融体制是由金融市场、金融工具和金融机构构成的。从广义上讲，金融市场泛指所有融资活动，包括金融机构的存贷款、有价证券的发行与买卖、票据抵押和贴现、黄金与外汇的买卖以及信托、租赁与保险等各种活动。从狭义上讲，金融市场仅仅指有价证券市场，即股票和债券等发行与流通的场所。这里所述的金融市场是一个广义的概念，它指资金盈余部门与短缺部门通过交易金融性商品而融通货币资金的活动和关系的总称。金融市场对于金融体制乃至整个经济社会来说都是极为重要的：首先，金融市场能够有效地沟通盈余部门和赤字部门之间的资金流动，吸收社会闲散资金并使其迅速转化为生产资本或消费资金，从而保持社会总供给与总需求的基本平衡；第二，根据经济和金融信息，金融市场能够以市场的方式合理有效地引导社会资金的分配，从而使得社会资源利用更为充分；第三，金融市场不仅能够通过利率的变动表现资金供求手段及更深层地反映经济活动和经济运行状况，为政府制定经济和金融政策提供依据，而且还能够有效地影响资金供求和运行状况，从而成为政府实施经济和金融调控的传递工具。随着现代金融市场的有效程度不断提高，它在现代经济社会中所发挥的作用正在或已经变得越来越明显。所谓金融工具，是指金融市场上的交易对象。它以多种不同的形式出现于人们的生活中。例如，短期金融工具有短期国库券和商业票据、银行承兑汇票和大额可转让存单、抵押贷款、抵押保证证券和股票等。社会资金借助于金融工具才能够在金融市场上正常流通，满足人们各方面的需要。所谓金融机构，是指金融活动的中介组织。在现代经济社会中，各种与货币、信用有关的金融活动一般都要通过金融机构来办理。金融机构以自己的名义发售金融工具给资金盈余的个人与企业，吸纳他们的闲散资金，然后以自己的名义运用资金去购买资金短缺的个人与企业发售的金融工具，将盈余的资金迅速有效地调配到资金需求者手中。通过“金融工具—资金—金融工具”的资金循环过程，社会资金就能以较低的交易成２０１\n政府经济学本实现流通，从而保证社会经济的正常运行。一般来说，各国的金融机构体系都是以中央银行为监管机构，以商业银行为骨干，由各种专业银行、政策性银行和非银行金融机构所构成。员援中央银行中央银行是一种特殊的银行。它是一个国家（或地区）的货币发行机构，故也被称为货币当局。在一国的金融体系中，中央银行居于核心领导的地位。中央银行不办理企业和个人的具体结算业务，而只对商业银行和非金融机构开户清算。它规定银行的准备金，并以此管理其他银行的业务；它还以贴现票据或直接贷款的方式，充当最终贷款人的角色。因而，它又被称为银行的银行。各国（或地区）的中央银行还是政府代理人。它为政府开立账户，经办国库收付；代理政府发行公债和还本付息事宜；必要时对政府提供贷款；负责管理国家的黄金、外汇储备；在国内外经济活动中充当政府的顾问，提供经济情报，并执行经济、货币政策。可以这样说，中央银行是一种政府职能部门，是代表政府管理社会金融事务的国家机关。圆援商业银行商业银行是银行金融体系中的骨干机构，它通过增加负债来增加资产，以经营存款和对工商业发放短期贷款为主营业务。国民经济中的大部分货币周转都通过它实现转账结算。在各国银行体系中，商业银行以机构数量众多、业务渗透面广和资产规模庞大而处于其他机构所不能替代的地位。商业银行还能以派生存款的方式创造和收缩存款货币。商业银行发挥着向社会提供短期资金、交换媒介和支付手段的作用，是金融监管当局的主要监管对象。猿援专业银行专业银行是社会分工在金融领域中的体现，是一种专门经营指定范围内的金融业务和提供专门性金融服务的银行机构。专业银行的业务活动方式在很多方面不同于一般商业银行的存、放、汇款业务。它有专门的经营领域和专门的业务内容，并有特定的客户。例如，投资银行是专门办理对工商企业的投资和长期信贷，以满足企业对固定资本需要的银行；储蓄银行则是一种专门办理储蓄存款业务的专业银行；不动产抵押银行是专门以房屋、土地等不动产作抵押办理长期放款业务的银行。源援政策性银行政策性银行是“相对于商业银行和专业性银行而言的，是在政府支持下实施政府的特定政策，不以追求盈利为目的，在特定范围内进行融资活动的政策性金融机构”①。政策性银行是政府创设、参股或保证的。它的２０２①戴相龙主编：《迈向圆员世纪的中国金融业》，员圆页，第员版，北京，中国金融出版社，员怨怨苑。\n第八章政府经济政策的政治分析资金是通过政府的财政拨款和发行债券筹集的，有时也可能利用外资筹措部分资金。员怨怨源年以前，中国还没有设立专门的政策性银行，国家的政策性金融业务分别由国有专业银行承担。员怨怨源年，为了“实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题，割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权”①，中国相继建立了中国国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行。政策性银行对经济建设发挥着重要作用。例如，“长江三峡水利枢纽工程、京九铁路、广东岭澳核电站、四川二滩水电站、广东茂名猿园万吨乙烯工程、南昆铁路、朔黄铁路、辽阳石油化纤公司聚酯工程、吉化集团公司猿园万吨乙烯工程、浙江秦山核电站二期工程等一批国家重点建设项目，都得到了国家开发银行的有力支持”②。缘援非银行金融机构在现代经济社会中，除了由银行机构提供金融服务以外，还存在种类繁多的非银行金融机构。保险公司、信托公司、信用合作公司、财务公司、邮政储蓄机构、消费信用机构、养老或退休基金和投资基金组织等，都能为人们提供某种金融服务（保险公司能够为保险人遭受自然灾害或意外事故或死亡伤残向保险受益人提供经济补偿；信托公司能够为财产所有者妥善管理和经营财产以达到委托人的目的）。非银行金融机构的资金来源不像商业银行那样靠吸收存款来获取，而是靠发行股票债券等方式吸纳资金。它们的业务也不以存贷款为主，而是以非贷款的某种金融服务（如保险、信托、租赁等）为主，同时也用手中的资金进行各种投资和其他有利的经营活动。非银行金融机构承担了许多社会功能，对国民经济的健康发展和社会的稳定做出了重大贡献。远援外资金融机构随着国际经济合作的加强，金融国际化趋势日益突出，各国的金融领域也在相互渗透与合作。外资金融机构在发展中国家的金融服务是极为重要的。员怨世纪“缘园年代和远园年代，大部分发展中国家，特别是新近独立的亚非国家的金融系统处于外国银行的支配之下，只在首都和港口城市有少量的金融分支网络，主要提供短期贸易融资，而且其中大部分是提供给它们各自的外国公司的”③。即使是在发达国家，外资金融机构也占有一席之地。外资金融机构是进行国际融资的重要途径之一。①《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，见戴相龙主编：《迈向圆员世纪的中国金融业》，源页，第员版，北京，中国金融出版社，员怨怨苑。②戴相龙主编：《迈向圆员世纪的中国金融业》，远页，第员版，北京，中国金融出版社，员怨怨苑。③蒂米奇·威塔斯主编：《金融规管———变化中的游戏规则》，曹国琪译，缘园页，第员版，上海，上海财经大学出版社，圆园园园。２０３\n政府经济学就中国而言，外资在华的金融机构有两种形式。一种是设立在华代表处。一般地，这类机构只可设立在北京和经济特区，有时也可在其他指定城市设立派生机构。它们不能从事任何直接盈利性业务活动，而只能进行工作洽谈、联络、咨询和服务。另一种是设立在华的盈利性分支机构。它们一般设立在经济特区等经国务院确定的城市或地区，从事与外汇有关的金融服务，有的外资金融机构在中国政府批准下还可开展人民币业务。二、货币政策从广义上讲，货币政策是指包括政府、中央银行和其他有关部门所有有关货币方面的规定和所采取的能影响货币数量的一切措施。这种概念界定的货币政策极为宽泛，既包括货币制度的种种规定，又包括所有旨在影响金融系统的发展、利用和效率的措施，甚至可进一步包括向政府借款、国债管理乃至政府税收和开支等可能影响货币支出的活动。通常意义上的货币政策的含义更为狭小，它常常指中央银行在追求可维持的实际产出增长、高就业和物价稳定、国际收支平衡所采取的、用以影响货币和其他金融环境的措施。换句话说，就是指“中央银行为实现宏观经济调控目标而采用各种方式调节货币供应量进而影响宏观经济的方针和政策的总称”①。员援货币政策的主要内容货币政策的内容主要包括货币政策目标、中介目标和货币政策工具。其中，货币政策目标也常被称为最终目标。它通常表现为以下四方面的内容。（员）经济增长货币政策对长期经济增长的作用可以从两个方面来理解。其一，货币政策可以影响社会的资本存量。适度宽松的货币政策可以刺激社会的生产投资和商品消费，从而推动社会经济的发展。其二，适度的货币政策能够为社会提供良好的金融环境，减少经济活动中的不确定性，促进社会的投资和消费扩张从而带动经济的增长。经济增长是解决诸多社会和经济问题的基本方式，也是各国（特别是发展中国家）货币政策的重要目标之一。（圆）物价稳定货币供应量的缩、胀直接影响到社会总需求量的变化。当社会总供给不变时，总需求的增加会造成通货膨胀的压力，而总需求的减少则可能引起经济的萎缩。无论是通货膨胀还是经济萎缩，都可能扰乱社会的正常经济秩序，延缓经济增长速度，造成社会动荡不安。因而，保持货币的正常疏通、稳定物价、防止发生通货膨胀或紧缩也是一项２０４①戴相龙主编：《迈向圆员世纪的中国金融业》，缘页，第员版，北京，中国金融出版社，员怨怨苑。\n第八章政府经济政策的政治分析重要的货币政策目标。（猿）充分就业一般来说，当社会需求不足、商品过剩、经济萎缩时，生产投资就会减缓甚至停止，企业就会裁员，人们就会大量失业。就业率过低会造成人们收入的减少，许多家庭或个人的基本生活都难以维持。这种状况不仅不利于经济发展，而且还可能危及社会的政治秩序。通过货币调控来维持社会总需求、保证社会充分就业，是圆园世纪猿园年代后各国政府在很长一段时期内奉行的货币政策。（源）国际收支平衡国际收支的过度逆差或顺差对一国的社会经济发展都是不利的。长期巨额逆差，使本国外汇储备下降，国际清偿能力不足，对本国货币会造成贬值压力，不利于正常的内外交往。长期的巨额顺差则使得国内大量外汇储备闲置，浪费本国资源，并会因大量外汇流入而增发本国货币，形成通货膨胀压力。各国政府都试图通过调整汇率使本国的国际收支趋于基本平衡，以维持本国经济的正常发展。圆援货币政策中介目标货币政策目标的实现要借助于政策工具，而政策工具通常又不能直接影响政策目标，而是要通过中间变量来影响。这样的中间变量就称为中介目标。从各国的实践来看，可供选择的货币政策中介目标主要有以下几种。（员）基础货币基础货币也称高能货币，指的是流通中的现金与商业银行的存款准备金之和。中央银行改变基础货币供应量、降低商业银行原始存款的基数，会直接影响商业银行信用扩张的规模，致使货币供应量发生变化，从而影响市场利率以及社会总供给与总需求的平衡，引起物价水平的升降。（圆）利率利率指的是社会短期贷款的利率。中央银行提高或降低利率水平，会改变社会资本的成本，抑制或刺激投资需求与消费需求，进而影响总需求量，从而实现经济平稳增长的目标。通过利率还可以影响货币供求关系，从而实现币值稳定的目标。（猿）货币供应量货币供应量是一定时期内社会公众持有的现金和存款货币的总量。从某种意义上来说，货币供应量决定了货币的社会购买力。当货币供应量大幅度超过实际所需要的货币量时，就会造成单位货币的贬值和物价上涨；反之，就会形成通货紧缩，抑制经济的增长。中央银行监测和调整货币政策经常就是通过上述中介目标来实现的。猿援货币政策工具货币政策工具一般可以分为常规性货币政策工具和选择性货币政策工具两大类。被称为中央银行三大法宝的存款准备金、再贴现政策和公开市场操作是主要的常规性货币政策工具。（员）存款准备金制度各类金融机构必须按所接受存款的一定比率，２０５\n政府经济学提存一定数额的资金交存中央银行，这就是法定存款准备金。存款准备金比率的变动会间接影响货币供应量的变化，从而影响整个经济体系的运行。在社会的需求过度和通货膨胀的情况下，中央银行可以提高存款准备金比率，从而抑制商业银行的信用规模，紧缩通货，抑制膨胀。反之，若经济处于衰退状况下，中央银行就可以降低准备金比率，放松银根，扩张信用，刺激经济增长。存款准备金是中央银行执行货币政策强有力的工具。（圆）再贴现政策再贴现政策指的是通过政策规定由中央银行向商业银行买入未到期的票据，其实质就是商业银行以贴现来的票据作为抵押向中央银行贷款融资。中央银行可以通过提高或降低再贴现率的方式左右市场利率，从而影响商业银行的信贷规模。当中央银行提高再贴现率时，这就意味着商业银行向中央银行再融资的成本提高了，它们必然会提高对企业或个人的放款利率，从而带动整个市场利率的上升，抑制企业和个人的借款需求，从而达到紧缩通货的目的；当中央银行降低再贴现率时，则会造成商业银行的信用扩张。（猿）公开市场操作这是中央银行根据市场货币信用情况在金融市场上公开买卖有价证券的活动。在信用膨胀时，中央银行卖出证券，收回货币，从而使市场货币供应量减少；反之，则买入证券，向市场投放货币，从而达到扩张信用、刺激经济增长的目的。采用公开市场业务的方式来调节社会中的货币量，中央银行拥有完全的操作主动权和控制权，在实施中具有较大的灵活性，调控弹性大，且具有较强的隐蔽性。因此，它成为各国主要的货币政策工具。除了常规性货币政策以外，各国中央银行在不同时期还运用一些选择性政策工具来达到货币政策的目标，例如，对信用分配规定用途、设立专项信贷基金、确定流动性资产比率、调整购买证券的保证比率、特别存款、道义规劝等等。对于政府的特殊发展战略或在货币市场波动较大或通货膨胀压力较大的情况下，选择性货币政策经常发挥重要作用。三、金融政策的政治分析金融政策和货币政策是政府对经济实行宏观管理的重要手段，它们的运转不仅需要满足市场规则的要求，也还需要符合政治系统的要求。金融政策的政治性体现在其与国内政治环境之间以及金融货币问题与国际关系之间的关系。员援金融体制与金融政策金融体制是政治目标的体现。对于一国金融体制的建立和调整，国内政治状况、政治决策模式、政党或政治领导人的目标等因素具有显著影２０６响。在发展中国家，各政党或政治领袖大都面临沉重的“赶超”任务，而国\n第八章政府经济政策的政治分析内又缺乏发展社会经济必要的财力支持。这种状况使得几乎所有的发展中国家的政府都将金融系统的主要部分置于自己的控制之下，以此来获取经济发展的资源。所以，广大发展中国家曾出现过商业银行国有化、设立专门的工业和农业银行等诸如此类的金融措施。在发达国家，政治对金融体制的影响也是极为严重的。例如在美国，中央银行，即“美联储”是国会批准建立的，必须一直向国会报告工作。不仅如此，至今有许多国会议员还在主张通过立法，改变美联储现有的工作方式。员怨怨猿年初，美国克林顿政府曾提议允许银行与证券公司、保险公司甚至像通用汽车这样的工业合并。保险业人士（他们中的许多人涉足于地方政府和国会选举的金融委员会）为此向国会施加了很大压力。他们担心银行分支机构大规模的保险销售会危及其生存。此类的议案在众议院受阻，其原因是由于拟消除员怨猿猿年大萧条时期建立的“格拉斯鄄斯德格尔法案”（该法案距现议案的提出已有远园多年）中关于将银行与证券公司分开的条款。同年远月，美国国会决定取消重修有关规则的提案①。这是保险机构的胜利，也是美国院外压力集团对金融政策施加影响的典型事例之一。正如上述事件一样，各种政治势力、各政党政客都企图将自己的利益、意志融于社会制度中去，社会制度体现了特定的政治目标。在制定和实施过程中，金融政策也反映了政治因素的重大影响。社会实践表明，金融政策作为国家经济政策中的一项重要内容，在政治过程中形成，是政治过程选择的结果。从国际上看，即使在那些鼓吹中央银行政治独立、主张专家制定金融政策的国家中，中央银行的政策选择也经常受到政治压力的干扰。例如在美国，总统和国会议员就经常利用货币政策来增加连任机会。员怨愿园年，保尔·沃尔克（民主党总统吉米·卡特在员怨苑怨年任命的美联储主席）为卡特竞选总统连任提供了远郾远豫的货币供应增长，以维持经济的繁荣。竞选刚一结束，这一增幅就立刻降至圆郾猿豫，目的是抑制通货膨胀。尽管沃尔克一直都试图坚持这种抑制通货膨胀的货币政策，但到了员怨愿圆年中期选举前，他还是在国会和总统的压力下被迫增加货币供应量以推动经济的增长。里根总统对沃尔克的通货紧缩政策十分不满，甚至还公开谴责沃尔克。尽管如此，员怨愿猿年远月，里根总统还是宣布让沃尔克连任美联储主席。沃尔克随即就以宽松的货币政策给予里根总统友好的回报———经济因此强劲复苏，里根总统的员怨愿源年连任获胜也从中得益匪浅②。在广大的发展中国家，金融政策的政治①秦凤鸣，徐冬编著：《金融大震———全球金融角逐与金融制度变迁》，猿页，济南，济南出版社，员怨怨怨。②允燥澡灶匀援粤造凿则蚤糟澡，粤皂藻则蚤糟葬灶郧燥增藻则灶皂藻灶贼：孕藻燥责造藻，陨灶泽贼蚤贼怎贼蚤燥灶泽，葬灶凿孕燥造蚤贼蚤糟泽，责援远缘圆～远缘源，月燥泽贼燥灶，匀燥怎早澡贼燥灶酝蚤枣枣造蚤灶悦燥援，员怨愿远。２０７\n政府经济学意图也很明显。政府把银行置于其控制之下，使金融政策实际上成为经济和产业发展的一种手段。政府往往指示金融机构以补贴性的条件放款给那些经过选择的产业，又通常把利率保持在低于通货膨胀率的水平，从而实现社会利益或资源的政治性配置。圆援金融危机的国内政治原因金融危机与政治之间有着极大的相关性，甚至可以说二者之间存在着某种程度的互为因果关系。一方面，政治环境是衡量一个社会状况的重要指标，它对金融与货币的市场运转有着重大的影响。许多金融危机爆发的原因之一就是政治上的不稳定或不确定致使投资者对市场前景丧失了信心。例如，员怨怨源年墨西哥金融危机就与当时墨西哥政治动荡不安有着紧密的联系。员怨怨源年初，恰伯斯州发生了农民暴动，他们要求消除贫困落后和社会不安，分享经济改革的成果，由此引发了一场社会危机。随后，墨西哥执政党———革命制度党总统候选人科尔西奥和总书记鲁伊斯先后遇刺身亡。这是墨西哥几十年来未曾发生过的重大政治谋杀事件，引起国内外震惊。员怨怨源年，墨西哥围绕着总统和州长选举，执政党与反对党之间以及执政党内部的争权斗争一直十分激烈。员怨怨源年末，萨伯塔民族解放军宣布结束停火，封锁公路，占领城镇；与此同时，政府军重兵包围游击队占领的猿愿个城镇。凡此种种动乱打破了墨西哥圆园多年相对稳定的政治生活。正是受这种动荡不安的局势的影响，流入墨西哥的外资开始减少，撤资日益增多，从而导致国际收支严重失衡①，金融危机由此爆发。尽管还不能说政治动荡是墨西哥金融危机产生的决定性因素，但是至少可以说它对这场危机的爆发起了推动性作用。另一方面，金融与货币是人们日常生活中的重要工具，金融货币如果产生危机则会影响人们的基本生活和工作，由此可能引发严重的政治危机。发展中国家可能存在许多潜在的社会矛盾，如民族矛盾、宗教矛盾等。平衡或抑制这些矛盾爆发的最好方式是通过经济增长，使社会各个阶层和族群都能从发展中受益。如果处理不好，已有的平衡被打破，这些潜在的矛盾就可能爆发，进而危及整个社会的稳定。员怨怨苑年开始爆发的东南亚金融危机，起初只是表现为部分银行支付困难，随后便逐步演变为货币危机、金融危机、经济危机和社会危机，对各国造成了严重的政治后果。例如，这场经济危机激发了印度尼西亚社会的各种矛盾，对腐败政府的痛恨与对华人的骚扰使得整个社会都处于一种不安定的状况。社会舆论和各种政治组织舆论纷纷要求进行政治改革，执政猿圆年的总统苏哈托也在国内强大的反对浪潮中被迫辞职。因而，各国政治领导人对金融与２０８①韩文高主编：《世纪末金融风暴》，愿怨页，第员版，北京，经济日报出版社，圆园园员。\n第八章政府经济政策的政治分析货币问题都极为关注。稳定金融市场实际上也是一项重要的政治工作。猿援国际关系与金融货币问题圆园世纪愿园年代末和怨园年代初，德国和东欧各国提高政府债券利率，吸引国际资本重建东德和振兴东欧经济；同时严重依赖中东石油的日本也提高了银行利率，消除波斯湾战争对其股市汇市带来的消极作用。受此波及，美国被迫把财政部猿园年期债券利率从苑郾愿圆缘豫提高到怨豫以上。这一事件反映了金融问题和国际关系之间的紧密联系。在当代世界中，资金在全球范围内的流通日趋加强，一个国家（特别是大国）的国内金融与货币决策极有可能对地球上另一个角落里的国家产生重大影响。一方面，资金全球流动造成了各国之间相互依赖程度的加强，各国之间需要协力合作，以共同应付各种可能出现或已经出现的金融与货币问题的可能性大大提高。换句话说，国际合作的需求大为增加，这可能导致国际关系的良性发展。员怨怨苑年泰国金融风暴出现之初，东南亚其他国家纷纷伸出援助之手，帮助泰国渡过难关。此后，新加坡、马来西亚等国又给印度尼西亚以巨额贷款。在东南亚金融危机的冲击下，东盟还力主创立“亚洲外汇稳定基金”，以加强各国金融合作。尽管国际金融合作很可能会受到其他各种因素的影响，但总体上来说，合作的趋势还是在逐步加强。另一方面，一个国家可能会出于某种目的而做出有损他国的金融和货币决策，从而造成国际关系紧张。东南亚金融危机中也表现出了各国之间利益的冲突，泰国、马来西亚分别宣布将遣返猿园万缅甸工人和员园园万印度尼西亚移民。马来西亚高级官员呼吁本国人民，将存在新加坡银行的约圆园园亿存款转入本国银行以帮助国家重振经济。印尼的一个民间组织“民主团结公共论坛”也要求取回存在新加坡银行的约员园园园亿美元。泰国则竭力将自己与印尼分开来，以避免受到印尼经济政治动荡的影响。这种种做法都在一定程度上加深了各国之间的矛盾，削弱了各国之间的合作。此外，金融全球化也增加了金融大国利用金融工具侵略、干预他国的可能。第四节产业政策的政治目的产业指所有者拥有的财产总和，包括动产与不动产。对于一个现代国家来说，狭义的产业就是指工业；广义的产业则指国民经济体系中各行各业的总和，包括物质生产领域和非物质生产领域中，从事同一性质或不同性质经济活动的行业系统、企事业单位、机关团体及经济个体。由于产业代表着整个国家的家业，产业的发展从经济基础上关系到国家、社会及２０９\n政府经济学个人的利益和命运，所以世界各国政府都高度重视产业问题，政府制定和推行的产业政策也就具有非常重大的政治经济意义。一、产业政策的含义产业政策是指国家弥补市场缺陷，规划、调控产业发展的政策体系总和，是国家为了保障资源的合理配置，使产业结构和产业组织向着既定目标发展演化的重要手段和调控机制。（一）产业政策引起关注的原因一般观点认为，产业政策作为一个科学概念，最初产生于第二次世界大战后的日本，并逐渐成为世界各国政府干预调控产业发展的重要手段。但是，作为一种政府行为，产业政策则有着自己悠久的历史。可以这样说，最早的产业政策是随着人类最古老的产业———农牧业的出现和政府的产生而产生。中国古代封建君王所推行的“以农为本”、“奖励耕织”、“兴修水利”、“休生养息”等国家管理和发展措施，实质上都是一种当时条件下的产业政策。圆园世纪之前，西方一些国家政府也已经开始采用产业政策干预经济，以达到发展生产、增加国民财富的目的。法国的“重商主义”、亚当·斯密的“自由主义”都是颇具影响的产业政策理论。第二次世界大战之后，产业政策之所以受到各国政府的高度重视，成为各国最大的政治举措，原因可以概括为以下几项。第一，摆脱战争的国家都将促进经济快速发展作为政府的中心任务。二次大战后，不论是日本、德国这样的战争失败国家，还是英、法、美这样的发达国家，以及苏联和其他发展中国家，政府面对的任务都是解决战后经济发展问题。经济的发展与否成为当时国家存亡的关键，成为最大的政治问题。因此，各国政府集中考虑产业发展的政策措施，制定推行各具特色的产业政策也就成为必然。第二，日本政府通过产业政策的制定和推行实现了经济的高速发展，并且引起了全世界的关注。第二次世界大战后日本经济高速发展的原因很多，战争废墟上重建家园的压力、努力实干的民族自强的决心、美国的支持等都是一些重要的原因。但是，日本政府认识到产业发展对国家命运的关键作用，将产业发展列为最大的政治任务，通过产业政策的制定和实施促使国内生产和对外贸易协调发展，促进高新技术产业的发展，率先占领国际市场，是日本战后经济复兴的主要原因。圆园世纪苑园年代之后，联合国、世界银行等权威性的世界组织首先研究日本政府通过产业政策制定与推行达到经济高速发展的经验，并为全世界普遍接受。第三，发达国家经过一个繁荣周期之后，从圆园世纪苑园年代开始，在以微电子技术为核心的新技术革命浪潮冲击下，传统工业萎缩、市场萧２１０条、失业率不断提高、社会矛盾尖锐，面临着新的经济危机。传统经济理\n第八章政府经济政策的政治分析论，包括在摆脱圆园世纪猿园年代经济危机中起了重要指导作用的凯恩斯主义，也都失去了调控效力。因此，社会经济的发展需要新的经济理论和思维方式。产业政策作为政府引导社会摆脱经济危机的一种新手段，引起了发达国家的重视。第四，圆园世纪苑园年代之后，社会主义国家开始认识到计划经济体制所导致的产业结构排列不合理、产业组织上政府管理权过于集中、企业自主权过小、竞争力微弱、经济发展动力不足等严重问题。由这一弊端所导致的经济发展停滞使全社会表现出极大的不稳定，开始威胁到整个社会主义政治体制。因此，进行经济体制改革，转变政府职能，采用产业政策手段宏观调控经济，从而替代指令性计划，也就成为社会主义国家体制改革的核心任务。（二）产业政策的体现方式产业政策作为政府调控经济的重要手段，可以体现为积极主动和消极被动两种方式。积极主动的政策是指政府主动规划产业发展目标、明确产业结构安排和产业组织措施，不论市场运转是否出现问题，产业政策都要主动积极地推行，以保障产业目标的实现。例如战后的日本，圆园世纪缘园年代，一方面缩小政府统治权限，减少政府对经济的不必要干预，另一方面促使资本与经营的分离，促进自由竞争的市场体系逐步建立，并将基础产业的发展定为产业政策的主要目标，以重点生产的方式，将能源、原材料、资金等集中起来，重点发展基础产业，奠定雄厚的发展基础。远园年代，日本提出以规模效益为核心的产业发展目标，优先发展收入弹性高、生产率上升快的重型企业，促进企业兼并和重组，形成规模效益，提高企业的竞争力。苑园年代，日本以发展知识密集型产业为主要目标，促进全国产业向知识密集型发展，并将知识密集型的产品定为主要出口产品，争夺国际市场，同时帮助萧条产业改变产品结构或转产。由于战后日本政府产业政策规划制定主动积极、目标明确、推行有效，所以在圆园世纪愿园年代实现了经济腾飞，日本的通用机械、家用电器、汽车、化工产品以及建筑业都在国际市场上占有一席之地。再例如改革后的中国，经过十年的双轨制探索之后，员怨愿怨年猿月正式颁布第一部产业政策条文《国务院关于当前产业政策要点的决定》，明确规定了“八五”计划期间产业结构调整的方向、产业政策制定原则、政策实施的综合手段、产业发展序列以及保障政策和组织措施。当时制定的产业结构方向通过《九五计划和圆园员园年远景目标纲要》及《十五计划》调整，进一步得到明确。员怨怨猿年员员月中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对现代企业制度、市场体系的培育重点、政府职能的转变及相关政策做出了明确规定，因而形成了完整的产业组织政策内容。中国政府制定推行产业政２１１\n政府经济学策的主动性，直接促进了社会经济的高速发展。消极被动的政策方式是以市场经济自由发展为基本前提，以形成产业面对市场具备完善的自我调整机制为主要目标，以补救市场缺陷为政策出发点和主要内容的产业政策。消极被动的政策方式表明，在市场发育运转正常的情况下，政府的主要职责是促进市场机制的完善，创造公平竞争的市场环境，反对企业间不正当的竞争和垄断，并且不积极主动地干预市场的资源配置和企业的运行。美国、德国、英国、法国等发达国家的政府一般都推行这种方式的产业政策。消极被动的产业政策明显受到亚当·斯密为代表的自由主义经济理论的影响，形成这样一种基本思路：市场机制具有产业结构和产业组织的自我调整功能，通过市场的自由竞争机制和市场价格变化，可以自我确定产业未来的发展方向，并形成资源的有效配置。因此，国家的产业政策是在市场出现危机时才通过政府制定推行的补救性政策。这种政策可以充分发挥市场机制的功能，使企业在公平竞争的市场条件下，不依赖任何外在给予的优惠条件，完全凭借自我运作、自我调整提高竞争力和促进企业发展。例如，在资本主义市场经济的早期发展中，西方国家政府就是采取了消极放任政策，并不干预市场运转和企业经营。而在圆园世纪猿园年代经济危机产生后，西方国家政府为了挽救经济危机，才被动地制定推行了一系列的补救性产业政策。美国罗斯福的“新政计划”、约翰逊的“战胜贫穷计划”以及一系列的“反托拉斯法案”等都是典型的补救性政策措施。不论产业政策体现为哪种方式，最终目的都是为了保障和促进社会经济发展、增大国民收入和奠定雄厚的社会经济基础。（三）产业政策的特征作为政府调控经济的重要手段，产业政策有以下明显特征。第一，客观性。各国政府对社会经济活动、产业发展的政策干预是客观存在的。发达国家更多地体现为消极被动的政策形式，发展中国家更多地体现为积极主动的政策形式。由于市场缺陷的客观存在，政府制定推行产业政策干预调控市场是必然的，也是必需的手段。政府可以通过产业政策辅助调节市场达到高效率的资源配置。第二，引导性。产业政策作为调控市场、促进产业发展的政策体系，一方面可以给企业指明宏观经济环境变化的方向，指明产业的发展前景，引导企业决策者做出投资经营的战略选择，另一方面可以引导财政、税收、金融、外贸、法律等部门根据国家产业政策目标的要求确定各种经济杠杆、管理手段、法律措施的有效使用。第三，动态性。国民经济动态发展和水平不断提高，使一个国家须在不同时期确定不同的产业政策目标。随着国民经济的不断发展，人均收２１２入水平也必然不断提高。但是在不同的收入水平上，社会供给结构、需求\n第八章政府经济政策的政治分析结构和就业结构都将呈现出不同的状况。因此，随着国民经济和收入水平从低到高的变化，产业政策目标也将呈现从低到高的排列。第四，协调性。由于产业之间存在着各种投入产出联系，每一次生产活动又总是与投入、流通、消费、分配、技术革新等其他经济活动相联系，所以各项产业之间、各种经济活动环节之间都是相互关联的，既可能相互促进，又可能相互制约。产业政策的协调性就是指通过发挥自身作用，协调各产业部门之间的投入产出关系和各经济活动环节之间的相互制约关系，使国民经济的整体协调发展。由于产业政策具有以上特征，所以政府可以通过产业政策的制定和推行达到引导生产、调节供求、促进社会经济发展及保障社会政治稳定的作用。二、产业政策的构成从各国经济发展实践情况来看，作为一个政策体系，产业政策的宏观构成主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策、产业技术政策。产业政策的微观构成主要包括各个地区的产业政策和各个领域的产业政策。由于一个国家中不同的地区具有不同的资源条件，所以产业结构会出现一定差异。针对不同的产业发展重点，各个地区将制定和推行具体内容不同的产业政策。对于各个领域来说，针对第一、二、三产业领域可能制定并推行三大平行的产业政策；而针对具体的产业，例如水产养殖业、金融业、交通运输业、邮电业、通信业、汽车制造业、信息服务业⋯⋯可能为每一项产业制定推行一项产业政策。但是，产业政策的宏观构成因素为地区产业政策和各领域的产业政策提供了内容框架。不论是各地区的产业政策还是各领域的产业政策，在内容上都要包括产业结构、产业组织、产业布局和产业技术等方面的措施。因此，把握产业政策的宏观构成对于把握产业政策的宏观调控功能具有重要的意义。（一）产业结构政策产业结构指国家产业发展重点按总体战略构成、各产业所占比重和优先顺序排列。产业结构政策指影响国家产业结构发展变化的政策总和，包括产业结构目标和各项相关的保障措施。如何科学合理地确定产业结构，确定优先发展的重点产业，是产业政策制定的主要任务之一。由于经济技术关系不同，各个产业部门在国民经济投入产出关系中处于不同的地位，并具有不同的作用。一般来说，具有特殊地位的产业主要包括以下三种。第一，“瓶颈”产业，即由于它们的发展不足而限制其他产业正常运转，甚至丧失整个国民经济增长机会的关键产业。因此，产业发展的第一步就要疏通“瓶颈”。不能因为“瓶颈”产业的存在而影响整个国民经济的２１３\n政府经济学发展。一般来说，能源产业、原材料产业、交通运输业、邮电通信业都非常有可能成为制约产业进一步发展的“瓶颈”。第二，先导产业，即产品的收入弹性高、全要素生产率上升幅度大、对其他产业部门带动效应大的产业。收入弹性高体现为社会对这一部分产品的需求量随着个人收入的增长而增长；全要素生产率上升幅度大体现为由于各种生产要素投入所导致的产品呈现高比率的产出；带动效应大体现为这一部分产业一方面从能源、原材料、高新技术、生产设备等方面带动其上游产业发展，另一方面从产品供给上带动其下游产业发展。因此，确定先导产业对于经济发展来说是非常重要的。第三，支柱产业，即长期稳定发展、产出占郧阅孕比重最高的产业。这一部分产业将体现着一个国家的生产力水平，产值成为国民收入的支柱。一般来说，政府通过产业结构政策的制定来确定优先发展的重点产业，就是在以上三种产业中选择。“瓶颈”产业与先导产业一般情况下是在一段时间内要重点发展的产业，而支柱产业则是长期稳定发展的战略性重点产业。产业结构的正确制定，可以使得国民经济各部门比例协调、重点突出、资源配置达到较高的效率。（二）产业组织政策产业组织指产业存在与发展的形式，核心问题体现为产业与国家之间、产业部门之间的相互关系。产业组织政策指影响产业组织发展变化的政策总和，包括企业形式的确定、反对垄断和不正当竞争、促进兼并重组形成产业规模、扶植优化中小企业等政策措施。由于各个国家经济体制不同、经济发展重点不同，所以产业组织所反映问题的侧重点也有所不同，由此也导致了不同的政策内容。以美国为例，由于市场经济自由发展，私有制为产业主体，企业与政府的关系明确，政府采取消极被动的产业政策手段，所以产业组织政策的核心问题是如何协调企业之间的关系、保障市场秩序、反对垄断和不正当竞争。员愿怨园年，美国联邦政府通过了第一个反垄断政策法案《谢尔曼反托拉斯法》。该法案将以垄断形式限制州际贸易和对外贸易定为犯罪，并在联邦政府中专门设置机构，对垄断的托拉斯行为进行调查、起诉和使其解散。员怨员源年，在《谢尔曼反托拉斯法》的基础上，进一步制定《克莱顿法》，员怨缘园年又发展为《赛勒鄄凯佛尔法》。从中国情况看来，由于市场经济处于进一步发育阶段，国有企业进一步面向市场转轨，所以产业组织政策的主要问题是如何快速调整企业的产权关系、组织形式以及企业之间竞争、兼并、重组、协作关系，保障市场机制条件下资源配置和企业运作的高效率。员怨怨猿年员员月中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题２１４的决定》中关于建立现代企业制度的规定，员怨怨源年圆月国家计委发布的\n第八章政府经济政策的政治分析《汽车工业产业政策》中关于促进产业重组、支持“强强联合”、形成规模效益的措施，都可以说是中国现行产业组织政策的内容。（三）产业布局政策产业布局指产业在国内地区的分布，产业布局政策指政府影响产业地区分布的政策。一个国家各项产业的发展与产业所处地区的各种条件密切相关。例如：交通运输是否便利、能源供给是否便利、生活资料是否丰富、自然资源是否丰富、地理环境是否优越、信息传递是否迅速通畅等，都将决定生产成本的高低、职工的生产积极性以及对投资者的吸引力。合理的产业布局，将产生较高的生产效率和发展空间。因此，产业布局政策是产业政策的重要组成部分。例如，圆园世纪缘园年代，日本在战后经济迅速发展中，合理的产业布局起到了重要的作用。战后日本政府为了解决粮食、能源问题，首先围绕国内的河川流域确定了数十个地区重点发展，兴建基础设施，有效地开发利用各种资源，防治灾害，增产粮食，为产业发展奠定了坚实的基础。远园年代，日本政府将重工业确定为产业发展重点，并提出了建设太平洋带状地区的发展目标，将大部分的公共资金集中投放在连接京滨、中京、阪神、北九州四大重工业基地的带状地区，优先完备了该地区的基础设施，使钢铁、石油、石油化工、汽车制造、火力发电等重点产业在该地区得到了迅速发展。这一合理的产业布局对于日本经济逐步走向国际领先水平起到了决定性的作用。（四）产业技术政策产业技术政策是指政府引导或支持产业不断进行技术更新的政策。在产业技术政策的制定和实施中，政府可以通过多种手段引导或支持产业技术更新。例如，通过补贴、资助、税收优惠等措施加大公共支出，支持先进技术引进，支持技术改造和新技术开发，通过制定、执行产品技术标准促进企业科研投入水平和产品技术含量的提高，通过相关政府促进科技研究成果向直接生产力的转换等。在现代产业发展过程中，科学技术已经成为一种决定性的因素。能否开发、掌握先进的科学技术，使产品具有较高的科技含量，决定着产品生命周期的长短和企业能否具备强大的市场竞争力，能否处于同行业的领先地位。圆园世纪远园年代日本政府通过产业技术政策的制定和实施，包括技术开发阶段的试验性产品免税、技术出口的外汇收入免税、对新技术产品规定国内优先使用、限制新技术产品进口和限制外国投资等手段，起到了促进本国企业技术水平提高、扶植本国企业迅速发展的作用。圆园世纪愿园年代之后，日本政府加大了技术政策研究的投入，大力资助国际性的共同研究；大力促进大学、政府研究机构和产业界的合作研究；向企业提供技术开发方案，促进科研部门向企业进行技术转让等。这些政策对日本企２１５\n政府经济学业转向技术密集型起到了重要作用。同一时代，美国政府也是采取多种手段推行产业技术政策，促进企业技术水平的提高，包括加大科技发展项目的财政支出，通过科技咨询措施，政府向民间推荐科研成果，加速军用技术向民用转移，促进中小企业技术更新，缩短企业固定资产折旧期限以扩充企业技术创新的资金来源等。这一系列产业技术政策手段都有效地促进了企业发展和市场竞争力的提高。三、产业政策的政治作用政府通过产业政策的制定和推行，可以从结构上、组织上明确产业发展方向和市场竞争规则，对社会经济的发展起着至关重要的引导和政治保障作用。（一）明确产业发展重点重点产业是国民经济发展的先导和支柱，是生产力提高、国力强盛的关键，从经济基础上关系着国家和民族的存亡。每一个国家都有自己的重点发展产业。政府制定和推行产业政策的一个重要作用就是可以明确地规划出国家的产业发展重点，并且从重点产业出发，实现强盛国力的目标。圆园世纪源园年代中期，战后的日本政府首先制定相关政策，将电力、钢铁、煤炭、化肥等产业列为发展重点，为经济复兴奠定坚实的基础；缘园年代中期，为了扩大生产，快速增加国民收入，将重点产业定为汽车、石化、机械、电子、飞机等；苑园年代，又将技术密集型和知识密集型产业定为发展重点。韩国从员怨缘苑年开始，利用五年时间疏通“瓶颈”，重点发展轻工业和公共设施；然后利用十五年来奠定基础，将钢铁、机械、石化作为发展重点；从员怨苑苑年开始，持续十年按以下序列排列产业重点：电子、造船、机械、服装、汽车、钢铁、橡胶制品、化工、合成纤维、有色金属等；从员怨愿苑年开始，将汽车、工程机械、发动机、重型电机等定为重点发展的支柱产业。二战后日本和韩国重点发展的产业为其在圆园世纪八九十年代的经济发展并走向世界起到了重要作用。中国经过十年的探索之后，为达到治理、整顿和深化改革的目的，员怨愿怨年国务院颁布《关于当前产业政策要点的决定》，将重点产业按以下顺序排列：农业和农用工业、轻工业与纺织业、基础设施与基础工业、机电工业、高技术产业、效益好的出口创汇产业。这一序列重点发展产业的确定，一方面达到了整理整顿的目的，另一方面也为后来的发展奠定了基础。在《国民经济与社会发展“九五”计划和圆园员园年远景目标纲要》中，对重点产业进行了一定的调整，其中确定了农业和以能源、交通、邮电通信、原材料为代表的基础设施与基础工业要重点发展与加强；机械、电子、石油化工、汽车、建筑、建材等产业要重点振兴，并成为国家支柱产业；轻纺２１６工业要重点调整和提高。中国政府这一重点产业的确定，明确了发展目\n第八章政府经济政策的政治分析标，为圆员世纪产业发展奠定了基础。（二）加快资源配置的优化过程在现代社会中，资源有限已不是经济学的假设，而是不容否认的现实。因此，社会生产要想达到高效率和高国民收入值，就必须优化资源配置。在市场经济条件下，资源配置的优化过程主要通过市场机制来完成。亚当·斯密在《国富论》中曾经系统阐述：市场竞争机制作为一只“看不见的手”，通过价格信号优化资源配置，可以使资源配置达到最高效率。但是，从现实来看，由于市场的先天缺陷、社会多元的价值认识、经济循环周期的时间性等因素的作用，即使在发达国家也会使得市场机制配置资源不能取得最高效率。而对于发展中国家来说，在市场机制不很健全的情况下，如果通过市场随机竞争，依靠价格信号来引导资源配置，逐步实现资源配置的优化，那将会需要很长的时间，同时也会造成资源的浪费。因此，政府通过产业政策的制定和推行弥补市场的缺陷、引导资源配置，将如同人类有计划地主动植树造林要比听任树木自然成林更能加快绿化过程一样，能够加快资源配置的优化过程。在市场竞争中，由于价格信号滞后、环境透明度低，所以企业很难把握市场长期的发展变化趋势。因此，一般的企业家往往注重投资的短期行为，对于长期投资缺乏信心，也不能确定资金投入方向。因此，政府通过产业政策的制定和推行明确未来市场环境的发展变化方向，对于坚定企业家长期投资的信心、明确资金投入的最佳方向，是完全必要的。政府通过产业政策的制定和推行可以建立一种市场信息交换体系，提高市场环境的透明度，补充市场机制自身的不足，降低企业投资的信息费用和交易成本，加快投资结构的优化。（三）保护和扶植弱势产业每一个国家都有自己的优势产业和弱势产业。任何一种产品在“生命周期”的初始阶段，面临成熟者的竞争，都可能处于弱势。在激烈的国际竞争中，处于“生命周期”初始阶段的产品，如果得不到政府的保护，很难击败成熟的竞争对手而占领市场。而发展中国家由于各种条件的限制，资金、技术、经营、管理等各个重要环节都处于较低水平，与发达国家相比，产业发展总体上都是处于弱势。如果发展中国家政府任凭自己的弱势产业去和发达国家任意竞争，那就必然将产业发展优势让给了发达国家。就算是自己的一小部分产业在市场竞争中能够壮大发展起来，超过发达国家，但其他绝大部分将在竞争中被淘汰，那实际上是付出了极大的代价。因此，任何国家在经济发展初期或某一产业领域的发展初期，都要求政府采取积极的政策措施加以保护，采取有效的政策手段提高本国产品的市场竞争力，促进本国产业的发展。历史上与现实中，英国、美国、德国、法国、日本、中国、韩国、新加坡等国家实现产业高速发展，将自己最２１７\n政府经济学初的弱势产业快速转变为强势产业，从一个方面来说都与政府实行保护性的产业政策密切相关。因此，产业政策的一个重要作用就是保护和扶植弱势产业，延长产品的“生命周期”，促进民族产业形成国际竞争优势。（四）促进市场机制不断完善市场机制的完善，既可以通过市场自由竞争、产品优胜劣汰来实现，也可以通过政府推行产业组织政策来实现。市场作用的发挥要靠自我运行，但市场规则要靠政府来制定，公平竞争的市场环境要靠政府保障。尤其是经济发展刚刚起步的发展中国家，政府制定和推行产业政策对于完善市场机制来说具有更加重要的意义。圆园世纪源园年代末期，战后的日本政府就曾经利用产业政策促进资本所有权与企业经营权的分离，形成了以职业经理阶层为企业控制中心的产业组织机制，促进了市场经济体制的形成。五六十年代，日本政府继续采用政策手段促进了以大型企业集团为产业组织中心的市场结构，实现了规模经济效益，提高了企业的国际竞争力，从而也进一步完善了日本的市场机制。圆园世纪怨园年代初期，中国在经历了十多年改革开放的探索历程后，计划与市场并存，成效与问题共在，为了促进经济的快速发展，新创立的市场机制需要尽快得到完善。为了达到这一战略目标，员怨怨猿年员员月员源日中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这一决定对于社会主义市场经济体制的性质、作用，适应市场机制的现代企业制度，进一步培育市场体系，市场机制下政府职能的转变，以及与市场完善密切相关的收入分配与社会保障制度，深化了农村改革与规范乡镇企业，进一步扩大开放，进一步改革科技与教育体制，加强法制建设和改善党的领导等问题都做了明确的阐释，从而成为社会主义市场机制进一步完善的纲领性文献。它对于发展和完善社会主义市场机制起到了奠基性的作用。经济发展的历史与现实充分说明，作为一个国家，产业政策具有不可取代的重要作用。不论是积极主动地调控市场，还是消极被动地补救市场，产业政策将与市场相辅相成，共同构成产业发展的两大机制，从经济基础上保障社会政治的稳定和发展。第五节价格政策的政治分析所谓价格，是指商品价值的货币表现形式。价格作为经济领域中最敏感的因素，直接反映社会经济和人民生活状况，进而又对国家政治领域２１８产生重要影响。\n第八章政府经济政策的政治分析一、价格政策的含义与内容“价格政策是政府对价格形成过程干预活动的总称”①。它既包括政府在价格领域行为的政策目标，又包括政府围绕着价格问题而采用的各种政策手段。价格政策目标是指政策设计者根据社会经济发展的要求和政府的特定目的，在价格领域拟实现的目标。在一定意义上，可以认为价格总水平的宏观调控目标（如稳定价格、理顺价格结构等）就是价格政策的目标。价格政策手段是指政府根据现实的社会经济环境，为实现一定的价格政策目标而采取的各项具体措施。价格政策的目标与手段是不可缺少的两个方面。一项价格政策，如果没有科学合理的政策目标，就可能造成价格比例的失调，产业结构的扭曲，收入分配的不公正，甚或导致社会生活的震动和政治局势的不稳定。另一方面，只有正确的、合理的目标而缺乏有效手段的政策，也只能被束之高阁。因而，有效的政策手段是实行价格政策预定目标的必要条件。价格的实质就是社会产品之间的交换比值。影响价格形成的有两个基本因素，即产品的成本和市场上该产品或替代产品的供求关系。价格政策就是通过直接或间接作用于价格形成的这两个基本因素实现对价格的调控。如同政府的投资政策可以促进社会总供给与总需求的基本平衡和政府的商品储备制度可以调节市场的供求均衡状况一样，政府在价格政策中控制或放开商品价格，以及对价格进行财政补贴等，都是以社会分担的形式改变产品的实际生产成本，政府规定的最低工资会使商品的工资成本保持在一定基线以上。政府价格政策的实质就是通过各种手段改变产品的相对成本和供求关系，从而完成对价格的干预，进而实现其政策目标。价格政策的形式是多样的。价格政策可分为宏观价格政策和微观价格政策。前者是政府根据政治、经济和社会发展的需求对价格确定的总体发展战略，其政策手段作用于价格总水平。价格总水平是指一定时期内全社会所有商品和劳务价格变动程度的平均状态和综合反映，是国民经济的综合反映。宏观价格政策目标就是使价格总水平保持基本稳定，并与经济增长相适应。后者是政府根据产品的重要程度、资源状况以及市场供求情况而确定的具体产品的价格政策，例如，国家对某些重要商品实行的定价政策、优质优价政策、工农产品价格剪刀差政策、价格补贴政策、最高和最低限价政策等。价格政策也可分为直接与间接两种干预形式。直接干预价格政策是指政府对价格的具体直接干预，主要采用行政①许光建，王小彬，杜为长著：《改革中的价格理论》，员缘远页，第员版，北京，中国人民大学出版社，员怨愿怨。２１９\n政府经济学手段，如通过颁发政府文件的形式制定和调整具体商品的价格，或规定商品的价格作价原则与办法等。间接干预价格政策主要通过运用财政政策、货币政策等经济手段和法律手段间接作用于商品的价格，例如增减价格补贴、增减税收、提高固定资产折旧、提高工资、调整产业政策和货币政策等各种形式。价格政策还可以按其他标准进行分类，例如以作用时间为标准可以分为长期价格政策与短期价格政策等等。二、价格政策的手段一般说来，价格政策手段可以包括经济、法律和行政手段等。各种手段在政府干预价格时，将起到不同的作用。（一）经济手段政府干预价格形成的最主要手段是运用经济手段对社会商品和劳务进行间接干预。经济手段是指政府主要利用财政、税收、信贷、工资以及采购、储备、投资等经济杠杆，调节社会总供给和总需求，以影响价格总水平的变动。员援财政预算政府通常利用财政预算政策来调控公共部门的消费与投资，以平衡私人部门支出不足或支出过度的状况。政府通过财政预算规制政府部门的产品购买、社会投资，这极大地影响着相应商品与劳务的生产和销售数量，进而使社会总需求、价格总水平和相关产品价格发生变化。在社会资源开发过度、市场有效需求不足的情况下，政府可通过增加财政支出带动社会对商品和劳务的购买，克服市场疲软引起的价格下跌、就业不足和经济衰退；在社会资源利用不足、市场需求旺盛并由此引起价格总水平不断上升的情况下，政府可通过削减财政支出的方式减少对社会商品和劳务的购买，以促使社会需求总量趋于社会供求均衡，平抑通货膨胀。各个利益集团为了争取政府增加用于本集团的财政预算，积极地对政府施加影响。另一方面，政府为了扩大就业、发展产业、改善居民生活状况，也需靠财政预算来发展经济和改善社会福利。出于这两方面的需要，政府甚至不惜靠财政赤字维持支出。一旦实行了赤字财政，政府的财政赤字越大，对社会需求的影响也越大，从而对价格影响也越大。但是当政府出现巨大的财政赤字时，往往又导致整个社会的通货膨胀。此时政府不得不通过缩减预算来缓解通货膨胀的压力。圆援财政补贴在现代国家中，财政补贴经常以各种形式出现在人们的生活中。例如，直接付给企业和个人的无偿资金，即现金补贴；政府以低价出售或无偿赠与的方式将某些商品和劳务转移给私人部门，即实物补贴；政府以高２２０于市场的价格从私人部门手中购买商品和劳务，是一种购买补贴；政府实\n第八章政府经济政策的政治分析施减免税收、税收优惠、税收抵免和特别减税的政策，是一种税收支出补贴；政府财政将资金支付给银行，通过银行对企业或项目提供低息或无息优惠贷款，是一种财政贴息补贴；政府有意识地规定某些商品或劳务的价格，或进入市场的条件而使特定的集团获利，是一种规章制度补贴①。这些财政补贴通过对生产和消费两个环节进入整个社会生活领域。补贴政策能够产生收入效应和替代效用，对市场相对价格结构和社会供求结构有着重大的影响。一方面，生产性财政补贴会导致接受补贴的相关产品或生产要素相对于其他产品或要素来说价格低廉些，形成一种新的社会商品和劳务价格结构；另一方面，消费性财政补贴能够增加消费者的实际收入或购买力。通过财政补贴，可以使社会商品或劳务维持在较为稳定的价格，并在此基础上维持有效需求。因此，大多数国家都运用财政补贴政策来干预某些商品（特别是影响国计民生的重要商品）的价格形成，以保障稳定物价下的市场供求平衡。中国财政对价格的补贴额在员怨苑怨年首次突破百亿元。当年包括价格补贴、企业亏损补贴和减免税收三项在内的财政补贴总额占全年财政收入的比重比上年增加了员园个百分点。自此以后至员怨怨园年，财政补贴支出额以圆园豫的年增长率剧增，财政补贴占全年财政收入的比重一直在猿园豫左右，员怨愿员年甚至高达源猿郾源员豫②。猿援税收政策税收是财政政策中影响价格形成的另一项重要内容。如果政府试图干预社会总供求状况和价格总水平，采用征收商品税和所得税的方式往往能产生一定的效果。商品税能直接影响社会供求状况和价格水平。企业是以盈利为经营目标的，政府税收政策的变动直接影响企业留存的税后利润量，因而企业通常将税收纳入经营成本之中，成为商品价格的重要构成因素。税收的轻重可以直接反映到价格升降上。政府对烟酒、某些高档消费品以及某些外国商品采用征收高税率以抬高价格的政策，是为了抑制消费需求。个人所得税的征收一般是对有膨胀需求潜力的高收入阶层课以重税，结果之一是减少他们的可支配收入，削弱他们的消费潜力，从而减少全社会的总需求。对企业按比例税率征收所得税，对于从膨胀的需求导致的价格增加中获利的企业，征收多于普通收入时的税收，这也有利于减少社会总需求。增税和减税都会影响总供求和价格水平。通常地，增税会抬高价格，减少相关产品的总供给；减税则会增加相关产品的总供给，降低价格。通过开设新税种、扩大税基、提高税率、减少税收优惠等措施，可以增加企业①李扬著：《财政补贴经济分析》，源圆～源猿页，第员版，上海，上海三联书店，员怨怨园。②同①，员页。２２１\n政府经济学生产经营成本，提高价格水平，减少分散在企业和个人手中的购买力，使社会总需求降低。根据社会发展目标而采取的有针对性的减税，虽然在短期内可能使原本已经膨胀的需求进一步拉大，但从长远来看，减税会刺激相关生产的投资，增加相关产品的有效供给，最终使需求过旺的商品市场达到饱和或接近饱和，从而使价格回落。源援货币政策通过实行以调节货币供应量为内容的货币政策，可以在保持市场自由竞争的条件下实现一定的价格管理目标。无论社会商品的总成本、总利润如何变动，也无论社会商品的供求结构如何调整，都必须体现为货币与商品之间的比例关系。这种关系涉及商品成本与供求状况的变化，也受社会的货币价值和供应量的影响。在国家法定纸币充任货币流通职能的条件下，政府可以通过货币政策影响商品价格总水平的变动。根据货币政策对价格产生的不同作用，可以将货币政策分为以下三种。第一种，货币政策以利率调控为指标。中央银行鄄商业银行这一金融系统的运作可以改变银行的市场借贷利率和货币的社会流通量，从而使得社会中的货币鄄商品的价格关系发生变化。这一金融系统的运作方式有三：①通过确定银行法定存款准备金改变市场资金供求状况和利率；②通过改变再贴现率而间接地影响金融市场的利率；③通过公开市场业务进行政府债券的买卖活动，从而改变银行可供贷出的款额和利率。第二种，货币政策以控制货币发行总量为指标。为了满足经济增长对货币的需求，为了控制价格波动，限制经济增长的大起大落，政府应该按经济增长速度发行适量的货币。许多发展中国家的教训是：为了经济的快速增长而过量发行货币，从而导致严重的通货膨胀和经济衰退。第三种，货币政策以政府选择性政策为内容。例如，政府可以通过制定信贷计划和贷款配额方案、规划证券市场上的放款、改变消费信贷以及进行道义规劝等形式，对专门领域或特殊市场的货币供需状况施加影响，从而实现政府的价格政策目标。尽管与其他价格政策相比，货币政策可能受到的政治干预较少，但是它仍然不能完全摆脱政治因素的干扰。特别是在中央银行独立性较弱的国家中，政治对货币价格政策的影响难以避免。（二）反垄断与法律手段垄断是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是竞争的副产品，是竞争者在利益机制的驱使下采用的不法行为。垄断破坏了市场的公平竞争机制，造成社会利益分配的不平等，损坏了其他市场参与者和商品消费者的利益。由于垄断突出表现在价格上，形成垄断价格，所以每个国家都将２２２消除垄断、维持竞争价格作为一项重要的工作内容。\n第八章政府经济政策的政治分析消除垄断价格是不能光靠经济手段实现的，法律、行政手段在反垄断中发挥着极为重要的作用。反垄断法是消除商品垄断价格的一种重要政策工具。例如，美国为限制垄断制定了一系列法律法案：员愿怨园年的谢尔曼反托拉斯法，员怨员源年的克莱顿法和员怨猿远年的鲁滨逊鄄帕特曼法等。这些法案规定：解散已经形成垄断的集团；禁止公司之间相互持有股票、兼任董事等，以防止企业变成垄断企业；禁止以订立价格协议等形式合谋垄断市场；禁止地区性垄断；禁止歧视性价格；禁止独家交易或搭卖安排①。这些法律对美国市场价格的形成具有重要影响，在某种程度上限制了垄断价格的形成。反垄断法是一种法律形式的价格政策。它通过法定的程序对商品生产经营者的市场行为进行强制性规定，从而保证商品的市场价格不受垄断因素的干扰。当然，作为实行价格政策的重要手段之一，法律形式的价格管理形式并不局限于反垄断领域。实际上，法律手段对维护某种市场机制是最有力的，是市场形成价格的重要保证和政府稳定市场秩序及社会秩序的重要工具。大量的法律法规（如《反垄断法》、《反暴利法》、《价格法》、《保护消费者利益法》、《市场安定法》等）构成了政府控制价格的法律手段。这些法律规则对市场生产经营者、消费者的行为有明确的界定，例如规定哪些可以做，哪些不可以做，应该怎么做，不应该怎么做以及相应的奖惩条款。这些法律条文对商品的市场价格具有重大影响。例如，员怨苑猿年苑月和员圆月，日本制定了“关于抢购、惜售有关生活物资紧急措施法律”和“国民生活安定紧急措施法”（简称“生活二法”），授权政府对指定的特殊物资进行直接的价格干预，不经政府事先许可，厂商不得随意提高这些物资的价格②。还有许多国家也以立法的形式规定工资水平、重要商品特别是粮食的价格、税收原则等内容，从而达到控制市场上的商品和劳务的价格水平的目的。（三）行政手段政府是价格政策的制定者和执行者。这一身份使政府不仅可以运用经济手段间接地干预商品的价格，而且也可以运用见效更为直接明显的行政手段来干预商品价格的形成。例如，政府可以运用规定限价、保护价、价格浮动幅度、定价原则、作价办法和购销差率等方式对生产经营者抬级抬价、压级压价、囤积倒卖、待价惜售等行为和消费者抢购抢兑行为进行约束，并对违反政府政策规定者进行惩罚。政府的行政手段对商品①全国人大常委会办公厅研究室国际组编：《国外政府物价管理研究》，远园～远员页，第员版，北京，中国展望出版社，员怨愿愿。②同①，愿～怨页。２２３\n政府经济学的市场价格有显著的约束作用。员援非常时期的行政干预在战争期间，国家往往因社会大量资源被用于战争物资生产方面以及因对外贸易被割断等原因而形成物资特别是生活物资的空间短缺，导致生活物资价格飞涨，社会因此陷于恐慌之中。此时，政府为了稳定社会秩序、安抚民心，经常会采用行政手段干预生活物资的价格水平，甚至会采用物资配给的方式解决这种非常时期的商品匮乏问题。与战争期间的情况相类似，巨大的自然灾害、严重的经济危机和通货膨胀时期，各国政府为应付社会的紧急问题也都倾向于采用见效迅速的行政手段来干预、调控急需商品和劳务的供给和价格。例如，在圆园世纪苑园年代的通货膨胀中，英国政府曾一度冻结工资和价格，以抑制工资和价格不断攀升的势头；美国在石油危机时也曾对私人小汽车汽油供给采用限额方式；日本政府根据国会制定的“生活二法”的授权控制了紧急时期内许多商品价格的决定权，不经政府事先认可，这些产品的生产者与经销商不得随意提高价格。其他一些国家也都不同程度的采用过类似的价格干预政策。值得注意的是，由于此类干预严格控制社会供求和歪曲了商品的市场价格结构，因而在一般情况下很少采用。圆援针对少数重要物资的特殊价格政策政府要维持一个稳健的社会发展环境和稳定政权，获取民众的支持，必须保障一些重要的物资稳定、安全的供给。因而，政府通常以文件、法令等形式对这类商品与劳务进行定价、限价，以保证价格的稳定和消费安全。例如，对于粮食、棉花、食油、肉类等主要农产品以及原油、重要稀有金属等战略物资和劳动工资、退休金等，政府通常会规定最高限价、最低限价、标准价及浮动幅度、保护价等，通过各种价格政策形式进行直接干预。一般来说，在各个时期，各地方、各政党及政治领导人对于定价、限价政策的内容、范围有不同的考虑，但是为了确保社会安定和政治稳定，对极少数必要的价格，例如粮食、工资、退休金等，政府总是会采用一定的行政干预手段。猿援对国有企业和公用事业的特殊价格政策由于市场存在失灵的可能，大多数国家的政府或多或少地都会通过对国有企业和公用事业的价格控制，稳定社会供需及价格总水平，以适应产业政策发展需求。对于国有企业和公用事业提供的产品，政府采用不同的手段参与价格形成。例如，对产品进行限价销售，有时甚至会不顾代价地进行定价供给，导致大量国有企业和公用事业的效益不佳，例如德国的联邦铁路局曾经为了保证价格稳定而负债累累。政府控制国有企业和公用事业商品和劳务的价格对整个社会的价格总水平有着重大的影响。２２４例如，英国的国有企业集中分布于煤炭、水电、石油、钢铁、造船、铁路等重\n第八章政府经济政策的政治分析要部门，产值约占国内生产总值的愿郾缘豫①。由于其产品及劳务的价格标准需由政府有关部门批准，且这一标准一般都较低，所以深深地影响着国内价格总水平。在日本（以员怨愿缘年为例），大约占消费价格指数员愿郾愿豫的商品和劳务②是由政府直接定价或根据国会法案定价的公共事业部门提供，政府可以很容易地通过控制公共事业收费标准来影响价格总水平。政府干预国有企业和公用事业的产品价格是许多国家控制价格总水平的重要手段。三、价格政策与其他经济政策的关系在一个国家的经济运行过程中，除了价格政策外，还有财政政策、货币政策、税收政策、投资政策、消费政策和就业政策等其他经济政策。价格政策是整体经济政策的一个构成部分。在整个经济政策的庞大框架内，价格政策与其他经济政策是同时制定和实施的。当价格政策与其他经济政策的目标和效果重叠时，其他经济政策与价格政策能够相互支持、相互补充，以完成经济政策的整体构想与规划。但是，价格政策手段，这些手段与其他经济政策手段的性能不尽相同。这意味着价格政策目标与其他经济政策目标之间可能存在着一些冲突与对立。事实上，价格政策目标与其他经济政策目标之间发生冲突的现象并不少见。例如，许多国家都曾因为追求经济增长而扩大投资建设。但是如果投资规模过大，以至达到投资结构不合理的程度，引发社会需求极度膨胀，从而发生严重的通货膨胀，这样的经济增长目标就与稳定价格的价格政策发生了矛盾。而由此引起的市场不稳定、价格猛涨最终还是会导致经济衰退。另外，价格政策的实施通常需要其他经济政策手段的支持，它们之间也会存在不一致的情况。例如，为了增加短缺商品的供给，稳定相应商品的价格，采用减免税收、优惠利率、财政补贴等相关政策手段，这些手段与价格政策的目标相容；而增加税收等抑制需求的手段则与前述的价格政策目标相背离。因此，价格政策与其他经济政策之间的相互合作与协调是价格政策制定者必须关注的问题。四、价格政策的政治分析虽然价格政策是调整市场机制运行的经济手段，然而，从政策思想的形成、政策目标的确定、政策方案的制定和选择到政策的颁布实施、调整①全国人大常委会办公厅研究室国际组编：《国外政府物价管理研究》，源源～源缘页，第员版，北京，中国展望出版社，员怨愿愿。②复旦大学日本研究中心编：《战后日本物价变动与物价政策》，员猿怨页，第员版，上海，复旦大学出版社，员怨怨圆。２２５\n政府经济学和终止，整个过程都要考虑政治压力与政治后果等因素。从政治角度着手分析价格政策是一个很贴切的切入点。员援价格政策是稳定社会秩序的工具无论是城市居民还是农村住户，无论是资产所有者还是经营劳动者，也无论是生产经营者还是消费者，他们对于商品价格的大起大落都会感到恐慌。尽管在一般情况下，生产者追求高价而消费者企盼低价，两者的价格目标存在着很大的差异，但是他们都有一个共同的目标，即都希望能有一个较为稳定的价格水平，以减少因价格涨跌不定而造成的生产经营和生活消费的不确定性和不可预测性。严重的通货膨胀（特别是以食品为主的生活物资价格的暴涨）经常引发群众性的游行示威甚至暴力行动。这些因价格问题引发的社会混乱、政治动荡困扰着世界各国的政府及其政治领导人。因此在分析价格政策时，仅仅从经济的效率、生产者经营的成本鄄收益出发来考察是不够的。实际上，政府往往把稳定社会秩序、维护政治权益等政治因素作为制定价格政策的基本标准之一，而有的情况下价格政策的经济考虑反而是次要的。良好的市场价格结构和稳定的市场价格水平是大多数国家的价格政策目标，这也是政府缔造良好的社会秩序、获取政治支持的重要工具。圆援价格政策是政府发展经济的重要工具在当代各个国家中，社会成员的工资高低、收入多寡、就业难易等经济因素往往是人们评价政府、选择政府官员的重要指标。世界各国政府都面临着发展社会经济、改善社会福利的重大压力，各国政党、政府领导人都要取悦于民，以达到维持或争取更大政治支持的目的，制定自己的经济政策以图推动经济的发展。正是在这个意义上，价格政策具有了政治意义。价格政策是政府经济发展战略中的重要一环。首先，稳定的社会秩序与良好的市场环境是经济发展的前提条件，而通过价格政策理顺市场的价格结构，稳定价格总水平，对社会秩序的维持具有至关重要的作用。其次，价格政策是政府从社会经济的宏观层面出发人为设计的社会资源配置方案，它可以诱使有限的社会资源按政府预期的产业政策目标进行配置，集中社会资源于那些对国民经济有重大意义的产业，这在一定程度上可以克服市场资源配置的盲目性。最后，政府的价格政策还对吸收国外资源参与国内建设，同时防止国内资源流失或被国外因素破坏起一定的作用。政府在根据发展战略制定价格政策的时候，政治方面的考虑有时具有决定性意义。猿援价格政策可以改变社会利益的分配格局一般而言，政府的价格政策反映了社会某些利益集团的意见，是社会２２６利益在政府控制下进行合法转移的重要方式。例如，农民们希望农产品\n第八章政府经济政策的政治分析能高价出售，而消费者特别是城市中的贫困居民则要求保证低价农产品的充足供应。两者对政府的农产品价格政策的要求差距很大。当农民对农产品的高价格的关注压倒了农产品消费者对高价格的担忧时，政府的价格政策目标就可能定位于农产品的高价保护。许多国家的政府，特别是发达国家的政府，通常会采用提高农产品的市场价格的政策，如提高农产品保护价、给予农业生产补贴和农产品出口补贴以及建立贸易壁垒抑制相关农产品进口等。这样的农业政策维护了本国农民的利益，或者是出于赢得农民的政治支持的考虑，或者是出于建立健康、安全的国民经济体系的考虑，而一般来说很少出于投入鄄产出效率的考虑。这样的价格政策潜在着丧失城市消费者群体的支持、造成不友好的国际环境等政治代价。所以，决策制定者必须充分考虑各方利弊得失，如何决策则取决于各集团利益政治较量的结果。对于食品消费占居民消费预算支出比重较小的社会来说，农产品的高价政策引发国内政治危机的可能性较小。因此，发达国家的政府经常采用此类政策，而发展中国家的政府则往往因为无力支付由此而产生的内部政治代价而无力采纳。实际上，发展中国家往往还会出于稳定城市秩序、扶持城市工业发展等社会目标而采用剥夺和牺牲农民利益的价格政策，例如实行工农产品价格剪刀差政策。这种政策可能形成城乡社会的二元化结构和国民经济体系的畸形发展。价格政策导致资源在生产者与消费者之间的转移，带有明显的政治后果。政府的价格政策介入市场后，社会利益将在政府的强制性政治安排下进行分配。利益分割不再严格按经济规律进行，而更多地是从政治角度考虑。源援价格政策是政府的财政收入手段财政收入是政府最重要的政治资源，也是政府统治、管理社会的经济基础。一个国家的国际影响力、国内政局状况、社会与经济的发展等，在某种程度上来说都依赖于政府财政收支状况。维持足够的政治军事力量、管理社会秩序以及提供其他公共品等一系列政府行为都要求政府能够获取足够的财政收入，否则将寸步难行。从某种意义上讲，价格政策也是政府财政收支政策的一项重要内容，是一国政府汲取政治资源的重要手段。一般来说，价格政策追求的是市场的供需平衡和价格稳定等非财政收入目标，不应该体现创造财政收入的目标。但是，价格政策的实施常常又伴随着政府财政收入的变化，有些国家的政府甚至直接将价格政策用于财政创收方面。例如，关税是政府调节国内、国际市场价格关系的重要价格政策，而这往往又给政府带来巨大的财政收入，有时还构成政府的主要财政收入。据圆园世纪愿园年代的一份统计数据显示，世界上人均年收２２７\n政府经济学入在园～猿源怨、猿缘园～愿源怨、愿缘园～员远怨怨和员苑园园美元以上的国家中，其关税税收占政府收入的平均比重分别为猿愿郾缘员豫、猿苑郾园远豫、圆愿郾缘员豫和员缘郾园怨豫。其中，斯里兰卡、索马里和洪都拉斯的关税收入分别达到政府收入的缘圆郾怨豫、源缘郾源豫和源猿郾员豫①。因此，价格政策为政府的财政收入做出了巨大的贡献，是政府获取财政资源的重要工具。缘援价格政策是捍卫国家主权的工具维护国家利益、捍卫国家主权是近、现代以来国际关系的主题，也是当代各民族、国家国际交往的主题。然而，二战以来的历史表明，一个国家即使赢得了政治独立，也不一定能够确保自己的国家利益和主权不受侵犯。那些富裕强大的国家通过其国内、国际政策就可以对其他国家产生深远的影响，特别是对那些弱小国家更是如此。例如，当发达国家的政府为了解决像通货膨胀、失业之类的纯国内问题而实行限制进口、提高关税等政策时，对于那些对外依存度高的弱小国家就可能产生深远的消极影响。对于工业化刚起步的发展中国家来说，国内的工业部门尚处于幼稚状态，其产品可能质低价高，没有能力与工业强国进行公平竞争。国外的先进工业生产的商品质优价廉，它们自由地进入国内市场会夺走本国幼稚产业的市场，挤垮本国的工业。因此，政府应该制定适当政策，抑制外国工业品进入国内市场，保护本国处于幼稚状态的工业。其政策可以有两种：一种是完全禁止进口外国工业品，使本国工业品独占国内市场；另一种是实施保护性关税政策，以提高国内市场上外国商品的价格以保障本国工业产品的市场安全。由于前一种政策使国内工业在完全没有任何外部竞争的条件下生存，缺乏提高产品竞争力的压力，最终结果是保护了落后。后一种政策则既可以保障本国工业的市场份额，又可以给国内工业造成一定的压力以促其进步。关税这种价格政策的正确使用，可以维护国家的利益。实际上，大多数国家都不同程度地采用保护主义政策来维护本国产业的利益。关税本身也因此被人们认为是国家主权的一项重要内容。应该指出，从政治角度分析价格政策只是价格政策分析的一种角度。价格政策同时也受到文化环境、价值信仰、道德观念等因素很大的影响，政治分析只能解释影响价格政策中的一部分因素。因此，应该从多个角度对价格政策进行分析，以体现价格政策的复杂环境。①维托·坦齐：《发展中国家税制体制的数量特征》，见托马斯·梅耶等《货币、银行与经２２８济》，洪文金等译，远园缘～远园远页，第员版，上海，上海三联书店，上海人民出版社，员怨怨源。\n第八章政府经济政策的政治分析第六节就业政策的政治内涵就业既关系着每一个劳动者的切身利益，也关系着社会经济的发展和政治的稳定。但是，在市场经济条件下，劳动力供给与需求总是呈现出一定程度的失衡，劳动者失业是普遍存在的社会现象和公共问题。因此，制定和推行就业政策，解决失业问题，也就成为政府的一项重要职责。一、就业政策的直接目标就业政策是指政府为了解决现实中劳动者就业问题制定和推行的一系列方案及采取的措施。就业政策的直接目标可以概括为两个方面：一是解决失业人员的再就业问题；二是解决新生劳动力的初次就业问题。（一）失业人员再就业所谓失业是指劳动者由于某种原因失去了原有的职业。对于劳动者个人来说，失业的严重性在于失去工薪收入，严重影响生活依赖的物质来源，导致生活贫困。对于国家和社会来讲，失业者将直接成为社会的不安定因素。从一种角度说来，对政府当局不满、刑事犯罪率增高、家庭矛盾增大、社会人际关系紧张等都可能与失业率过高有关。另外，对于国家来说，失业率过高说明社会经济发展中出现严重问题。由劳动力供给与需求失衡所导致的失业率过高，说明经济发展中总供给与总需求失衡。因此，劳动者失业问题是政府必须认真对待的客观现实问题，解决失业问题也就成为政府就业政策的目标之一。仅从中国的情况来看，失业是自建国时起就一直存在的问题，解决失业问题也是政府一贯的政策目标。自建国以来，中国曾经出现过三次较大的失业高峰，由此也导致政府不断出台以解决失业问题为目标的政策。第一次失业高峰出现在建国初期。员怨源怨年，仅城市中就已经存在源园园万失业人口，农村中破产的农民达到几千万。员怨缘园年，由于新旧经济结构的矛盾问题，城市失业人数仍为员远远万①。针对这种情况，中国政府当时采取了城市劳动者全面就业政策。国家将全部城市失业人员纳入就业计划，提供就业岗位，统一调配劳动力，保障企业的正常运转，并阻止农村劳动力流入城市。这一就业政策虽然属于计划经济体制下的“统包统配”手段并留下了极大的隐患，但在当时情况下，对于解决城市就业问题起到了有效的作用。通过这一政策的实施，员怨缘远年中国政府成功地解决了城市失业问题。①《中华人民共和国三年来的伟大成就》，苑愿页，第员版，北京，人民出版社，员怨缘猿。２２９\n政府经济学第二次失业高峰出现在苑园年代。由于“十年动乱”期间经济发展的滞后、中学毕业生人数的极度增长以及高等学校瘫痪，使国家无法为中学毕业生和社会失业人员提供足够的就业岗位。为此，国家制定和强制推行了“知识青年上山下乡”政策，暂时缓解了城市的失业问题。如果说“知识青年上山下乡”可以算做中学毕业生的一种就业形式，那么苑园年代末期上山下乡的知识青年返回城市后，等于失去了原先在乡下或边疆的工作，从而导致了城市严重的失业现象。员怨苑怨年，无法就业的返城“知识青年”达到员缘园园万，再加上城市新生的劳动力无岗位就业，使得城市仅登记失业率就达到缘郾怨豫①。以国家计划为单一手段的全面就业政策无法解决当时严峻的失业问题，由此也拉开了经济体制改革的序幕。员怨愿园年国家提出了在国家统筹计划指导下，劳动部门介绍、自愿组织就业、劳动者自谋职业三种方式相结合的就业政策。这种政策的实施不但缓解了城市就业压力，而且突破了计划经济体制下的国家“统包统配”就业政策的格局，转变了传统的就业意识，为市场经济的发展起到重要的作用。第三次失业高峰出现在怨园年代末期。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，国有企业结构调整、“减员增效”使得计划经济体制下隐性失业逐步显现出来。不论是下岗职工的再就业还是新生劳动力的初次就业都面临着极大的困难。员怨怨苑年底，下岗职工人数达员圆园园万人，失业人数为远园园万人②。员怨怨愿年远月，国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，政府加紧实施就业市场化政策和企业下岗职工再就业的保障政策。这一政策虽然解决了大量的下岗职工再就业问题，并且推动了劳动力市场的发展进程，但是现实中仍然存在严重的失业现象。员怨怨愿年底，城镇登记失业率仍然保持在猿郾员豫，失业人数达到缘苑缘万人，通过服务机构申请再就业的企业下岗职工达到远园源万人③。（二）新生劳动力初次就业新生劳动力指初次面临就业的各类有关人员，包括由于某种原因未能继续升学而直接进入求职大军的青年劳动力、达到劳动年龄的学校毕业生、进入城市初次求职的乡下农工等。随着年龄的增长，每一个青年人都会进入劳动年龄。继续升学深造的青年人最终也总要从学校毕业而求职参加工作。因此，不论是脑力劳动者还是体力劳动者，每一个人都将是社会劳动力的一员。新生劳动力是客观存在的社会现象。随着人口的增①田小宝，莫荣：《“大锅饭”不好吃》，载于《中国劳动保障报》，员怨怨怨年怨月圆怨日。②杨宜勇：《失业冲击波———中国就业发展报告》，今日中国出版社，员怨怨苑年。见中国社会科学院公共政策研究中心驭香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心《中国公共政策分析》，圆园园员年卷，圆圆愿页，第员版，北京，中国社会科学出版社，圆园园员。２３０③劳动社会保障部国家统计局：《员怨怨愿～圆园园员年劳动社会保障事业统计公报》。\n第八章政府经济政策的政治分析长，新生劳动力也将逐步增长。因此，人口数量决定着劳动力的数量。新生劳动力是社会经济发展的必要保障因素。在劳动力供给达到一定的均衡状态时，社会上必须要有一定的新生劳动力储备，以便能够满足随着未来新企业而出现的劳动力新需求，否则将不能从劳动力供给上支持新企业的出现，从而影响整个社会经济的发展。但是，由于某些原因，新生劳动力也会面临着就业问题。从现实看，新生劳动力就业困难可以概括为以下几方面的原因：第一，宏观经济形势滑坡，有效需求不足，企业人员过剩，就业机会较少，使劳动力供给大于需求；第二，人口极度膨胀，经济发展不能适应人口增长的需要，劳动力过剩，不能提供与过剩劳动力等量的就业机会，使劳动力供给大于需求；第三，新生劳动力素质普遍低下，不能适应企业用人的标准，使劳动力的有效供给大于需求。新生劳动力待业与在岗劳动力失业基本会产生相同的负面效应。如果说失业人员能够依靠先前工作的储蓄维持一段时间的最低生活标准，那么新生劳动力在就业之前则是空无分文，更容易引发社会问题。所以，解决新生劳动力的初次就业与解决失业者的再就业是同等重要的问题。解决新生劳动力的初次就业也就构成了政府就业政策的目标之一。十年文化大革命时期，中国政府之所以制定推行了“知识青年上山下乡”政策，一个重要的原因就是解决城市新生劳动力的就业问题。这一政策的推行将城市新生劳动力就业压力转向了乡村、偏远山区和边疆地区，同时也必然导致“知识青年”返回城市时造成更大的城市就业问题。根据有关研究，圆园园圆年至圆园园缘年，中国将继续面临新生劳动力的就业压力。未来这几年中，达到劳动年龄的新生劳动力年均增加愿缘远万人，其中因为未能升学而进入劳动力市场寻找就业机会的青年劳动力年均增加猿苑源万人，占年均增加新生劳动力总数的源源豫①。因此，新生劳动力就业将是中国政府长期面临的问题，也将是政府就业政策继续的一贯目标。不论是失业人员的再就业还是新生劳动力的初次就业，实现这两项就业政策目标将具有重要的政治意义。在一般情况下，劳动者个人及家庭成员生活资料的获得、生活条件的改善都要依赖于就业所得报酬。而社会经济的发展也必须依赖足够就业人员的劳动。就业充分、劳动者具有稳定的职业和稳定的生活来源，就必然对社会经济的发展和社会政治①杨宜勇：《今后三年我国就业形势与对策研究》，国家发展计划委员会宏观经济研究院，员怨怨怨年重点课题主报告。见中国社会科学院公共政策研究中心驭香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心《中国公共政策分析》，圆园园员年卷，圆圆怨页，第员版，北京，中国社会科学出版社，圆园园员。２３１\n政府经济学的稳定起到促进作用。二、就业政策的实施手段从历史与现实来看，各个阶段就业政策的有效实施必须依靠各种手段的综合使用。而不同政策手段的使用，又都与既定社会条件下就业政策的具体目标紧密联系。在任何社会条件下，保障充分就业的根本手段则是努力发展经济。（一）保障充分就业的根本手段形成失业和就业艰难的根本原因是社会经济发展水平较低，社会不能为劳动者提供充分的就业机会。因此，政府保障充分就业的根本手段是促进社会经济的快速发展。新中国建立初期，国家百废待兴，解放前残留的薄弱经济基础不可能为失业人员和新生劳动力提供充足的就业机会。国家需要建设，人民需要就业，作为新型社会主义国家优越性的体现，当时必须要保障城镇劳动力充分就业。而要达到这一目标，最根本的就是发展经济。通过实施新的经济建设项目带动社会经济全面发展，以此为广大社会劳动力提供充分的就业机会。针对建国初期的具体情况，中国政府于员怨缘猿年提出了过渡时期的总路线，把迅速发展国民经济、实现社会主义工业化提到“总路线”的高度。在第一个五年计划中，明确提出要集中主要力量以前苏联援建的员缘远个建设项目为中心，由远怨源个建设单位组成工业建设基本力量，以重工业和国防工业为重点建设目标，由此建立新中国工业化建设的基础。根据当时国内经济状况和国际局势，优先发展钢铁、有色金属、电力、煤炭、石油、机械、化工等生产资料产业。这种经济发展战略的实施，虽然形成了以后畸形的产业结构和僵化的计划经济体制，但就当时来说，新兴产业的建设直接解决了城市劳动力就业问题。在市场经济条件下，政府保障充分就业的根本手段仍然是通过各种方法调控和引导，弥补市场缺陷，促进经济的发展。从圆园世纪苑园年代末开始，中国政府将中心任务转移到经济建设上来，计划经济体制开始向市场经济体制转变。经济发展的强大势头，为劳动力就业创造了新的条件。在经济形式上，农工商联合公司、国有企业、个体经营者、合伙经济、中外合资企业、外商独资企业等多种经济形式的出现，为劳动力就业提供了新的机会。在产业发展上，改革开放以来高新技术产业、为社会生产和人民生活服务的第三产业以及其他劳动密集型产业大规模发展，同样为劳动力就业提供了新的机会。圆园园圆年，中国政府获得圆园园愿年奥运会的举办权，由此带来的正外部效应之一就是带动经济突飞猛进地发展，提供更多的就业机会。中国加入宰栽韵之后，外资企业的大规模引进一方面带来更２３２加激烈的商业竞争，另一方面也会提供更多的就业机会。\n第八章政府经济政策的政治分析经济发展增加就业，经济停滞或倒退减少就业，这是无可争辩的事实。因此，从根本上解决就业问题，关键在于促进社会经济的发展。（二）计划经济体制下城镇全面就业的政策手段圆园世纪缘园年代后期，作为计划经济体制的一个重要组成部分，中国政府推行了以保障城镇劳动力全面就业为目标的就业政策。这种就业政策的制定与推行，直接源于国民经济发展的计划和目标。从第一个五年计划开始，中国逐渐形成了以重工业为优先发展重点、以钢铁工业为核心的国民经济发展战略。政府以指令性计划为实现手段，通过垄断稀缺资源配置和控制城乡经济剩余，不断加大重工业的投资，轻视农业和轻工业，形成了一种畸形的产业结构。但是，由于重工业并非劳动密集型产业，吸纳劳动力就业能力较低，所以政府必须要对劳动力就业进行干预，否则将会产生极高的失业率，影响人民生活，影响社会政治稳定，阻碍工业化建设目标的实现。因此，为了适应以重工业为核心的计划经济体制，充分体现社会主义制度的优越性，当时政府在城镇推行了保障劳动力全面就业的政策。当时为了保障城镇劳动力全面就业，政府采取了以下政策手段。第一，在城镇就业职工中实行低工资政策。按照国家指令性计划对城镇劳动力“统包统配”，保障全面就业，实质上是一种绝对平均主义的就业政策。这一政策无疑导致了实际就业人数大大超过劳动力需求。一方面埋下了将来的“职工下岗”的隐患，另一方面也将导致人力成本过高。为了保障全面就业，降低人力成本，在不能减少劳动力的情况下，只能采取低工资的政策手段。第二，实行城镇基本生活用品低物价政策。基本生活用品的物价是劳动与生活资料交换的标准。实行低工资政策保障全面就业，就必须实行包括农产品在内的基本生活用品低物价政策，以使低工资水平下的就业人员能够维持正常生活和劳动力的正常再生产。低物价是低工资条件下保障人民正常生活的一个重要条件。第三，实行城镇居民货币工资之外享有各项福利的政策。在低工资高就业的条件下，为了保障就业者及其家庭的正常生活，进而保障生产质量，在医疗保健、教育、托幼等方面使就业者享有社会服务，在交通、住房、洗理、特殊工作条件等方面使就业者享有一定的物质福利，以此作为工资的补充。货币工资外的福利和服务是低工资条件下保障人民正常生活的又一个重要条件。第四，分割城乡劳动力市场和产品市场。实行城镇基本生活用品低物价政策和货币工资外的福利政策，实质上是使城镇就业者的利益远远高于乡村农民。为了保障城镇利益不受冲击，这就必须采用有效手段封闭城镇。一是实施了城乡差别户籍政策和农村人民公社政策，阻止乡村２３３\n政府经济学劳动力进入城市；二是实行农产品统购统销政策，垄断农产品流通，以较低物价向城镇供应农产品。通过以上政策手段，一方面保障了城镇劳动力的全面就业，另一方面也阻止了城乡劳动力的正常流动，为社会经济的发展和人力资源的有效配置设置了极大的障碍。（三）市场机制下竞争就业的政策手段随着市场经济体制的进一步确立，国家对“统包统配”的就业政策进行了彻底改革。在全新的形势下，国有企业改革和产权结构调整导致了劳动力结构的大变动，从而对解决就业、再就业、失业者社会保障问题提出了全新的要求。国家“统包统配”就业政策终结后，不论是新生劳动力初次就业还是失业者的再就业，都将根据市场需求和个人意愿进行双向选择，竞争上岗，择优录用。在市场竞争条件下，为了保障劳动者充分就业，政府采取了以下政策手段。员援完善相关法律法规，明确政府职能，保障就业早在员怨苑怨年，中共中央、国务院就针对改革开放的新形势和严峻的就业问题，颁布了《关于广开门路、搞活经济，解决城镇劳动就业问题的若干决定》等一系列文件，通过经济体制及就业体制的全面改革，对经济结构、教育结构、人口布局等方面进行合理调整，逐步解决改革开放后所面临的就业问题。员怨怨源年苑月缘日，全国人大八届八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》。该法律文件明确了在市场竞争条件下解决就业问题的职能。劳动法规定，政府的职能之一就是通过促进经济和社会发展，采取各种措施创造就业条件，扩大就业机会。国家要鼓励企业、失业组织、社会团体在法律、行政法规规定的范围内兴办产业或者拓宽经营，增加就业，并支持劳动者自愿组织起来就业和从事个体经营实现就业。对此，地方各级人民政府应当采取措施，发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务。关于毕业生就业问题，员怨怨苑年猿月圆源日，国家教育委员会颁布了《普通高等学校毕业生和毕业研究生就业工作暂行规定》，要求各级主管毕业生就业部门、高等学校和用人单位共同做好毕业生就业工作，必要时，国家将采取行政手段，安置毕业生就业。关于国有企业下岗职工再就业问题，员怨怨愿年远月，中共中央、国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求各级党政机关、国有企事业单位采取各种措施，切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。同年，财政部颁布了《国有企业下岗职工基本生活保障和再就业资金管理暂行办法》，对再就业政策做出了更加具体的规定。以上法律法规及其他有关政策的颁布，明确了政府职能，为市场竞争机制下解决就业问题提供了保障。２３４\n第八章政府经济政策的政治分析圆援推行积极的财政政策，拉动经济增长，创造就业机会中国改革开放之后，为了促进计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，圆园世纪愿园年代，政府基本上推行的是积极的财政政策，通过大量的政府投资，拉动经济增长，为劳动者创造就业机会。这一政策手段的实施，为改革开放后在体制改革、企业转轨、市场竞争机制下的劳动者就业提供了保障。但是，由于经济发展过热，也形成了政府巨额财政赤字和高通货膨胀。圆园世纪怨园年代初期，为了治理经济过热和高通胀带来的一系列问题，政府一度采取了适度的财政紧缩政策，并于员怨怨苑年实现国民经济“软着陆”。中国人口基数大、劳动力数量多但素质低，企业在转轨中不适应。政府积极的扩张性财政政策和紧缩性财政政策的交替使用虽然对稳定经济发展形势、解决劳动力就业问题起到了积极有效的作用，但是，新生劳动力和下岗职工仍然面临着就业问题，并于员怨怨苑年底形成了新的失业高峰。面对市场机制下严峻的就业问题，员怨怨愿年愿月，全国人大常委会九届四次会议批准了国务院提出的关于增发国债加强基础设施建设和中央财政预算调整方案的议案，由此开始推行积极的财政政策，以此拉动经济增长，扩大内需，创造就业机会。连续多年推行的积极财政政策，通过增发巨额国债、调整税率、增强外贸出口、扩大吸引外资、清理政府性基金和收费、提高人民收入等综合政策手段，带动了社会资金的投入，有效地拉动了经济增长，促进了企业生产发展和经济效益回升，为保持和增加就业岗位提供了有力的支持条件。仅从员怨怨愿年看，政府推行积极的财政政策就拉动郧阅孕增长员郾缘豫。一般经济理论认为，郧阅孕每增长员豫，就业可增长园郾愿豫，在中国的具体条件下，大约能增加远园万人就业。照此计算，员怨怨愿年政府积极财政政策手段的实施，为社会增加了怨园万个就业机会①。积极的财政政策虽然对拉动经济增长、创造就业机会是一种有效的手段，但是，积极的财政政策手段通过增大财政支出拉动和促进经济增长，也必然会出现高额的财政赤字。猿援通过人才市场或劳动力市场，开展就业服务改革开放之后，针对中国劳动力资源丰富同时就业压力大的特点，员怨怨猿年员员月，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，将逐步形成劳动力市场定为市场体系建设培育的重点之一。通过劳动力市场的逐步建设，达到合理开发利用人力资源、形成用人单位和劳动者双向选择、劳动力合理流动的就业机制。到圆园世纪末，全国各地相继建立了人才市场、劳务市场或人才劳务服务中心等促进劳动力资源①中国社会科学院公共政策研究中心驭香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心：《中国公共政策分析》，圆园园员年卷，远猿页，第员版，北京，中国社会科学出版社，圆园园员。２３５\n政府经济学合理流动、解决就业或再就业问题的市场机制。许多省、市也都建立了人才信息计算机网络，形成了初级的电子信息劳务市场。通过计算机网络，求职者可以快速获取就业信息，并与用人单位直接建立联系，在双向选择的原则下商讨就业问题。这种市场机制以促进各种层次的劳动力合理流动为宗旨，为用人单位提供认识人、选人、用人的市场，为新生劳动力就业提供咨询、指导和推荐服务，通过就业信息发布、人才劳动力供需登记、人事档案代理、解释国家相关政策及地方法规、办理人才劳动力流动手续的具体环节，形成市场运作体系，为交流就业信息、沟通求职者与用人单位、促进人才流动和劳动者就业起到重要的作用。随着市场经济形势的进一步发展，人才劳务市场将发挥更大的作用。员怨怨愿年自国家加大力度实施“再就业工程”以来，根据中央及国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》的精神，绝大部分下岗职工进入了行政性的再就业服务中心，通过服务中心领取生活保障费，安排再就业。根据国家劳动和社会保障部的规划，随着市场机制的逐步完善，从圆园园源年开始，所有下岗职工要完全脱离再就业服务中心，通过统一规范的劳动力市场调节就业，以此初步形成适合社会主义市场机制的就业机制。现实情况可以证明，人才市场和劳动力市场是现代经济社会中解决就业问题不可替代的环节。促进市场机制逐步完善是政府推行就业政策的有效手段。源援建立劳动预备制度，多角度解决就业问题由于中国劳动力数量大、素质低，所以导致了就业压力大和产品在世界竞争力弱的现实情况。为了从多重角度解决问题，中国政府于圆园世纪末期制定和推行了劳动预备制度。通过这一政策手段，以达到缓解巨大的就业压力、拉动劳动力培训市场发展、普遍提高劳动者素质和实现劳动者高水平就业的目的。通过劳动力素质水平的提高，使企业在加入宰栽韵后能够在产品质量上与世界竞争。员怨怨怨年，国务院办公厅转发了劳动保障部、教育部、人事部、国家计委、国家经贸委、国家工商局等部门《关于积极推进劳动预备制度加快提高劳动者素质的意见》，要求从员怨怨怨年起，在全国城镇普遍推行劳动预备政策，不论是初、高中毕业的新生劳动力还是企业下岗职工，遵照“先培训后就业”的原则，就业前必须先参加职业培训和相关教育，并由就业服务机构纳入当地劳动力信息资源管理系统，提供档案存放、人事代理和代缴社会保险等多项服务。对培训期满的人员，根据国家就业政策和劳动力市场需求，组织双向选择，优先推荐就业或指导其自谋职业。同时，严格执行就业准入控制政策，对未参加培训或参加培训未取得结业证书或职业资格证书的人员，不予办理求职登记手续和介绍就业，用人单位不得招２３６收录用。从事个体经营的人员，必须通过职业培训获取职业资格证书，方\n第八章政府经济政策的政治分析可办理个体经营手续。劳动预备制度的建立和实施，为普遍提高劳动者素质，缓解就业压力，促进劳动力合理流动，规范劳动力市场起到了重要作用。三、就业政策的调控作用就业政策作为国家经济政策的一个重要组成部分，除了直接解决新生劳动力初次就业和下岗失业人员的再就业问题之外，对社会经济、政治也发挥着强大的调控作用。员援保障社会稳定社会稳定，从广义说来是指与社会政治、经济、文化和人民生活所组成的整个社会结构和社会秩序的稳定。社会稳定一般体现为安定的社会环境、稳定的经济政治秩序、稳步连续的经济增长和人民生活水平的不断提高。社会稳定是社会发展的基础条件之一。因此，政府的主要职能之一就是保障社会稳定。在整个社会结构和社会秩序中，作为社会上层建筑，政治稳定具有重要的意义。政治稳定一方面对经济发展和人民生活起到保障和促进作用，另一方面又取决于经济发展和人民生活水平的不断提高。因此，保障社会政治稳定，政府首先需要努力引导、促进经济发展，不断提高人民生活水平，而降低失业率、保障劳动者就业是其中的关键环节之一。在经济发展落后、人民生活水平低下、失业率偏高的的条件下，政府依靠公共权力的强力实施，也可以达到社会表面的稳定，但是这种缺少经济基础支持的表面稳定会潜藏着极大的动荡因素。因此，保障社会稳定首先要发展经济，使劳动者充分就业。从经济发展、充分就业、社会稳定这三者的辩证关系来看，经济发展与充分就业的相互促进是形成社会稳定的基础因素，而稳定的社会条件又反作用于经济发展与充分就业，对经济发展与充分就业起到保障作用。概括说来，就业政策保障社会稳定体现在以下几方面：第一，规定稳定的就业规则，通过法律规章的实施保障求职者公平竞争工作岗位；第二，促进经济发展，为初次就业和再就业的劳动者创造就业机会，解决劳动者生存发展所需的最基本的物质来源；第三，为失业者提供基本生活保障；第四，为求职者提供具体的服务项目，保障劳动者就业。就业政策的实施使劳动者充分就业，获得满意的工薪报酬，安心于工作岗位、努力工作，实际上也就从最基本的方面保障了社会的稳定。圆援促进人力资源的开发与利用人力资源既是社会资源之一，也是社会财富之一。与自然资源、信息２３７\n政府经济学资源比较，人力资源是活的资源，是整合配置其他资源从而创造财富的能动性资源。社会只有通过人力资源的合理配置，才能使其他资源发挥作用。因此，人力资源又是社会的巨大财富。在世界各国的财富构成中，人力资源占总财富的比例在发达国家为远苑豫，世界平均水平为远源豫，发展中的亚太国家为苑缘豫，中国为苑猿豫。圆员世纪中期，中国人口将达到员远亿，其中员缘～远源岁的劳动年龄人数将达到员园亿左右。因此，不论是过去、现实还是将来，中国都有相当丰富的人力资源。从中国人力资源的情况看来，数量多是一个方面，素质普遍较低和发挥效率较低是另一个方面。从就业分布来看，较大比例的就业人数仍然集中在产值较低的农业。随着社会经济的不断发展，市场将不断出现对于劳动力的新需求和对人力资源配置的新要求。因此，中国人力资源的开发与利用仍然具有巨大的发展空间。如何促进人力资源开发与高效率利用，仍然是全社会面临的重要问题。政府要制定和推行有效的就业政策，在创造就业机会、保障劳动力充分就业的同时，促进人力资源的合理开发与高效率利用。这可以体现在以下方面：第一，促进劳动力市场进一步完善，使劳动力在市场机制下合理流动，达到高效率配置；第二，通过市场机制提供产业发展信息、劳动力需求信息，引导就业；第三，通过有针对性的培训或再教育等手段，开发劳动力潜能，提高劳动力的综合素质与技能；第四，通过考核、行业准入等手段，保障就业人员的质量；第五，通过有关法律规章的制定和实施，合理使用就业人员以创造更高的价值。猿援调控供求总量平衡在国民经济运行过程中，劳动力就业既紧密联系着社会供给也紧密联系着社会需求。劳动力的充分就业，扩大产品的生产，将增加社会供给量，而就业者本身又是消费者，通过就业获取的工作报酬中又有相当的比例汇入社会消费需求。失业率过高，劳动力大量闲置，一方面必然降低社会供给，另一方面也会因为劳动者工作报酬的减少而降低社会消费需求。因此，就业问题也是供求总量平衡的重要问题。政府就业政策的有效实施，将对社会供求总量的平衡起到调控作用。在西方发达国家，供求总量的失衡经常表现为供给过剩和有效需求不足。在中国，供求总量失衡一般表现为需求过剩，而供给不足。在调控供求平衡的过程中，政府可以根据社会需求信号制定和推行就业政策，引导劳动力向能够满足社会需求的产业流动，以加强相关的产业发展，达到２３８扩大供给的目的。从劳动力本身来说，也存在着供给与需求失衡的问题，\n第八章政府经济政策的政治分析并且劳动力供给与需求的平衡，实际上也是社会供求总量平衡的一个不可缺少的组成部分。因此，政府通过就业政策实现充分就业，可以从一个方面促进供求总量的平衡。在经济增长、新兴产业不断出现的情况下，必然要体现出对劳动力的强大需求。在这种情况下，产业政策引导劳动者就业，可以有效避免因为劳动力供给不足而导致的经济增长停滞。在经济萧条的情况下，劳动力必然导致供给大于需求，出现较高的失业率。在这种情况下，就业政策可以通过劳动预备制度的实施，对劳动力进行整合，促进劳动力素质与技能的提高，为下一轮的经济增长预备充足的劳动后备力量，以满足今后到来的劳动力市场需求。不论是经济增长还是经济萧条，就业政策的有效推行首先能使劳动力供给达到相对的平衡，其次，通过劳动力供给的平衡促进社会供给总量的平衡。思考题员援国家经济政策如何体现政治性？圆援经济政策执行及调整过程中如何产生政治影响？猿援如何理解财政政策的政治特征？源援政府推行财政政策的基本手段有哪些？缘援如何理解财政政策的宏观调控功能？远援如何理解国家的金融体制？苑援如何理解国家货币政策？愿援如何从政治角度分析认识金融政策？怨援如何理解国家产业政策的含义？员园援如何理解国家产业政策的基本构成？员员援如何分析国家产业政策的政治作用？员圆援如何理解价格政策的含义与基本政策手段？员猿援如何从政治角度分析认识价格政策？员源援如何理解就业政策的目标？员缘援如何分析认识就业政策的实施手段？员远援如何分析认识就业政策的调控作用？２３９\n结语市场成为一种经济制度以来，一直与政府处在一种若即若离的关系中。市场以自愿交易为前提，政府的运行以强制权力开路，市场本性上与政府是相排斥的；市场又离不开政府，市场的缺陷本身无力克服，需要借助政府来纠正外部性问题、限制垄断、维持宏观经济的稳定。政府本身也存在缺陷，但政府在克服市场缺陷的同时，又可能破坏市场的正常运行。因此，既不应因为市场存在缺陷就过多地依赖政府，也不必对政府的经济功能失去信心。我们的目标是实现政府与市场之间的均衡，“现实中的选择实际上是在不完善的市场和不完善的政府之中以及在二者的各种结合之中进行的。根本的经济选择是关心市场或政府（二者都有明显的缺陷）应当在经济中决定资源的配置、使用的程度。”①政府与市场的这种双重关系正是政府经济学学科立足之根据所在。世界上多数国家向市场经济体制的转轨均经历了政府推动过程，这也是政府经济学兴起的现实动力。作为最大的发展中国家，正处于转型中的中国为政府经济学的发展提供了巨大的实践舞台，因而政府经济学在中国具有良好的发展前景。在经济全球化的背景下，综合市场与政府各自的优势和缺陷，正如英国社会学家吉登斯所概括的那样，今天的政府应“为各种不同利益的体现提供途径；提供一个对这些利益的竞争性要求进行协调的场所；创设和保护一个开放的公共领域：在这一领域中，关于政策问题的论争能够不受限制地持续开展下去；提供包括集体安全和福利的各种形式在内的、多种多样的公共产品；为公共利益而对市场进行规治，并在垄断威胁的情况下培育市场竞争；通过对暴力手段和警察机构的控制和使用，来培育社会安定；通过其在教育制度中所发挥的核心作用，来促进人力资源的积极开展；维护有效的法律制度；作为主要的用人方，在干预宏观和微观经济以及提供基础设施中发挥直接经济作用。比较富有争议的是，政府具有教化的目的：政府虽然体现着那些得到普遍支持的规范与价值，但是它可以在教育制度和其他方面对这些规范与价值的塑造起到帮助作用；培育区域性和国际间的联合，并寻求实现全球性目标”②。①查·沃尔夫：《市场或政府》，谢旭译，缘～远页，第员版，北京，中国发展出版社，员怨怨源。②安·吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，郑戈译，缘园～缘员页，第员版，北京，北２４０京大学出版社等，圆园园园。\n参考文献员约瑟夫·斯蒂格里兹援政府经济学援曾强等译援第员版援北京：春秋出版社，员怨愿愿圆黄少军援政府经济学援第员版援北京：中国经济出版社，员怨怨愿猿王浦劬援政治学基础援第员版援北京：北京大学出版社，员怨怨缘源保·萨缪尔森等援经济学援高鸿业等译援第员圆版援北京：中国发展出版社，员怨怨圆缘陈孟熙援经济学说史教程援第员版援北京：中国人民大学出版社，员怨怨远远丹·缪勒援公共选择援王诚译援第员版援北京：商务印书馆，员怨怨圆苑罗·匀援奇尔科特援比较政治学理论援高铦等译援第员版援北京：社会科学文献出版社，员怨怨愿愿保·砸援格雷戈里援比较经济制度学援葛奇等译援第员版援北京：知识出版社，员怨愿愿怨王浦劬等援经济体制转型中的政府作用援第员版援北京：新华出版社，圆园园园员园胡鞍钢等援政府与市场援第员版援北京：中国计划出版社，圆园园园员员查·沃尔夫援市场或政府援谢旭译援第员版援北京：中国发展出版社，员怨怨源员圆阿·奥肯援平等与效率———重大的抉择援王奔洲译援第员版援北京：华夏出版社，员怨愿苑员猿乔·月援史蒂文斯援集体选择经济学援杨晓维等译援第员版援上海：上海三联书店，员怨怨怨员源詹·布坎南援自由、市场与国家援吴良健等译援第员版援北京：北京经济学院出版社，员怨愿愿员缘曼·奥尔森援集体行动的逻辑援陈郁等译援第员版援上海：上海三联书店，上海人民出版社，员怨怨缘员远曼·奥尔森援国家兴衰探源援吕应中等译援第员版援北京：商务印书馆，员怨怨猿员苑张仁德援比较经济体制援第员版援西安：陕西人民出版社，员怨怨猿员愿砸援柯斯等援财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译本集援第员版援上海：上海三联书店，员怨怨员员怨吉利斯等援发展经济学援彭刚等译援第员版援北京：中国人民大学出版社，员怨怨愿圆园林毅夫等援中国的奇迹：发展战略与经济改革援第员版援上海：上海三联书店等，员怨怨源圆员史忠良援经济发展战略与布局援第员版援北京：经济管理出版社，员怨怨怨圆圆杨敬年援西方发展经济学文献选读援第员版援天津：南开大学出版社，员怨怨缘圆猿约瑟夫·斯蒂格里兹援经济学援姚开建等译援第员版援北京：中国人民大学出版社，员怨怨苑圆源徐滇庆等援政府在经济发展中的作用援第员版援上海：上海人民出版社，员怨怨怨圆缘陈振明援政策科学援第员版援北京：中国人民大学出版社，员怨愿怨圆远张金马援政策科学导论援第员版援北京：中国人民大学出版社，员怨怨圆２４１\n政府经济学圆苑朱东平援经济政策论援第员版援上海：立信会计出版社，员怨怨缘圆愿朱海洋援财政与金融援第员版援上海：上海交通大学出版社，圆园园园圆怨戴相龙援迈向圆员世纪的中国金融业援第员版援北京：中国金融出版社，员怨怨苑猿园蒂米奇·威塔斯援金融规管———变化中的游戏规则援曹国琪译援第员版援上海：上海财经大学出版社，圆园园园猿员卡尔·耘援瓦什援货币理论与政策援王芳等译援第员版援北京：中国人民大学出版社，圆园园员猿圆黄泽民援货币银行学援第员版援上海：立信会计出版社，圆园园员猿猿许光建等援改革中的价格理论援第员版援北京：中国人民大学出版社，员怨愿怨猿源李慧中援中国价格改革的逻辑援第员版援太原：山西经济出版社，员怨怨愿猿缘李扬援财政补贴经济分析援第员版援上海：上海三联书店，员怨怨园２４２