公共管理学 公共管理学的产生与发展

公共管理学 公共管理学的产生与发展

公共管理学第一章公共管理学的产生与发展\n学习目标公共管理学的产生是公共管理实践发展到一定阶段的必然产物，从公共行政到公共管理的发展反映了人类公共事务处理的巨大变迁，公共管理学是对公共管理实践的反映、整合与超越。通过学习本章，应该掌握公共管理学产生的内在逻辑和客观必然性，熟悉关键的变迁过程，掌握主要的公共管理理论，了解公共管理理论的发展脉络，掌握公共管理学基本的知识体系，学会运用学习公共管理学的主要方法。\n本章内容公共管理学的内涵1公共管理学的理论渊源2公共管理学的发展、体系与学习方法3公共管理学与中国社会变迁4\n1．公共利益目标与私人利益目标的分歧。公共管理必须以公共利益为目标，私人部门管理的目标则可以定位于包括管理者在内的私人利益，这是公共管理与私人部门管理的最重要区别。２．垄断强制性与自由竞争性的差别。公共管理活动在本质上是国家的活动，这使得公共管理具有明显的垄断和强制的特点（当然也包含非垄断和非强制性的一面），而私人部门管理则不具有这个特点。３．制衡性与自主性的不同。与私人部门管理者在管理中具有较多的自主性相比，公共管理主体在实施管理的过程中，通常受到较多的制衡。4．公共管理尤其是政府治理需要考虑各种利益和价值的平衡，私人部门的管理活动主要是围绕如何实现自身的生存和发展展开。第一节公共管理学的内涵1.1.1公私部门管理的差异5．政府机制与市场机制的不同\n第一节公共管理学的内涵1.1.2公共管理和公共管理学的内涵1．公共管理的内涵公共管理（publicmanagement）是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。一是广义的，由于有人类社会就有公共生活及其管理，因此，最广义的公共管理可以追溯到早期的人类社会；二是比较狭义的，指发端于19世纪末、以行政管理学或公共行政学（publicadministration）名称出现的公共管理；三是严格意义的公共管理，即滥觞于20世纪70年代，勃兴于80年代“新公共管理”（newpublicmanagement）运动，也是本书所称的公共管理。\n第一节公共管理学的内涵1.1.2公共管理和公共管理学的内涵2．公共管理学的内涵(1)管理。可以把管理看做在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节和控制的过程。(2)公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。(3)公共管理学。公共管理学(DisciplineofPublicManagement)是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。\n第一节公共管理学的内涵1.1.2公共管理和公共管理学的内涵3．当前阶段的公共管理学，具有如下值得注意的特点：(1)鲜明的实践导向性。公共管理学产生的基本原因，在于传统行政学除旧有的学科局限外，越来越难以应付知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题。公共管理学正是在坚持实践导向中，通过有效地回应这些挑战，显示自己的学科优势，并获得源源不断的学科发展动力。(2)理论上的包容性。为解决公共管理实践提出的各种问题，公共管理学兼收并蓄，积极从其他学科吸收理论养分，这使公共管理学呈现出交叉性强的特点。可以说，公共管理学对于政治学、经济学、社会学、心理学等基础社会科学学科具有很强的依赖性。(3)学科的年轻性。\n第二节公共管理学的理论渊源1.2.1政治—行政二分法威尔逊、古德诺：将公共事务分为公共意志的表达与执行两个既联系又区别的过程，意志的表达与整合过程需要发挥民主、尊重公民权利等；意志的执行过程则应通过理性模式、提高行动效率从而在结果上保障公共意志的实现。政治—行政二分法（dichotomyofpoliticsandadministration）长期以来被视为对公共管理学的经典界定，它是公共管理学的理论基石之一。政治行政社会治理系统在政治领域，对问题进行争论，做出一些有关指导公共政策的决定；行政领域，政策由中立的职业化官僚来执行\n第二节公共管理学的理论渊源1.2.2三权分立理论三权分立是界定公共管理学的另一种理论，该理论不是从治理视角考虑的，而是从民主社会的制度因素对公共管理加以界定。三权分立学说并不认为处理公共事务的权威只是存在于政治系统之中，它将公共领域分为政治、行政与法律三个系统，由它们分担公共权威。三个系统通过协作与制衡，共同促进公共利益法律政治行政\n第二节公共管理学的理论渊源1.2.3一般管理理论对公共管理学的第三种界定是从管理理论的视角进行的，公共组织被看做与私人组织相类似，公共部门的管理被认为与私人部门的管理基本一致，可以共享一般管理理论和方法。与私人组织一样，公共组织的运作具有一定的目标，需要一定的人力和物力资源投入，都需要对运作过程进行管理，运作的结果与私人组织一样表现为产品和服务；公共组织同样需要在提供一定产品和服务的同时满足成员对组织的需求，都面临不完全确定的管理环境。在公共管理学研究的古典时期，管理理论一度支配了对公共管理的界定。公共管理被认为不仅应当借鉴企业的管理方法和技术，而且应该引入其效率价值观：当效率价值与其他价值发生冲突时，以效率价值为优先。\n第二节公共管理学的理论渊源1.2.4公共选择理论公共选择理论(TheoryofPublicChoice)是公共管理的重要理论基础，它对政府的本质、公共决策的过程与方法，尤其是公共预算的决策与效益等问题进行了深入的分析，非常有启发作用。公共选择理论研究选民、政治人物以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其他类似的社会体制下进行的互动。公共选择理论也采用许多不同的研究工具进行研究，包括了研究效用最大化的局限、博弈论、决策论。公共选择理论提出的主要公式之一是理性选择理论（RationalChoice），假设人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目标的途径。\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.1公共管理学的发展1．古典时期公共管理(行政)学的理论发展政治、行政二分法理性官僚制组织理论科学管理理论威尔逊《行政学研究》古德诺《政治与行政：对政府的研究》韦伯科层官僚制F．W．泰罗《科学管理原理》H．法约尔《工业管理与一般管理》\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.1公共管理学的发展２．公共管理学研究的批评与变革时期巴纳德的动态平衡理论《决策与行政组织》《行政行为》林德布洛姆的渐进决策理论西蒙的决策理论《经理人员的职能》组织理论《政治、经济和福利》《渐进决策科学》公共管理社会人非正式组织员工满意度行为科学和霍桑实验\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.1公共管理学的发展３．公共管理学研究的调整与整合时期雷格斯行政类型分类理论明诺布鲁克会议强调“公共性”为研究重心行政生态理论新公共行政学柏森斯决策层管理层技术层系统理论拉斯韦尔《政策科学：近年在范畴与方法上的进展》公共政策分析“公共管理主义”、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“市场导向的公共行政”新公共管理运动\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系1．公共管理的主体\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系２．公共管理的环境任何公共管理总是在一定的环境中进行的。特定的环境，决定了公共管理的特定性质、目标和方向，也决定着具体管理的实施；另一方面，公共管理的过程也是能动改造公共管理环境的过程。因此，公共管理环境是公共管理中的一个十分重要的构成要素。在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。由于公共管理环境具有复杂性、差异性和变动性，因此，对于环境的正确分析实在是实施有效公共管理的基本前提。\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系３．公共管理的对象公共管理的直接对象是各类公共事务。公共事务涉及的范围极为广泛，从人到物，从有形的制度到无形的精神，可以说无所不在。公共事务的广泛性与公共领域的广阔和公共管理活动的宽泛是吻合的。在公共事务中，公共组织的构成和运行，公共问题的加剧和列入议事日程，公共物品的生产和供给，公共政策的制定和执行，公共服务的品质与绩效，都是公共管理中的重要话题。\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.2公共管理学的体系4．公共管理的资源、过程和方法公共管理的过程，是公共管理机构凭借和组织相应的资源、调动必要的手段、实现管理目标的过程。与私营部门最重要的资源是资金迥然不同，公共部门最重要的资源是合法性：包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要，前者是维护基本公共利益不受侵害的政治保障，后者是支付管理成本、实施公共项目的物质基础。与私人部门的资源有限一样，公共管理的资源也是有限的。如何有效利用资源，以尽可能小的成本取得尽可能大的社会收益，也是公共管理需要认真对待的一个问题。\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.3公共管理学的学习方法1．公共管理学的学习途径波兹曼（B.Bozeman）公共政策途径（publicpolicyapproach，P途径）企业管理途径（businessapproach，B途径）P途径第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.3公共管理学的学习方法２．公共管理学的研究方法(1)规范方法。规范方法又称理想方法，是行政学古典学派常用的方法。这一方法用于公共管理现象研究时，着眼于建立一般理论和一般原则（即“放之四海而皆准”的原则）。这一方法的特点是偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么”，(2)实证方法。实证方法又称经验方法，自20世纪40年代以来，这一方法在西方社会科学研究中成为一种主流的方法。这一方法的特点是专注于发现事实，并依据科学原则描述事实。它关注“是什么”（tobe）或实然，而非“应当是什么”（shouldbe）或应然，认为进行社会研究的学者首先应该是科学家而不是意识形态家或道德家。该方法一个重要特点是主张研究者应坚持价值中立，因为价值判断总是有取舍的，价值的参与会妨碍在观察和理解事物中的客观性。不过这一方法也遇到一些批评，主要有两点：一是研究者完全摆脱价值观的影响是不现实的；二是由于事物的变动性以及研究者的观察与描述不是同一个时点，因此描述中的“历史的客观”与真实的客观可能差距甚远。(3)案例方法。案例方法就是对特定的问题从实证的角度进行分析、评价并得出结论，然后根据这一结论来确定处理类似问题的可行方案。但案例分析法容易产生就事论事、以偏概全的问题，这是在使用该方法时应当注意的。\n第三节公共管理学的发展、体系与学习方法1.3.3公共管理学的学习方法２．公共管理学的研究方法(4)系统方法。系统方法是社会科学研究经常采用的方法。它运用系统工程的理论和方法来分析公共管理现象和过程，把管理机构、管理对象的各个环节、各个层次，都当作一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析，以确定最优化的目标和实施方案。(5)比较方法。比较方法是公共管理学中常用的一种方法。该方法通过采用横向对比的形式，对不同国家和地区的公共管理活动或公共管理的某个侧面进行分析比较，或采用纵向对比的方式对同一个国家或地区的不同时期的公共管理活动或某个侧面进行比较分析，以研究、探索公共管理活动中的普遍理论和最优方案。在现阶段的公共管理学研究中，比较重要的是“模式”比较，即将各个国家和地区的政治经济模式进行比较，以求从中寻找规律性的认识。(6)数理方法。数理方法是按照随机或非随机抽样的原则，在广泛收集有关公共管理现象之数据的基础上，用现代数学方法和定量分析技术，通过计算机等现代科技手段把公共管理现象间的关系数量化，以对管理活动规律加以认识和总结的一种研究方法。采用数量分析法必须以准确的数据资料为基础，同时要将定量分析和定性研究方法结合起来应用。\n第四节公共管理学与中国社会变迁1.4.1公共管理学与中国的政府机构改革公共管理学对于政府机构有着系统、深入的研究，包括政府的职能定位、机构设置、人事制度和管理理论等方面，这为我国政府机构提供了及时的理论指导。它为政府机构的职能定位指明了方向，即以市场为基础，切实转变职能，将政府职能由直接的、微观的、控制性的向间接的、宏观的和协调性的方向转变。通过转变政府职能，理顺了政府与企业、市场、社会等主体的关系，极大地提高了政府运行的绩效和社会的全面发展。在机构设置上，公共管理学提供的方案是以职能行使为基础，裁减、合并政府机构，使机构设置更加合理、精干。与机构设置相配套，人事制度改革也同步进行，必须推行并完善公务员制度，规范人事管理，提高队伍素质。公共管理学还为政府机构提供了科学的管理原则，包括上下级分权、政企分开、绩效管理等管理方法。中国公共管理学界通过针对政府机构改革发表和出版大量论文、专著，举行学术会议，提供改革方案咨询，建言人才培养和人员培训等学科社会机制，为政府机构改革提供了全方位的理论支持。\n第四节公共管理学与中国社会变迁1.4.2公共管理学与中国的经济体制改革中国经济体制改革是在政府主导下摸索前进的，公共管理学为之提供了必不可少的理论指导，主要体现在以下方面：转变政府职能，发挥市场在资源配置和初次收入分配中的主导作用；为市场运行提供公平的竞争环境，加强市场监管和经济调节职能，加强相应的政府能力建设和机构改革。公共管理学通过对西方国家经济体制改革经验的借鉴和比较，为处于摸索中的我国经济体制改革提供了理论帮助。西方国家政府围绕调节市场经济的政府职能定位、机构设置和制度建设，以及政府在收入再分配和提供社会保障中的经验和做法，也通过公共行政理论界的努力转化成为指导我国经济体制改革的具体政策建议。\n第四节公共管理学与中国社会变迁1.4.3公共管理学与中国的民主政治建设政府行为的转变在很大程度上来自于理论的指引和影响。公共管理学研究中固有的法律途径和西方发达国家公共行政实践中长期存在的法治观念，为我国政府转变观念、调整自身行为、推动民主政治建设提供了动因和支持。公共管理学围绕法治和保护公民权利提出了一系列依法行政的观念，包括政府依据法定权限管理公共事务，依据法律规定行使权力，在采取强制行为或其他涉及到公民切身利益的措施前举行行政听证等。邓小平同志的民主法治行政思想是公共行政中的法治思想在我国的实践产物，它直接指导了政府的法治实践，极大地促进了政府的依法行政。政府对其他社会主体的民主政治观念和行为发挥着巨大的示范作用，政府带头依法行政和主动推动民主政治建设，为在全社会推动民主政治建设提供了坚实基础和可靠保障。\n第四节公共管理学与中国社会变迁1.4.4公共管理学与中国社会的全面发展公共管理学为政府提供了大量关于社会全面发展的知识，包括政府在社会全面发展中应该扮演什么角色、行使什么职能、如何行使职能，什么是社会全面发展的内涵等。公共管理学界的政策建议、调查研究、对发达国家社会全面发展的经验介绍等知识传授活动为政府决策提供了重要的信息和参考意见。公共管理学认为政府应树立和贯彻社会全面发展的观念，在社会全面发展中应扮演掌舵和协调的角色，政府应行使公共财政职能，制定社会全面发展的长期规划，发布关于社会全面发展的指导意见，监督各地区和各部门参与社会全面发展的行为，将政府职能调整至以公共服务和社会管理为主。这些意见和建议对政府产生了积极影响，并转换成了政府对社会全面发展的实际推动作用。\n本章小结公共管理学作为研究公共管理实践活动及其规律的学科，有广义、比较狭义和狭义的3种理解，以狭义的公共管理学为立足点，本章介绍和分析公共管理作为一门学科的最基本问题。首先，公共管理能够成为一门独立学科的内在依据在于：公共管理是一类与私人部门管理有本质区别的管理活动；现代社会需要公共管理的发展；与已有的处理公共管理事宜的学科——行政学存在明显的局限。公共管理学的主要理论基础是政治—行政二分法，三权分立理论，管理理论和公共选择理论。公共管理学经历了古典时期、批评与转变时期和整合与发展三个发展阶段，逐渐形成了成熟的理论体系。以公共管理的含义和特点为基础，本章介绍了公共管理的环境、主体、对象、资源、过程和方法等构成要素，介绍了公共管理学的两种研究途径和几种常用的重要研究方法。学习公共管理学主要有P途径和B途径，主要的方法有规范方法、实证、案例方法和数理方法，等等。本章重点从政府机构改革、经济体制改革、民主政治建设和中国社会的全面发展四个方面分析了公共管理与中国的发展之间的关系。\n本土案例“十二五”规划的重点：还富于民2010年10月15~18日，中国共产党召开十七届五中全会，重点讨论政府在下一个五年期间遵循的总体原则和部分细节。未来几个月，国家发改委将咨询学术界、国际机构和智囊机构的专家意见，与其他部委协同起草详细的“十二五”规划草案，一并提交2011年3月的全国“两会”审议通过并付诸实施。媒体认为，“十二五”规划将充分体现由强调经济快速增长转向强调经济结构转型方面，以确保不同收入水平的人口和地区实现平衡的经济发展的长期目标。预计经济增长规划指标将会由原来的7.5%降到7%。同时，将更加注重结构调整这个过去几年一直没有妥善解决的问题。另外，中央政府将改变“十一五”期间以GDP为目标的地方官员考核原则，而更加注重经济增长的质量。媒体认为，“十二五”规划的重点可能集中在：扩大消费、培育新型产业、继续推进城镇化进程、促进西部发展、调节收入分配、发展新能源与低碳经济等方面。同时，政府职能将进一步从经济建设型向公共服务型转向。媒体认为，“十二五”期间应该优先考虑还富于民。“十二五”规划重点可能与以往重点不同。过去的五年计划更注重增长，“十二五”规划的重点更注重收入分配问题。一方面，媒体认为，中国的刘易斯拐点已经出现，将成为缩小收入差距的市场力量。另一方面，从政府的角度讲，通过适当减少个人所得税、提高国企分红、改变长期的负利率情况这三项措施，将极大提高未来个人收入水平。媒体估算，如果未来五年内，税收减少1000亿元，国企分红增加2万亿元，“负利率”损失减少2万亿元，那么“十二五”期间，4万多亿元的财富将为收入分配改革、为藏富于民提供充足的空间！资料来源http://news.sohu.com/20101015/n275696278.shtml，搜狐网，2010-10-15。\n案例思考1.我国政府推进收入分配改革的现实背景是什么？2.请分析我国政府如何在市场经济条件下调节收入分配？3.决定我国政府施政重心的因素有哪些？\n第1章综合训练选择题答案1.1单项选择题1.C2.B3.D4.B5.A1.2多项选择题1.ABD2.ABCD3.ABC4.ACD5.AD