[管理学]土地管理学

[管理学]土地管理学

完善我国土地整治法律制度的几点建议土地整治是一项涉及人口、环境、资源等多方面内容的、长久复杂的工作，是国家贯彻可持续发展战略的重要内容，其目的是为了实现社会效益、经济效益与生态效益的综合发展，从而使我国的土地资源得有合理有效的利用，达到多方面价值诉求的有机统一。本文从土地整治的一般概念与特征出发，阐述了我国关于土地整治的现有法律制度概况，在此基础之上，分析了我国现行土地整治法律制度存在主要问题，并结合存在的主要问题，提出了完善我国土地整治法律制度的几点建议。一、土地整治概述（一）土地整治的概念与特征所谓土地整治，是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。土地整治以对土地资源的考察、开发、利用、治理和保护为根本出发点，采取综合性的手段调整洁土地利用结构与利用方式，目的是为了实现经济效益、社会效益和生态环境效益等综合效益。土地整治是国家实现土地资源集约利用的主要途径，对土地资源的优化配置、增加土地效益、改善生态环境、优化产业部局，协调土地权益人关系起着十分重要的作用。其基本内容包括土地立法、土地规划、土地整理、土地保护、土地综合治理等几个方面的内容。土地整治具有以下三个方面的特征：第一，是土地整治的发展动态性‚，主要是指土地整治的内涵与基本内容并不是一成不变的，而是一个历史的发展的过程，是随着一个国家或一个地区经济、社会的发展呈有规律的变化。一般首先着重国土资源的开发利用,进而重视国土资源的治理保护,最终统一到土地资料与人口、环境、资源的可持续发展，以达到生产、生活、生态质量的全面优化。第二，是土地整治性质的综合性，土地整治内容的广泛性决定了对土地的综合整治手段的多样性以及整治目的的综合性，具体来说，对土地资源综合整治主要括政治、经济、法律、工程技术等多种手段的综合应用，同时，对土地进行整治的目的是为了协调土地开发利用与人口、环境、资源的关系，以实现经济效益、社会效益与生态效益的综合目的。第三，是土地整治过程的时间性。土地整治手段与目的的综合性决定对土地资源的整治是一个系统的庞大的工程，这主要体现在其整治的内容包括的范围广、程序繁杂，因而决定了其在短期内很难产生直接的效益，其综合效益的发挥需要一个长时间的过程。（二）我国关于土地整治的相关法律制度我国《宪法》第9条和第10条分别规定:“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”；《中华人民共和国土地管理法》第三章土地利用总体规划第十七条规定，各级人民政府应当依据国民经济与社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。这主要体现了我国对于土地整治的总体原则性规定。在具体的制度上，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定，县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》还做了关于土地整理新增耕地面积60%的折抵的相关规定。除此之外，《土地管理法》还对耕地保护、建设用地以及对土地整治的监督检查与法律责任做了规定。除此之外，我国关于土地整治的制度还体现在一些部门的政策规定中，比如国土资源部《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》、《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》等等。二、我国现行土地整治法律制度存在主要问题分析（一）我国尚无统一详尽的土地整治法律规范我国目前关于土地整治的立法取得了一定的成绩，但是仍存在着一些问题，\n这主要表现在我国关于土地整治制度的立法大多散见于法律之中，还没有形成系统的完善的制度体系ƒ。并且与之相配套的法规、章程也急需制定，而且一些关于土地整治制度的法律规定也存在着宽严不当，规定较为模糊的情况，严重影响了法律法规政策的实施，使管理者无法正确运用相关制度开展土地整治工作。虽然国家一些部门制定了一些关于土地整治制度的文件，但这不属于立法工作，这些政策性文件属于比较低的法律层次，甚至不具备法律效力，其只有以行政法规及行政规章的形式出现，才具备法律上的强制力，才能得以被充分的实施。再者，土地整治是一项综合性、系统性极强的工作，由于当前我国还没有关于土地整治统一的法律法规„，这就使得各地方土地开发整治各自为政，缺乏系统的指导和协调，严重影响了我国土地整治工作的推广与发展。（二）政府对土地整治的宏观调控不力土地整治是项系统工程，所以，各国一般都制定了专门的土地整治法和配套的法规,形成了宏观调控规范体系。而我国对此却十分欠缺,土地整治行为主要依靠政府的指导，而地方政府较多考虑自己利益，造成土地整治失序甚至新整治的土地又成为以后整治的对象。除此以外，土地整治还是一项综合工程，其涉及土地资源的开发利用规划、环境保护、生态平衡、经济效益、社会效益等多方面的内容，土地整治的这种综合性的特点决定了对于土地整治单靠一个政府部门或一个地方政府很难完成，由于没有统一系统的法律法规指导，很容易出现各自为政，政府部门之间、地方政府之间联系不紧密、行动不统一，保护差距拉大等情况，显示出政府对土地整治宏观调控不力的深层问题。（三）对于生态环境的保护不够国内外土地整治的发展趋势已由微观的土地利用逐渐转向宏观的生态效应,土地整治的重点转向以土地为核心的生态保护。我国土地整治虽时间较长,大多数地区土地整治的目标仍是扩大耕地数量，补偿因非农建设占用的耕地，还未全面进入以提高农地永久持续生产能力、调整农地生态结构为主要目的的整治阶段…。在法律体系上，这主要体现在包括土地整治制度在内的土地法，与保护生态的诸法律之间相互独立，有关生态保护与土地资源法律在制度设计和规范上无法相互衔接，有的虽有保护生态规定,却流于形式。环境法应是保护各种自然资源生态环境的基本法律，应提供足以保护生态的充分、有效的法律规则，但该法内容上看主要涉及环境污染防治，有关生态环境的保护规定很少。《环境保护法》第19条规定,“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”，这种粗线条原则性规定,缺乏具体的规则指引。除此之外，还体现在《土地管理法》虽然将合理利用土地，促进社会经济的可持续发展作为原则，但可持续发展所蕴含的生态保护要求并未在规则中予以强化，在宏观调控诸手段土地用途管制、土地利用总体规划、耕地保护等制度中，虽对生态保护有所提及，但在整个法律中缺乏有关生态具体法律规则。有关破坏生态的法律责任也显有不足。一、完善我国土地整治法律制度的几点建议（一）将维护土地资源利用秩序、保护生态环境，确定为完善我国土地整治法律制度的立法指导思想随着我国城市化建设的迅猛发展，人口与环境问题对经济发展和社会各项事业的发展所造成的压力越来越大，在这种大背景下，全面开展土地资源的整治工作，通过农田归并、村庄居民点迁移、闲置土地开发、增加可利用土地尤其是耕地面积，实现土地资源的集约化使用，使土地资源的开发利用与我国的基本国情、经济发展阶段相适应，谋求土地资源开发利用综合效益的发挥有着极其重要的理论和现实意义。在这种情况下，根据土地整治的特殊性，制定我国专门的土地整治法便势在必行。土地整治的开展涉及社会的方方面面，既有政治因素，又有社会因素、也有经济因素，系统完整的土地整治立法能够强有力地保障土地整治秩序以及最大可能地发挥土地整治的效益。与此同时，将维护土地资源利用秩序、保护生态环境，确定为完善我国土地整治法律制度的立法指导思想，不仅是建立我国统一完善的土地整治制度的必由之路，同时也是我们实现土地资源开发利用与人口、资源、环境协调发展的应有之义。维护土地资源利用秩序与保护生态环境充分体出了土地整治过程中的可持续发展理念，兼顾了持续与发展，保护生态环境与经济效率之间的平衡†。其不但为土地整治过程中的环境与土地资源的开发争端提供了价值评判的准则，而且还积极地引导着土地整治法律规范的调整和完善。在这个立法指导思想的原则之下，建立我国的土地整治法，再配以相应的具体的行政法规和部门规章，便形成了我国完善的土地整治法律制度。（二）加强对土地进行宏观调控整治\n加强对土地进行宏观调控整治，主要应从以下几个方面着手：第一，在我国土地整治法律制度中，应明确规定政府的投资义务。土地整治是一项投资巨大的基础工程，而且具有收益期长和收益的非排他性即集体受益性特点，这就决定了私人性的土地权利人无力或不愿意承担土地整治成本，需要公共投资人即国家或地方政府的投资。土地整治是调整土地总体利用关系的社会性、公共性行为，政府作为社会管理者、公共职能的法定履行者理应承担经济义务，而于政府投资正是宏观调控的法定手段。其次是通过我国的土地整治法律制度规定宏观调整手段。主要是计划法律手段，即制定土地利用总体规划和土地整治专项规划，从而使得土地整治具有长期性、连续性和经济政策上的稳定性‡。除此之外，还应该依据土地利用规划确定土地整治的经济、生态、环境目标做为土地整治的法定评价标准和设定土地整治依据具体类型，从而实现加强对土地整治的宏观调控。（三）加强土地整治过程中的生态环境保护加强土地整治过程中的生态环境保护，在法律体系层次上主要体现为解决土地整治等土地利用关系与生态环境脱节问题。目前，包括土地法在内的各国自然资源法立法体系的特点是，按资源品种以单行立法形式分别调整不同品种资源的开发利用关系，如土地法、森林法、草原法，其结果导致单行法律在保证某一资源品种合理开发利用时，并不顾及其他资源品种的合理开发利用，进而在保证某种资源得到合理开发同时，其他资源遭到破坏和污染。对于我国土地整治过程中的生态环境保护问题，笔者认为应在环境法与自然资源法相互促进、相互独立发展的框架内，通过立法完善生态保护规则和司法中执法部门综合适用两法规则的协同效应，实现保护生态和可持续发展的目标。这就为解决自然资源法中土地整治的生态问题提供了切入点。具体来说，我国的土地整治法律制度应与生态环境实现融合，即在保证合理利用土地时，同时顾其他资源品种的合理利用开发。这具体体现在，首先强调土地法与环境法的依存关系,有关执法部门应建立综合的土地利用、生态监控机构,负责对土地整治与生态在执法主体上环境保护宏观调控和相对统一的集中管理。其次，完善土地整治中有关生态保护的具体法律规则，建立和完善土地整治与生态环境保护的相互评价制度。（四）完善土地整治中的违法责任规定对违法行为追究法律责任，既是社会主义法制的基本要求之一，同时也是我国土地整治各项制度得以正确实施的重要保障。土地整治工作涉及面广，功在当代，利在千秋，对于土地整治法律责任这一部分，既有违反土地整治法律制度本身所应承担的实体性责任，同时又要对我国土地整治的规划、实施方案等方面做出一些程序性规定。比如说行为人实施了以下一些行为应承担相应的行政、刑事责任。在编制、审批土地开发整治规划中失误，导致重大损失的；以占有、使用或其它方式妨碍土地开发利用整治的；在实施土地开发整治计划中行贿、受贿、贪污、挪用整治资金的等等方面。在土地整治的程序性方面，可以规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理开发利用规划不与土地利用总体规划进行衔接的，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模的，依法应承担相应的行政、刑事责任。除此之外，在土地整治与生态环境的协调方面，首先要建立土地整治对生态结构损害的经济补偿制度和其它形式并行的法律责任追究制度。其次，建立公民环境权制度。每个公民对土地整治中涉及生态环境利益的行为，都有权提出建议和意见；建立以检察机关为原告的有关土地生态公益诉讼程序。综上所述，用法律手段来保障土地整治的顺利实施，使有关土地整治的具体政策措施与法律的权威性有机地结合起来，是加强政府对土地整治宏观调控的主要手段，同时，这也是世界多数国家进行土地整治的通行做法。由此可见，将能够维护土地资源利用秩序、保证生态环境安全、为政府对土地整治的宏观调控提供依据、实现与相关环境资源法律法规统一和协调，同时建立完善相应的法律责任规定，这既是完善我国土地整治法律制度的必由之路，同时也是我国深入持久地土地整治工作的应有之义。