检察文书公开存在的问题及对策-调研报告

检察文书公开存在的问题及对策-调研报告

检察文书公开存在的问题及对策-调研报告 ‎ [关键词]文书公开 工作秘密 全面公开 ‎ [摘 要] 检察文书公开具有防止司法滥权、提高司法公信力等多方面的功能。《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》颁布以来，检察机关的文书公开工作不断推向深入，但仍存在一些诸如文书公开的范围较为狭窄、可操作性不强等问题。因此，检察机关应当提高文书公开的可操作性，将文书公开的范围扩大至部分内部工作性文书，并完善文书公开的保密审查机制和追责机制。确保检务公开实现公开是原则、不公开是例外。‎ ‎ 司法公开是促进司法规范的重要途径。文书公开作为检务公开的重要一环，对于保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权意义重大。最高人民检察院自1998年10月下发《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》以来，又相继颁布一系列规范性文件对检务公开进行规范，在文书公开方面，较为重要的是2014年9月18日最高人民检察院印发的《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》（下称《规定》）。《规定》印发4年多以来，检察机关文书公开工作不断推向深入，但不可否认的是，此项工作在某些方面还存在不足、离人民群众的期待还有很大差距，必须予以重视并采取措施予以解决。‎ ‎ 一、文书公开的目的和价值 ‎ 按照《规定》总则，制定该《规定》目的是“保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，进一步深化检务公开，增强检察机关执法办案的透明度，规范司法办案行为，促进公正执法”。这也体现了检务公开的目的，即文书公开具有两个方面的目的，一是保障人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权；二是促进检察机关公正执法。这两个目的是内在统一、紧密相连的，保障人民群众的知情权、参与权和监督权能够促进检察机关公正执法，公正执法也需要人民群众的知情、参与和监督。检察机关开展文书公开工作，必须统筹兼顾保障人民群众的知情、参与、监督权和促进公正执法的关系，两者不可偏废。‎ ‎ 检察文书公开具有多方面的价值和功能，主要体现在以下几个方面：‎ ‎ 一是防止司法滥权。案件信息公开的首要价值功能在于以公开促公正，通过公开使权力在阳光下运行而压缩其滥用擅权的空间。[1]国家权力来源于人民主权和人民的授予，但缺乏监督制约的国家权力完全可能异化为满足私欲并侵犯公民权益的工具。[2] 文书的公开与透明，是保障公众监督检察权是否依法运行的最便捷、成本最低的途径。‎ ‎ ‎ ‎ 二是提高办案能力。通过将符合公开条件的文书在网上公开，让广大人民群众都有机会查阅，检察官所撰写文书格式是否规范、叙述事实是否清楚、适用法律是否正确、决定结果是否公正等都要接受公众的检验和监督，倒逼检察官提高自身办案能力，以免自身遭受质疑或指责、被追责等各种不利后果。‎ ‎ 三是提高检察机关公信力。当前，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全等方面的要求层次更高，内涵更丰富，对检察工作的关注度越来越高。检察法律文书是检察公信力的重要载体和结果，通过法律文书公开，使人民群众有机会了解所关心的案件的基本事实、处理结果及相关依据，从而有助于打消疑问、增强认同、息诉息访，减少社会纠纷，提高检察公信力。[3]检察公信力体现在检察机关办理的每一起案件中，文书公开是提高检察公信力的一条重要渠道。‎ ‎ 四是提高人民群众守法意识。一个案例胜过一打文件。相对于刑法文本，活生生的案例更能够将犯罪行为与其应受到的刑罚紧密结合起来，更能让一般公民认识到哪些行为是犯罪的、是刑法所禁止的、应当承受怎样的不利后果，从而更加敬畏刑法，远离犯罪。因此，检察机关将法律文书公开于人人都有机会接触的互联网，在一定程度上起到教育公众、预防犯罪的作用。‎ ‎ 二、检察文书公开存在的问题 ‎ （一）文书公开的规定可操作性不强 ‎ ‎ ‎ 按照《规定》，公开刑事案件起诉书、抗诉书的前提条件是“人民法院所作判决、裁定已生效”，但存在的问题是，在司法实践中判决、裁定是否已生效，检察机关很难在第一时间知晓，往往依赖于法院的告知。为掌握判决、裁定生效情况，某些检察院商请法院定期将近期生效的判决、裁定以清单形式送达于检察院，这种方式虽然畅通了检察机关信息获取渠道，但清单送达时很多案件的判决、裁定早已生效多日，造成文书公开不及时,从而违背《规定》第二条规定的案件信息公开五个原则即“依法、便民、及时、规范、安全”原则中的及时原则。‎ ‎ （二）文书公开的范围较为狭窄 ‎ 按照《规定》第十八条，能够在互联网发布的文书，是人民法院所作判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书，不起诉决定书，刑事申诉复查决定书，以及最高人民检察院认为应当公开的其他法律文书；内部工作性文书不公开。此条规定存在的问题，一是“其他法律文书”的范围不够明确，导致实践中公开的文书类型较少。笔者12月初打开“人民检察院案件信息公开网”发现，检察机关公开的文书类型只有《规定》明确要求公开的4类，即起诉书、抗诉书、不起决定书和刑事申诉复查决定书；虽然法律文书公开栏有“其他法律文书公开”‎ 一项，但打开之后并未看到任何法律文书。二是内部工作性文书不得公开的规定是否恰当，值得推敲。根据通常的理解，内部工作性文书主要是公诉案件审查报告、审查逮捕意见书等文书，然而这些文书并不必然涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或未成年人犯罪的信息。对内部性工作文书不公开的依据只能是这类文书可能包含工作秘密，因为2005年10月28日最高人民检察院讨论通过的《人民检察院办案工作中的保密规定》和《关于确定检察机关工作秘密的意见》要求检察机关维护工作秘密，并以“尚未公开”、“不宜公开”和“一旦泄露会给工作带来损害”来界定上述三类检察机关工作秘密。但是，这种界定显得过于宽泛，对何为“尚未公开”、何为“不宜公开”没有更加清晰、具体的规范性认识，与此同时，在该《意见》的内容中，还出现了“检察机关内部事项”[第一条第（九）项]、“检察机关内部文件、材料”[第一条第（七）项]等诸多不确定的概念，而对这些具体事项的解释则由各检察机关在实践中自行决定，给检察机关工作秘密的界定带来混乱，为信息公开的规避提供了寻租的空间。[4]此外，内部工作性文书和工作秘密也不是等同的概念，内部工作性文书并不一定包含工作秘密，比如，案件公开开庭后，一般情况下该案件审查报告的主要内容几乎均已经在法庭上呈现，此时作为内部性工作文书的审查报告便不可能涉及工作秘密。总之，内部工作性文书界限不清楚、一概不公开的依据不充分。‎ ‎ （三）文书公开程序的科学性有待提高 ‎ ‎ ‎ 按照《规定》第五条，案件办理部门负责本部门案件信息公开的密级确定；按照《规定》第二十一条，案件承办人在公开法律文书前，要“对需要公开的法律文书做出保密审查和技术处理”，但是，通常来讲，案件承办人不具有保密专业知识，要求其对自己办理的案件进行密级确定和保密审查，很难起到预期效果。‎ ‎ 又如，《规定》第二十条规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息应当屏蔽。此条规定一般情况下执行起来没有问题，但是也要考虑到特殊情况，即：如果国家秘密、商业秘密和个人隐私属于某一犯罪的构成要件，对其进行屏蔽必然导致公众无法看懂基本案情，从而与不公开无疑。‎ ‎ （四）文书公开的监督和保障机制有待完善 ‎ 一方面，为确保可公开者皆公开，最大限度公开检察法律文书，仅有检察机关主动公开一种公开方式不尽合理。《规定》第五章中的“监督和保障机制”规定，案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人或者其他单位、个人认为人民检察院发布的案件信息不规范、不准确的，可以向案件管理部门反映。反映针对的内容是“人民检察院发布的案件信息不规范、不准确”‎ ‎，而不是案件信息是否发布，即案件当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人或者其他单位、个人没有申请文书公开的权利。另一方面，对于案件承办人或者承办部门无正当理由拒不公开法律文书、公开不应当公开的法律文书或者不及时公开法律文书的，检察机关应当给予惩处，《规定》也没有明确，不利于保障文书工作公开的健康发展。‎ ‎ 三、检察文书公开的若干建议 ‎ （一）强化文书公开的可操作性 ‎ 一方面，提高文书公开范围的明确性，建议以列举的方式进一步明确应当公开的法律文书类型，而不是简单地用“最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书”作出模糊的规定，从而实质上限制了文书公开的范围。另一方面，提高文书公开的可操作性，建议对《规定》第二十一条作符合实际的修改，不再将案件承办人公开法律文书的时间限制为收到生效判决、裁定后十日内，因为符合公开条件的起诉书、抗诉书，所涉及的案件也符合公开开庭条件，既然法院公开开庭时起诉书、抗诉书已经公开宣读，开庭后即公开该文书与收到生效判决、裁定后十日内公开没有实质区别。因此，要求起诉书、抗诉书在开庭后某一段时间内公开，可操作性更强。‎ ‎ （二）扩大检察文书公开的范围 ‎ ‎ ‎ 反特权最关键的是要驱除政治生活的神秘化和暗箱操作，推进公权力行使的透明化、阳光化。[5]文书公开亦如此，唯有最大程度地公开各类法律文书，才能更有效限制司法权滥用。如果仅公开一些未体现司法决定过程的缺乏说理性的文书，而拒绝公开那些最能体现司法官审查过程、司法机关内部形成决定过程等的文书，这种公开就难以实现文书公开的目的和初衷，难以适应新时代人民群众对司法公正的强烈要求。刘仁文教授在反思我国政治生活不够透明时指出，我们动辄把本来应当属于公民知情权的信息盖上国家秘密的大印，这就为权力的暗箱操作提供了空间。[6]‎ ‎ 笔者认为，内部工作性文书，如公诉案件审查报告、审查逮捕意见书等，往往体现了检察官的办案依据、办案程序及办案过程，最能保障人民群众的知情权、参与权和监督权，若不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者未成年人犯罪的信息，且公开之后不会给工作带来损害，也应当按照《规定》第十九条、第二十条作匿名处理或者屏蔽有关内容后予以公开，以最大的勇气接受公众监督。或许笔者这种建议稍显激进，但长期来看，这种做法无疑是有多方面积极作用的。一是可以提高办案人员的责任心，提高文书撰写能力；二是可以最大限度接受监督，有效预防权力滥用；三是可以防止其他人员干预案件办理，提高检察机关和检察官办案独立性和公正性。‎ ‎ （三）完善文书公开的保密审查机制 ‎ 关于法律文书上网前的审核程序，我国台湾地区法院的做法可供参考。按照台湾“司法院”‎ 的规定，台湾各级法院及其分院的法官在制作裁判文书原本后交由书记官，书记官收领原本后在规定期限内制作裁判正本(刑事为收领原本后七日内，民事为收领原本后十日内)。书记官在制作裁判正本后，通过电脑对裁判文书是否公开进行筛选，向台湾 “司法院”上传裁判正本时需写明该裁判是否公开，如不能公开需注明不能公开的理由。书记官将裁判送达当事人后，提交台湾“司法院”资讯管理处审核。资讯管理处对裁判书中涉及自然人的身份证号码、住址、财产细目等信息是否进行技术处理的问题进行审核。[7]相比之下，最高人民检察院的《规定》明确由案件办理部门自行确定密级，难以保障定密之效果。较为科学的规定应当是，案件承办人将文书公开之前，将拟公开的文书提交保密部门审查并确定密级，由保密部门提出是否适合公开的意见，再由办案部门决定是否公开，而不是由保密部门仅仅负责保密检查和管理。‎ ‎ （四）加强对法律文书不公开的制约 ‎ 为坚持“公开是原则、不公开是例外”‎ ‎，笔者建议，文书不公开的理由也要上网公开接受监督，除可能泄露国家秘密的以外，不在互联网公布的文书都应当公布案号、办案的检察院及不公开的理由等，以接受社会监督。同时，增加依申请公开的情形，社会公众认为某份法律文书应当公开而检察机关未公开的，可以向检察机关反映，检察机关则由案件管理部门负责协调相关部门予以答复和处理。此外，可考虑在《规定》第二条保密原则中增加全面公开的原则，以确保检务公开实现公开是原则、不公开是例外。‎ ‎ （五）加强文书公开的责任追究机制 ‎ 为提高检察官公开法律文书的责任心，检察机关应当对案件承办人或者承办部门无正当理由拒不公开法律文书、公开不应当公开的法律文书或者不及时公开法律文书等情形建立责任追究机制，明确追责程序和追责方式等内容，推动检察文书公开工作深入推进。‎ ‎ 参考文献：‎ ‎ ④诸葛旸：《让公开更公开更自觉：检察案件信息公开的反思与重构》，载《法制与经济》2016年第3期，193页。‎ ‎ ‚龙宗智：《刑事审判制度研究》，中国政法大学出版社，2001年版第44页。‎ ‎ ƒ陈兰、杜淑芳：《检察法律文书公开实证分析》，载《中国检察官》2014年第12期第40页。‎ ‎ ④高一飞等：《检务公开基本原理》，中国检察出版社2015年版，第87页。‎ ‎ ⑤⑥刘仁文：《司法的细节》，广西师范大学出版社2016年版，第5页。‎ ‎ ⑦龙飞：《域外法院裁判文书上网制度比较研究》，载《人民司法》2014年第17期7页。‎ ‎ [1]‎ ‎ 诸葛旸：《让公开更公开更自觉：检察案件信息公开的反思与重构》，载《法制与经济》2016年第3期，193页。‎ ‎ [2] 龙宗智：《刑事审判制度研究》，中国政法大学出版社，2001年版第44页。‎ ‎ [3] 陈兰、杜淑芳：《检察法律文书公开实证分析》，载《中国检察官》2014年第12期第40页。‎ ‎ [4] 高一飞等：《检务公开基本原理》，中国检察出版社2015年版，第87页。‎ ‎ [5] 刘仁文：《司法的细节》，广西师范大学出版社2016年版，第4页。‎ ‎ [6] 刘仁文：《司法的细节》，广西师范大学出版社2016年版，第5页。‎ ‎ [7] 龙飞：《域外法院裁判文书上网制度比较研究》，载《人民司法》2014年第17期7页。‎