《中华人民共和国公职人员政务处分法》专题报告

《中华人民共和国公职人员政务处分法》专题报告

‎《中华人民共和国公职人员政务处分法》专题辅导报告 ‎（2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）‎ ‎6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议表决通过 中华人民共和国公职人员政务处分法（以下简称处分法）。这是 新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家 法律。在监察法以法律形式明确政务处分概念的基础上，通过 立法健全完善政务处分制度，是强化对公职人员监督的需要， 也是完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现 代化的重要内容和重要保障。‎ 一、出台处分法的重大意义 处分法是规范政务处分的重要法律，是建国以来对公职人员处分最详细的规定，其中所包含的信息较多。制定公职人员政务处分法，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的严密法网，有利于实现抓早抓小、防微杜渐，建设一支忠诚干净担当的公职 人员队伍。‎ ‎（一）强化对公职人员监督，推动全面从严治党治吏 政务处分是对违法公职人员的惩戒措施。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量，在国家治理体系中处于特殊重要位置。制定政务处分法，有利于强化对公职人员的全 面监督, 推动全面从严治党治吏。在监察法提出政务处分概念之前，对公务员、事业单位工作人员的惩戒称为“处分”,其依据是公务员法、行政机关公务员处分条例、事业单位人员管理条例、 事业单位工作人员处分暂行规定等法律、行政法规和规章。在党纪处分覆盖全体党员的同时，“处分”却未能覆盖所有行使公权力的公职人员，监督惩戒的对象上还留有空白地带。比如, 对于存在违法行为的非党员村委会组成人员，由于其既不是党 员，也不是公务员或事业单位工作人员，对其“微腐败”等违 法行为无法给予处分，难以形成有效震慑。‎ ‎（二）规范政务处分活动，提高监察工作法治水平 ‎ 政务处分法的出台，是不断总结实践经验、解决具体问题, 精准立法的结果。监察法对政务处分制度作了原则规定，没有 对应当给予政务处分的违法行为以及政务处分的适用规则、程 序等作出具体规定。监察法施行后，为解决工作急需，中央纪 委国家监委制定了公职人员政务处分暂行规定，作为实施政务 处分的过渡性规范，为起草政务处分法探索经验。应运而生的 政务处分法，一个突出特点是着眼于构建党统一领导、全面覆 盖、权威高效的监督体系，整合完善与党纪处分相对应的政务处分制度。比如，在明确监察机关和公职人员任免机关、单位 各自职责的同时，统一设置处分的法定事由和适用规则，保证 ‎ 处分适用上的统一规范。对公职人员的管理监督薄弱、处分程 序不规范、处分决定畸轻畸重、对国有企业和基层群众性自治 组织中的公职人员处分缺乏法律依据等，是监督惩戒中的突出 问题。对此，政务处分法坚持问题导向，在将散见于不同法律 法规中的处分依据统一起来的同时，结合现有公务员、事业单 位管理人员处分制度等，充实完善应当给予政务处分的违法情 形、处分幅度、适用规则和程序，补齐制度短板。以细化违法 情形为例，草案二审稿第三章已对违法行为及其适用的政务处分作了明确规定，为进一步明确应予政务处分的违法行为，草 案三审稿根据各方面意见建议，增加“篡改、伪造本人档案资 料的，予以记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职” 的规定，并将''诬告陷害，意图使他人受到名誉损害或者责任 追究等不良影响”纳入处分情形。这些已成为法律条文的新增 规定，体现出鲜明的问题意识和问题导向。注重纪法协同、法 法衔接是此次立法的又一亮点。政务处分法在处分情形、处分 权限和程序、处分后果上与公务员法等现行法律法规的规定保 持协调衔接，保证法律之间的和谐统一。同时，注重与党纪的 衔接，推动党内监督和国家机关监督有效贯通。政务处分对公 职人员有重要影响，关系公职人员切身利益，作出政务处分决 定应该严格依法规范进行。制定政务处分法，明确实施政务处 ‎ 分的主体，应当坚持的法律原则，处分事由、权限和程序，被 处分人员维护合法权益的救济途径等，有利于推进政务处分的 规范化、法治化水平，提高监察工作的法治水平。‎ ‎（三）完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化党的十九届四中全会决定对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出专门部署，明确提出健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。政务处分法是首部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家法律, 也是国家监督体系中的一部重要法律，对于完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。从立法目的看，制定政务处分法是为了规范政务处分，强化对所有行使权力的公职人员监督，消除死角和盲区，确保权力规范运行。‎ 这是在深化国家监察体制改革，实现对所有行使公权力的公职 人员监察全覆盖的背景下取得的最新制度成果，是完善监察制 度的成功实践，是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监 督体系的重要一环。从立法内容看，通过与党纪的衔接，发挥 协调效应，将中国共产党纪律处分条例等党内法规关于违反纪 律情形的具体规定，根据公职人员的特点有针对性地进行吸收 和完善，形成与党纪处分相贯通的政务处分制度。对处分情形、 处分后果等作出明确细致的规定，开列“负面清单”，在纪法 贯通中体现严管厚爱，有利于提升监督效果，把制度优势转化 为治理 效能。从立法过程看，政务处分法起草工作贯彻科学立 法、民主立法、依法立法的要求，严格依法启动立法工作程序, ‎ 经过广泛征求意见、不断修改完善，最终由十三届全国人大常 委会第十九次会议审议通过。这一过程，正是推进国家治理体 系和治理能力现代化，加快形成完备的法律规范体系的生动实践。‎ 二、关于处分法的十大问题解析 ‎（一） 法律地位 ‎《公职人员政务处分法》是全国人大常委会通过的法律， 其地位仅次于《中华人民共和国监察法》（全国人民代表大会通 过的法律），在今后的政务处分决定中，除了引用《监察法》， 还应同时引用《公职人员政务处分法》。‎ ‎（二） 与其他法规的关系 ‎《公职人员政务处分法》中并未规定《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》是否失效，但由于该二者系国务院法规和部门规章，《公职人员政务处分法》的位阶都要比他们高，内容有冲突和不一致的肯定都要以《公职人员政务处分法》为准。根据《公职人员政务处分法》第二条规 定，任免机关、单位给公职人员处分的，除了实体部分适用《公职人员政务处分法》外，程序部分适用其他法律、行政法规、‎ ‎ 国务院部门规章和国家有关规定。这意味着，任免机关、单位处分公职人员，在程序适用方面还可以适用《行政机关公务员 处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定，从另外 一个角度说明《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员 处分暂行规定》并未全部失效。‎ ‎（三）“政务处分"与“处分”‎ 大家都知道，“政纪处分”用语不再使用。但任免机关、 单位履行主体责任给予的处分，此前有叫作"行政处分”，认 为"政务处分”单指监察机关给予的处分，需要作一个区分。‎ ‎《公职人员政务处分法》第三条，描述监察机关作出的系“政 务处分”，任免机关、单位作出的系“处分”。作这个区分主 要考虑到监察机关作出的政务处分和任免机关、单位作出的处 分，在程序和救济制度上还存在区别，监察机关作出政务处分, 适用的是《公职人员政务处分法》的程序。任免机关、单位作 出的处分，适用《公务员法》《法官法》《检察官法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定的程序。 ‎ ‎（四）公职人员和监察对象范围是否等同 ‎《公职人员政务处分法》第二条规定，本法所称公职人员, 是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员，而《监 察法》第十五条是规定监察对象的范围，由此按照一般理解公 职人员的范围和监察对象的范围是相同的。但《监察法》第十 五条，对监察对象的概括用了 ‎ “公职人员和有关人员”，这会员范围应该等同于监察对象。《监察法》第十五条表述的监察对 象为“公职人员和有关人员”，是因为第（六）种监察对象用 了兜底的形式即“其他依法履行公职的人员”,实际意思就是 “其他公职人员”，而该第十五条首部总括部分“公职人员和 有关人员”，这里的“有关人员”实际上也是特地的强调表示 一种兜底，其含义是“能列举的典型公职人员”和“一时很难 列举的其他有关公职人员”。另外，《监察法》第三条•••.依照 本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监 察，调查职务违法和职务犯罪,光这一条中“公职人员” 的含义就包括了所有监察对象，所以《监察法》第十五条中的 ‎“公职人员”含义也必须是所有监察对象，否则《监察法》本 身内部条文就前后矛盾了。只有这样理解，《公职人员政务处分 法》中公职人员等同于监察对象就和《监察法》表述不矛盾了。 事实上，《公职人员政务处分法》的规范对象就是所有行使公权 力的公职人员，而且也根据公职人员的不同编制属性，在政务 处分中做了区分，除了公务员、事业人员、国企人员外，对其 他公职人员创设了警告、记过、记大过的三种处分，这就能完 美的对接《监察法》，对所有履行公职监察对象作出政务处分。‎ ‎（五）处分种类的变化 统一处分种类为警告、记过、记大过、降级、撤职、开 除 六种。对于公务员、事业人员、国企人员，可以作出上述六种 处分。其他公职人员，可作出警告、记过、记大过处分。另外, 《事业单位工作人员处分暂行规定》中处分种类“降低岗位等 级”，在《公职人员政务处分法》中没有了。那么事业编制原 处分种类'‘降低岗位等级”今后应对应何种处分？此前《事业 单位工作人员处分暂行规定》，开除处分前面一档是”降低岗位 等级或者撤职”，事业参公人员用的是“撤职”，普通事业编 制人员用的是'‘降低岗位等级”。《公职人员政务处分法》中再 无'‘降低岗位等级”这一处分种类。那么对于事业编制以往应给予“降低岗位等级”档次的，如今对应处分种类中的哪一种 呢？是“降级”还是“撤职” ？注意，'‘降低岗位等级”和 “降级”并不匹配，"降级”降的是同一个职务内的级别工资。 比如同是一级主任科员，一级主任科员里又有好几级，具体是 二十一级至十五级，降级就是保持一级主任科员不变，降里面 的小级别，比如从十五级降到十六级，对被处分人的影响并不 是很大。而“撤职”处分，包含了撤实职和撤虚职，同时还要 降里面的小级。担任行政实职的，先把实职撤掉，比如目前对 应的是一级主任科员（十八级），给予撤职处分的，至少降为二 级主任科员（同时按规定降小级），甚至还可以断崖式下降到科 员级。可见，“撤职”处分对被处分人的影响非常大，因此“撤 ‎ 职”处分也被称为“重处分”。而原来事业编制的“降低岗位 等级”，也是类似于"撤职”处分的效果，所以，事业编制原 处分种类'‘降低岗位等级”今后应对应的是“撤职”处分，而 非“降级”处分。同时，事业人员的处分种类比原来要多，从 警告到开除的六种都可以适用。‎ ‎（六）免予政务处分与不予政务处分 ‎《公职人员政务处分法》细化了《监察法》第四十五条关于调查终结后处置的情况，也是参照吸收了《中国共产党纪律 处分条例》等其他纪法规定，增加了作出免予处分和不予处分 决定的规定。免予处分是指违法情节轻微，本来要处分的，考 虑到有从轻或者减轻处分情节，可以免予处分。不予处分是指 情节显著轻微，不需要政务处分，或者因为法定的事由无法做出政务处分，用不予处分。此前，经过立案调查，终结后，为可以免予处分或者不予处分的，可以不再移送审理，由调查 部门直接作出做出第一种形态处理，比如谈话提醒、批评教育、 责令检查或者予以诫勉。但《公职人员政务处分法》第四十四 条明确了调查终结后的四种处置方式，对符合免予、不予政务 处分条件的，应作岀免予、不予政务处分决定。这就意味着， 经过立案的案件，调查终结后，如果要作出谈话提醒、批评教 育、责令检查或者予以诫勉等第一种形态处理的，必须作出免 于、不予政务处分决定，也就意味着要移送内部审理部门审理。‎ 在免予政务处分决定书、不予政务处分决定书中同时明确 需要给予谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉等处理。 当然，未经过立案的，在立案之前的问题线索处置过程中直接 以第一种形态处置的，则不需要作出免于、不予政务处分决定。 ‎ 政务处分的这个程序变化，跟党纪案件一致，可查阅《中国共产党纪律处分条例》第十九条规定。‎ ‎（七）监察机关或者任免机关、单位是否有权直接作出所有处分种类的处分 对《公职人员政务处分法》规定的六种处分种类，监察机 关和任免机关、单位是否有权直接作出？根据《公职人员政务 处分法》四十四条的规定，要按照政务处分决定权限，履行规定的审批手续后，作出政务处分决定。此前的《公职人员政务处分暂行规定》也规定，监察机关应按照管理权限依法作出决定。既然上述规定均未授权监察机关可以直接依据《监察法》 等有关规定直接作出政务处分，那么就得找有没有相关特别的 限制性规定。《公务员纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发（2010） 59号）规定：“县级以下机关给予公务员开除处分， 应当按照管理权限报县级党委或者政府批准”。既然有这样特 别的规定，那么仍然应该遵守，由于监察体制改革后，监委并 不隶属于政府，而监委和纪委合署办公，受同级党委的领导，‎ ‎ 县级监委开除公务员的，仍应提请同级党委进行批准。同样， 县级以下任免机关、单位对公务员开除处分的，应报县级党委或者政府批准。以上程序只限公务员，对非公务员的开除，没 有此限制规定。县级监委或县级以下任免机关、单位可以直接 作出开除处分。‎ ‎（八）对受到刑事追究、行政处罚的人政务处分的程序 对此类人员的处分程序，此前《监察法》中未明确，《公职人员政务处分暂行规定》中过渡性的明确了一下，大体上参照了《中国共产党纪律处分条例》第三十三条的规定。此次《公职人员政务处分法》第四十九条明确了这一程序，设计上确实参照了《中国共产党纪律处分条例》第三十三条的规定。对受到刑事责任追究的公职人员，给予党纪和政务处分的，可以不用再履行立案程序，由相关的监督检查室依据司法机关生效判决、裁定等法律文书提出意见，直接移送内部审理。但实践中， 对检察机关所作的不起诉决定是否和生效刑事判决一样的程 序，存在一些争议。检察机关的不起诉决定，也是属于司法机 关生效的决定，从这一点上和刑事判决一样。但是，《公职人员 政务处分法》第四十九条第一款和《中国共产党纪律处分条例》 第三十三条第一款，前提规定是“受到刑事责任追究”，根据 此前官方的一些解释和答疑，"受到刑事责任追究”并不是指侦查的启动，而是最终是否承担刑事责任。显然检察机关的不 ‎ 起诉决定是免于或者不予追究刑事责任，这是不符合上述规定 的情形，跟判刑的生效判决是不同的。因此，对检察机关的不 起诉决定和行政机关的行政处罚，还是需要由相关的监督检查 室按规定履行立案程序，经核实后依法给予党纪政务处分。‎ ‎（九）任免机关、单位作出的处分到期后也自动解除 此前，《公职人员政务处分暂行规定》并未规定任免机关、 单位作出的处分是否可以自动解除问题。《公务员法》作了处分期满自动解除的规定。而《事业单位人事管理条例》规定处分期满后，由处分决定单位解除处分并以书面形式通知本人。这次《公职人员政务处分法》规定任免机关、单位适用该法的第 二章和第三章，而第二章中的第二十六条第二款就明确了，公 职人员受到开除以外的政务处分，在政务处分期内有悔改表现, 并且没有再发生应当给予政务处分的违法行为的，政务处分期 满后自动解除。因此，以后所有公职人员，不管是监察机关作 出的政务处分，还是任免机关、单位作出的处分，期满均自动 解除。‎ ‎（十）关于兜底违法行为 ‎ ‎《公职人员政务处分法》第三章从二十八条至四十条，类 似于党纪“六大纪律”板块均未出现兜底规定，而在最后第四 十一条作了兜底性规定“公职人员有其他违法行为，影响公职 人员形象，损害国家和人民利益的，可以根据情节轻重给予相 ‎ 应政务处分”。此处应该注意的是，'‘公职人员有其他违法行 为”，必须是有明确依据违反什么法律法规的规定，比如违反 了《检察官法》《法官法》《公务员法》《治安管理处罚法》等, 才能适用该兜底条款。‎ 三、深入学习贯彻处分法 公职人员政务处分法的出台，改变了处分标准不统一的局面，有利于提升政务处分工作的法治化、规范化水平。处分法 将法定的监察对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处 分、衔接刑事处罚，构筑起惩戒职务违法的严密法网。‎ ‎（一）领导干部要带头学 领导干部要把学习宣传贯彻处分法作为重要内容，要带头维护处分法权威，带头学习，先学一步，学深一层，第一时间钻研弄懂，做学法懂法用法的表率。在学习中要突出重点、把握要义，认真领会、深刻理解处分法的立法目的、指导思想和 监察原则，增强贯彻落实处分法的自觉性、坚定性。‎ ‎（二） 纪检监察干部要深入学 作为一线执纪干部，要原原本本、逐章逐条、逐字逐句学, 要结合政务处分法解读和说明性文章带着问题学，深入领会重 大意义，准确把握精神实质，熟练掌握法律内容。要准确把握 政务处分法对违纪范畴的界定、对违纪行为的定性和量纪标准,‎ ‎ 抓早抓小、防微杜渐，加强对所有行使公权力的公职人员的监 督，依法给予违法的公职人员政务处分。‎ ‎（三） 全体公职人员要主动学 要坚持面向公职人员与面向社会公民普法并重，进一步凝 聚全社会共识。所有公职人员通过学习，要深刻理解相关条文 的内涵精髓，强化法治意识，始终严格按照纪律和法律规定作 决策、办事情，坚决做到依法履职、秉公用权，廉洁从政、从业。‎ 法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全县上 下要认真宣传好、实施好处分法，在学懂弄通做实上下功夫， 在学思践悟中增强使命感，进一步提高履职能力，不负重托、 不辱使命，真正将人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。‎ ‎ 学好用好《习近平谈治国理政》第三卷心得有感 ‎《习近平谈治国理政》第三卷近日出版发行，中央办公厅转发了《中央宣传部、中央组织部关于认真组织学习〈习近平谈治国理政〉第三卷的通知》，强调认真学习《习近平谈治国理政》第三卷，是用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民的重大政治任务，要求各级党组织精心组织、周密安排，读原著、学原文、悟原理，切实把学习成效转化为应对风险挑战、推动事业发展的治理能力和工作水平。‎ ‎　　《习近平谈治国理政》第三卷生动记录了党的十九大以来以习近平同志为核心的党中央，着眼中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，不忘初心、牢记使命，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，团结带领全党全军全国各族人民推动党和国家各项事业取得新的重大进展的伟大实践，集中展示了马克思主义中国化的最新成果，充分体现了我们党为推动构建人类命运共同体贡献的智慧方案。《习近平谈治国理政》第三卷与先期出版的第一卷、第二卷，构成一脉相承、有机统一的整体，是全面系统反映习近平新时代中国特色社会主义思想的权威著作。我们要按 照中央通知要求，以高度的使命感责任感，学好用好这部重要著作，在学懂弄通做实上下功夫，推动习近平新时代中国特色社会主义思想入脑入心，以理论学习的新提升，不断开创工作的新局面。‎ ‎　　要全面系统学。习近平新时代中国特色社会主义思想是一个博大精深、系统完备、逻辑严密、内在统一的科学体系。学习贯彻这一重要思想，一定要突出整体性、系统性，全面地而不是片面地、系统地而不是零碎地把握其内在逻辑、内在联系。学习《习近平谈治国理政》第三卷，要原原本本、原汁原味地学，认认真真逐篇硏读、深入领会。要结合学习《习近平谈治国理政》第一、二卷和习近平总书记一系列重要论述，切实融会贯通，学深悟透。‎ ‎　　要深入思考学。学习《习近平谈治国理政》第三卷，领会习近平新时代中国特色社会主义思想，要坚持问题导向，结合思想上的困惑、工作中的难点，加强研究思考，寻找对策答案，做到知其事、究其道、用其法。比如，如何深刻理解坚持和加强党的全面领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”；如何坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；如何坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民放在心中最高位置；如何打好脱贫攻坚战，全面完成决胜全面建成小康社会各项任务；如何坚持底线思维、增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险；如何深刻理解世界正经历百年未有之大变局，准确把握世界大势浩荡的脉动；等等，都是十分重大的现实问题。要在学习中多思考、多研究、多领悟，努力寻求顿悟之道。‎ ‎　　要联系实际学。习近平新时代中国特色社会主义思想源于实践、指导实践，具有鲜明的实践品格。学习《习近平谈治国理政》第三卷，要坚持理论联系实际的马克思主义学风，紧密结合统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展工作，紧密结合改革发展稳定等各方面工作，紧密结合人民群众对美好生活的新期待，在知行合一、学以致用上下功夫，引导广大党员、干部努力克服新冠肺炎疫情带来的不利影响，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，凝心聚力打赢脱贫攻坚战，确保如期实现全面建成小康社会宏伟目标，真正用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作。‎