自然资源资产负债表编制工作探索

自然资源资产负债表编制工作探索

自然资源资产负债表编制工作探索 党的十八届三中全会提出了编制自然资源资产负债表 的改革目标，要求政府统计部门探索自然资源资产负债 表的编制工作，加强对资源和环境的统计监测，并尝试 构建激励政府官员进行资源节约和环境保护的考核机制。 一、自然资源资产负债表的基本概念 （一）编制自然资源资产负债表的背景和目标 一直以来的唯 GDP 的政绩观，催生了以高投入、高污 染为主要特征的传统经济发展模式，也导致资源约束趋 紧、环境污染严重、生态系统退化等一系列矛盾。党的 十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决 定》中，提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领 导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害 责任终身追究制。”自然资源资产离任审计是按照国家 相关法律法规的要求，对领导干部任职期间内对自然资 源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、 合法性进行审计，从而客观反映领导干部受托管理责任 的履行情况。自然资源资产负债表是实施自然资源资产 离任审计的主要依据，编制符合 XX 资源特点的自然资源 资产负债表有两个主要目标：一是通过对自然资源的“家 底”盘点，能够因地制宜地制定经济发展和环境保护政 策，二是通过考核结果的警示作用，有利于形成加强资 源保护工作的激励措施。 （二）“资产负债表”的基本概念和编制情况 编制资产负债表的国际统一标准是《2008 年国民账户 体系》（简称 SNA，下同），这是从 1950 年代发展起来 的一套经济活动计量的方法集合。我国资产负债表核算 工作起步于 1995 年，一直处于试编阶段，在机构部门划 分、资产负债范围、资产估价等多个方面存在技术难点， 基础资料质量也难以保证。目前，只有部分发达国家如 美国、加拿大等编制并正式发布了国家资产负债表。资 产负债表核算的核心是资产。我国现行编制的资产负债 表包含了生产资产、金融资产、商誉和租约、城镇居民 住宅用地和已经纳入企业会计核算的自然资源，大部分 自然资源资产尚未纳入核算范围。 （三）“自然资源资产负债表”的概念界定 编制自然资源资产负债表的方法指导是《2012 年环境 经济核算体系：中心框架》（简称 SEEA，下同），于 20 14 年 3 月在联合国统计司网站正式发布，是首个环境经 济领域的国际统计标准。SEEA 应用 SNA 的概念、结构和 原则来计量环境信息，是将环境信息和经济信息整合在 一起的一种核算框架。自然资源资产属于非金融资产， 不存在负债项目，一般只在资产负债表中机构部门的资 产方反映。因此，编制自然资源资产负债表也就是建立 一个自然资源资产核算账户。 二、自然资源资产负债表的编制框架 （一）自然资源实物型资产账户编制框架 实物型资产账户是指以实物单位计量的自然资源资产 存量账户。因为不同类型的自然资源具有不同的实物单 位，所以实物资产无法汇总计量，实物型资产账户只能 针对不同类型的资源分别编制。表 1 中列举出实物型资 产账户的核算项目清单，其中期初和期末资源量是两个 存量数据；资源存量增加量和减少量是两个流量数据。 资源存量增加量有四种类型：存量正常增长、发现新存 量、再评估上调和重新分类；资源存量减少量有五种类 型：开采量、存量正常减少、灾害损失、再评估下调和 重新分类。资源存量增加和减少中都出现的“再评估” 项反映了由于使用最新信息对存量实物规模进行重新评 估而造成的变动，类似 GDP 核算中利用年报资料或经济 普查资料对最终数据的修订；“重新分类” 项反映了自 然资源资产因用途改变而发生的分类变化，资产在某一 类别上的增加应与另一类别的等量减少相抵消，因此对 资源总量没有影响，编制分机构部门的资产账户将会大 量涉及到资源在部门间的重新分类。表 1 完整列示了五 种不同类型自然资源在实践中可能涉及的核算项目，用 符号区分不同的核算项目对特定自然资源的重要性。SEE A 还详细介绍了这五类自然资源的概念范围、质量分类、 实物单位和计量方法。 表 1：自然资源实物型资产账户的通用框架（实物单 位） 矿产 和能 源资 源 土壤 资源 林木资源 水生资源 水资 源培育 天然 培育 野生 期初资 源存量 资源存 量增加 量 存量 正常增长 _ 形成 和沉 积 生长 自然 生长 生长 种群 生长 降水 和回 归 发现 新存量 是 _ _ _ * * * 再评 估上调 是 * * * * 是 * 重新 是 是 是 是 是 是 是 分类 资源存 量减少 量 开采 量 开采 取土 砍伐 搬运 砍伐 搬运 收获 总渔 获量 取水 存量 正常减少 _ 水土 流失 自然 损失 自然 损失 正常 损失 正常 损失 蒸发 和蒸 腾 灾害 损失 * * 是 是 是 是 * 再评 估下调 是 * * * * 是 * 重新 分类 是 是 是 是 是 是 _ 期末资 源存量 注： “是” 表示这一核算项目对于相应资源较为重 要；“*”表示核算项目对于相应资源并不显著，或者 通常不予单独确认；“_”表示核算项目对于相应资源 不适用。 （二）自然资源价值型资产账户编制探讨 价值型资产账户以实物型资产账户为基础编制，反映 实物型账户中记录的实物流量的货币价值。价值型账户 在应用上具有优势，一是利用统一货币单位，便于不同 类型资源资产的汇总和比较，二是可以与国民经济体系 中的生产和收入分配等账户相互整合，即前文账户整合 的第三个领域，对计算扣除了自然资源耗减的国民财富 净增加额、绿色 GDP 等指标有帮助。表 2 中价值型账户 的框架结构与实物型账户基本一致，仅增加了一个“重 新估价”核算项，反映单纯由于价格变化而产生的资产 价值变化，也称资源存量的名义增加量。价值型资产账 户的一般估价原则是市场价格原则，当无法直接观测市 场交易价格时，可以通过间接方法对市场价格的替代值 进行推算。NPV 法是最常用的一种资源估价方法，具体步 骤如下：（1）环境资产回报的计量，SEEA 利用经济租金 的概念界定资产回报，租金指扣除了全部费用和正常回 报后属于资产所有者的剩余价值；（2）合理确定开采用 生产资产的正常回报率；（3）根据资源实物存量，预期 资源的开采率和增长率，得到资源开采寿命；（4）根据 资源开采计划，确定资源租金在时间轴上的流量模式； （5）选择将租金流转化为 NPV 的贴现率，应用净现值公 式。 表 2：自然资源价值型资产账户的理论框架（货币单 位） 自然资 源 期初资源存量 资源存量增加 量 存量正常 增长 发现新存 量 再评估上 调 重新分类 资源存量减少 量 开采量 存量正常 减少 灾害损失 再评估下 调 重新分类 资源存量重新 估价 期末资源存量 三、自然资源统计工作现状和存在的困难 （一）XX 自然资源禀赋条件和统计工作现状 XX 位于我国大陆东部沿海中心，面积 10.26 万平方公 里，2013 年末常住人口 7939.49 万人，自然资源的禀赋 条件各具特色，主管部门的统计基础工作也差距悬殊。 第一，矿产和能源资源。省国土资源厅是矿产资源的 主管部门，建立了“XX 省矿产资源储量统计制度”对矿 产资源实物存量及潜在价值进行统计，定期发布《XX 省 矿产资源概况》，具有较好的统计基础。在资源管理方 面，省国土资源厅负责矿业权市场的运行管理，颁发勘 查许可证和采矿许可证，统计矿业权出让的数量和金 额。 第二，土壤资源。XX 农业生产条件得天独厚，农作物、 林木、水产、畜禽种类繁多，耕地面积总量为 7145.7 万 亩，占全国的 3.9%，人均耕地面积整体偏低。从资源保 护角度出发，我国对新增建设用地实施计划管控，省国 土资源厅负责公开出让建设用地使用权，同时重视存量 土地的盘活利用；省农业资源开发局负责推进高标准农 田项目建设，以期提高耕地产量，提高农田土壤经济价 值。 第三，林木资源。省林业局负责林木资源的管理、监 测和保护，以及林业生产的相关服务和产值统计。2009 年，省林业局组织了森林资源二类调查，以此为基础建 立了省森林资源信息档案，并利用年度营造林、采伐、 占用征收等数据进行更新，为森林资源实物量统计打下 良好基础。 第四，水生资源。XX 渔业资源较为丰富；沿海有吕四、 海州湾、长江口、大沙等四大渔场，盛产黄鱼、带鱼、 鲳鱼、虾类、蟹类及贝藻类等水生资源；内陆水面多达 2 600 多万亩，其中养殖面积 836 万亩，野生的鲥鱼、刀鱼、 河豚，以及养殖的河蟹、虾类闻名全国。省海洋渔业局 负责海洋环境保护、渔业生态维护和水生资源保护工作， 此外还实施渔业生产（养殖与捕捞）的行业管理和产值 统计。 第五，水资源。XX 具有良好的水资源禀赋，虽然水资 源存量相对不高，但过境水资源较为丰沛。XX 还是全国 唯一江、河、湖、海俱全的省份，全国五大淡水湖得其 二，大于 0.5 平方公里以上的湖泊 137 个，大小河流 2 万多条，省级骨干河流 727 条、水库 908 座，水域面积 约占总面积的 16.9％。省水利厅是水资源的主管部门， 按年度发布《XX 省水资源公报》，约五年一次进行水资 源供需平衡表的测算，在资源实物流量的统计方面比较 完善。 （二）编制自然资源资产账户存在的主要困难 第一，自然资源核算涉及领域多、专业性强。自然资 源涉及到矿产和能源、土壤、林木、水生资源和水资源 五大类完全不同的领域，各类自然资源的实物单位不同、 质量分类各异。在计量方法上专业性较强，如野生水生 资源的增量信息只能根据种群规模建立相关模型进行推 算，构建一整套自然资源资产核算体系非常复杂。 第二，不同自然资源的统计基础差距悬殊。各类自然 资源中，部分资源的统计基础较好，如矿产资源、水资 源和森林资源的实物量统计；部分资源的统计基础稍逊， 如天然林木资源的界定和区分；也有较多的领域基础十 分薄弱，如土壤资源和野生水生资源统计。部分统计基 础薄弱的环节需要从建立统计清查和定期调查的制度着 手，是一项长期、艰巨的任务。 第三，多数自然资源的资产估价基础薄弱。自然资源 多数缺乏直接可观察的市场价格，当前 XX 仅有矿产资源 进行了潜在价值量的估算，但估算的标准和依据尚需进 一步规范。SEEA 对自然资源资产估价的方法仅是一个理 论框架，不同的折现率、生产资产的折旧方法都对资产 价值产生较大影响，还需在实践中反复试算把握。为了 实现省市间的比较，诸多经验值的采用和细微之处的衔 接都需要确定一个全国统一的标准方法。 四、国际上自然资源核算工作的经验借鉴 （一）世界其他国家的环境经济核算实践 第一，挪威。挪威是最早开展环境经济核算工作的国 家之一，1981 年开始探索自然资源资产账户的编制并发 布部分数据，1987 年完成了挪威自然资源核算相关的研 究报告。目前，挪威的自然资源实物型资产账户已较为 完备，包括森林、土壤、石油、天然气、水资源等一系 列账户。1997 年起，挪威开始研究编制新的经济环境核 算账户，已经完成的主要项目内容有：将环境账户纳入 到 SNA 国民账户体系中，对重要自然资源的经济价值进 行评估修订，对环境税的研究等。 第二，荷兰。因为荷兰的产业多以自然资源为基础， 荷兰政府积极推进自然资源核算，于 1993 年首创了包含 环境账户的国民核算矩阵（简称 NAMEA，下同）。随着 N EMEA 系统逐步完善，其整体分为 12 个账户：第 1 至第 1 0 个账户为一般的国民经济核算账户，但在原账户的基础 上将环保活动的产出、和收支单独列示；第 11 个账户为 环境实物流量账户，在编制过程中强调经济系统获得的 自然投入量和残余物产出量的一致性，第 12 个账户为环 境主题账户。 第三，瑞典。1993 年瑞典统计局、国家经济研究院和 瑞典环保局共同开展了一项研究，目的是建立一个环境 经济核算账户。瑞典参考了 NEMEA 的核算矩阵，建立了 与联合国 SEEA 框架相符的账户系统。截至 2000 年，瑞 典已开始定期公布自然资源核算数据，其中水资源和森 林资源的资产账户最为完善，瑞典的环境账户还包括了 物质流量账户、污染物排放账户和环保活动账户等，并 且在某些领域将环境账户与 SNA 国民账户和就业账户进 行了整合。 第四，加拿大。加拿大遵循 SEEA 框架的思路建立了本 国的环境账户体系 CSERA。加拿大的主要环境账户有：（1） 自然资源资产账户。加拿大从上世纪 90 年代就开始建立 林木资源和土壤资源的资产存量账户，包含实物型和价 值型账户，目前这两个账户按年度分别编制。（2）实物 流量账户。记录了 100 多个产业、居民和政府活动对自 然资源的使用和残余物的流动，还不定期地编制水的供 给使用流量账户。（3）环境活动账户。同样从上世纪 9 0 年开始编制，记录了生产部门、居民和政府为环保活动 发生的支出，测算出环保相关的财政压力以及对经济活 动的贡献。账户显示，在加拿大采矿、造纸、冶金、石 油加工和能源利用 5 个行业的环保支出占总支出的 80%。 最后，韩国也采用 SEEA 框架建立了环境核算账户，并 利用核算结果对国内生产总值进行调整。 （二）XX 实施自然资源核算的经验借鉴 第一，根据实际情况选择特定类型的自然资源开展编 表工作。SEEA 强调编表工作的灵活性，应根据实际情况 选择部分自然资源和部分账户进行核算。在选择自然资 源的时候应遵循两个原则：一是自然资源的禀赋条件， 应首先选择那些存量较高，对经济系统有较大影响的资 源进行核算；二是紧迫性原则，应选择那些耗减速度较 快，需要重点保护的自然资源进行核算，如瑞典、加拿 大都选择了水资源作为重点核算对象。 第二，做好长期规划，从易到难、从主到次逐步开展 工作。其他国家的实践可以看出，自然资源资产核算是 一项长期的、逐步推进的工作，挪威历时 30 多年，加拿 大和瑞典历时 20 多年，目前还未能建立起完整全面的环 境账户，SEEA 也认为建立综合环境经济核算是一个雄心 勃勃的目标。对 XX 来讲，也要做好打持久战的准备，从 易到难、从主到次逐步开展工作。可以先编制部分自然 资源的实物型资产账户，然后逐步完善，最后再编制价 值型资产账户。 第三，与自然资源资产主管部门和科研院所广泛合作、 开展调查研究。自然资源资产核算工作的具体落实需要 统计部门与资源主管部门的密切协作，共同探讨和解决 自然资源核算中的难点问题和模糊环节，共同规划和实 施自然资源的统计清查和定期调查制度，共同规范和发 布自然资源资产负债表的调查资料和实际应用。此外， 针对核算中涉及到的理论问题，还应广泛借助科研院所 的研究能力进行攻坚。可以借鉴瑞典的工作机制，建立 统计局、科研院所、资源主管部门和环保机构的跨部门 工作小组，齐心协力将自然资源核算工作向前推进。