湖北省、浙江省土地整治实施模式创新调研报告

湖北省、浙江省土地整治实施模式创新调研报告

湖北省、浙江省土地整治实施模式创新调研报告 ‎　　近年来，国土资源部大力倡导创新土地整治实施模式，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展土地整治，一些地方相继进行了大量探索。为深入了解各地在土地整治实施模式创新方面的做法和成效，以更好总结经验并加以推广，5月23日至27日部土地整治中心调研组对湖北、浙江两省土地整治实施模式创新情况进行了深入调研。‎ ‎　　一、两省的探索与实践 ‎　　近年来，湖北、浙江两省结合地方实际，在创新土地整治实施模式方面进行了积极探索，特别是在实施主体、管理程序、资金筹措和关键环节等方面进行了改革尝试。‎ ‎　　（一）创新实施主体。2012年前，湖北天门等一些地方国土部门就与项目所在地乡镇签订委托代建协议，乡镇政府成为项目实施主体；2013年12月,湖北发布《省国土厅关于开展土地整治项目农业龙头企业和农民专业合作社自建工作试点的通知》，明确市州以上政府及相关部门认定的龙头企业和合作社是相关试点中土地整治项目的实施主体；2014年5月,湖北出台《省国土厅关于开展土地整治工程农民自建以奖代补试点工作试点的通知》，明确乡镇政府是相关试点中土地整治项目的实施主体，农村集体经济组织是作为奖补对象的建设主体。浙江近年来逐步形成“农民知情、农村集体经济组织申报、乡镇政府实施、国土部门牵头、多部门联动、县级政府考核”的土地整治工作总体格局，同时鼓励企事业单位和社会团体积极参与。2012年杭州出台《关于印发<临安市自筹资金垦造耕地项目实施意见（试行）>的通知》，鼓励各类农业经营主体参与或承担土地整治项目实施。‎ ‎　　（二）优化管理程序。2014年4月，湖北国土厅下发《关于下放土地整治项目三项审批权有关事项的通知》，将省投项目立项审批权和规划设计变更审批权下放至市州国土局，并在6市试点将省投项目竣工验收权下放至所在市国土局；在龙头企业和合作社自建试点中，项目选址、测绘、可行性研究、立项申报、规划设计、中介机构选择及竣工验收等执行现行规定，施工单位选择可以采取邀标方式；在农民自建以奖代补试点市县，当地政府先行垫资启动建设，相关农村集体经济组织实施，项目完工并经省国土厅验收合格后足额补助。2014年4月，浙江国土厅出台《关于贯彻落实省政府办公厅<关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知>有关事项的通知》，明确县级政府负责垦造耕地项目审批立项、实施和验收，县级国土部门加强垦造耕地项目管理；自筹资金垦造耕地项目采取“先建设、后验收、再拨款”模式，土地承包人自己垫资建设，验收合格后政府回购用于占补平衡。‎ ‎　　（三）多元筹措资金。湖北一些地方以土地整治项目为平台，集中投入土地整理、农田水利等涉农资金，发挥资金的集聚效应和放大效应；龙头企业和合作社自建项目需出具承担不低于试点项目资金15%比例的自行投入承诺，从调研情况看，龙头企业或合作社出资额往往超出这一比例，如天门华丰农机专业合作社土地整理项目总投资2944.76万，该合作社自筹1100万元，孝感春晖集团承担的土地整治项目投入资金6000万元，该集团自筹1600万元；开展农民自建以奖代补试点的农村集体经济组织需筹集70%整治资金（自筹资金或投工投劳、以物折资等），当地政府才垫付30%的奖补金额启动建设。浙江各地根据实际，出台不同资金补助方式，鼓励社会资金参与土地整治；嘉兴积极探索土地整治项目融资贷款模式，实施主体可向国开行等申请涉农贷款，同时整合村庄整治、农田水利建设等涉农资金，发挥各项资金的叠加效益；在自筹资金垦造耕地项目实施中，各类农业经营主体、企事业单位和社会团体等都积极参与。‎ ‎　　（四）抓住关键环节。湖北试点下放三项审批权后，着力构建“省级备案—市级审批—县级实施”机制，严格依法合规审批，切实落实监管责任，推进建立绩效评价信用机制和责任追究机制；在龙头企业和合作社自建试点中，加强督促项目建设，严格资金使用，推进建立绩效评价机制和责任追究机制；在农民自建试点中，县级国土部门会同财政、农业部门严格审核奖补申请，市级国土部门会同财政、农业部门组织验收。浙江着重加强土地整治项目准备、实施、竣工验收和后评价四个阶段管理，县级国土部门负责开发项目的立项审批、实施监管和县级初验审核，市级国土部门负责整理复垦项目的立项审批和市级验收审核，省级国土部门负责省级验收审核和抽查监督；垦造耕地项目审批立项、实施和验收权下放后，浙江着重强调市级国土部门定期抽查复核（比例≥40%）通过县级验收项目，省级国土部门定期以市为单位抽查复核（比例≥15%），发现问题的及时整改。‎ ‎　　二、取得的成效与经验 ‎　　湖北、浙江两省围绕农村改革发展大局和土地整治事业发展大计，因地制宜推进土地整治实施模式创新，取得了初步成效，也积累了有益经验。‎ ‎　　（一）取得的初步成效。两省取得的成效主要表现为：一是适应了规模经营需要，促进了现代农业发展。通过实施土地整治调整权属关系、配套基础设施，推动了农业规模化生产、集约化经营。湖北天门华丰农机专业合作社土地整理项目围绕形成和发展板块农业，通过土地流转、村庄集并，达到“土地集中、居住集中、种植集中、收割集中”，促进了企业化管理、机械化耕作；孝感春晖集团自建土地整治项目根据现代农业发展需要，将农田统一建成30-50亩一块、机耕路配套、沟渠相连、旱涝保收的高产田。浙江嘉兴通过整合资金推进土地整治，加快了新农村建设步伐、改善了农村居住环境，分散农田建成了连片高标准农田，便于集中流转和规模经营，为推进农业现代化打下了坚实基础。‎ ‎　　二是提高了农民参与水平，改善了农村治理水平。通过引导群众参与、发挥主体作用，进一步激发了群众热情、满足了群众意愿。湖北试行的委托乡镇代建和浙江推行的乡镇政府实施，充分发挥了乡镇政府与农村集体和农民群众关系较近的优势，调动了群众主动性，激发了参与积极性，村民自治效果突出。湖北试点的龙头企业、合作社和农民自建项目，着力做到农民事农民办，克服了常规实施模式导致的建用分离和脱离实际等弊端。浙江试点的自筹资金垦造耕地中，各类农业经营主体参与或承担项目建设，政府回购占补平衡指标，做到了项目实施的权责统一，既调动了农民当家作主的积极性，也有利于增强基层政权的组织凝聚力。‎ ‎　　三是开拓了资金筹措渠道，提高了资金利用效率。通过创新实施模式，不仅确保了国家财政投入维持在较高水平，还拓宽了土地整治资金筹措渠道。湖北试点的龙头企业和合作社自建项目，以及正在部署开展的农民自建试点，较好发挥了财政资金的引导作用，撬动了农村集体经济组织、工商资本投入和农民以工投劳、以物折资等。浙江嘉兴以土地整治项目融资贷款开启了信贷资金投入土地整治的探索，杭州自筹资金垦造耕地项目也积极尝试了土地整治资金的市场化运作模式。社会资本的积极参与，不仅有利于构建较为合理的土地整治投入机制、有效降低财政资金风险，而且促进了财政资金利用效率、发挥了财政资金“四两拨千斤”作用。‎ ‎　　四是保证了工程建设质量，促进了后期有效管护。通过创新实施模式，克服了常规实施模式因为赶工期、保进度而导致脱离地方实际和偏离群众需要的缺陷，也有利于加强后期管护。湖北龙头企业、合作社和农民自建土地整治项目往往根据实际需要进行规划设计，规划设计的科学性和操作性相对较高，而且免去了标书制作、投资评审、公开招投标等程序，有利于建设单位合理安排施工时间，再加上因为事关切身利益而加强监管，从而有助于确保工程质量，工程完工后也因为直接服务于农业产业发展规划而得到应有管护。浙江自筹资金垦造耕地项目只有经过验收合格后政府才予以回购，土地承包人因而应该更加重视施工质量。‎ ‎　　（二）积累的有益经验。湖北、浙江两省积累的经验主要有：一是必须加强组织领导。两省各级国土部门根据职责和任务要求，积极争取当地党委、政府支持，推动部门协作和资金整合，落实绩效评价和考核检查。湖北天门高度重视华丰农机专业合作社土地整理项目，成立了由市领导任组长、相关单位主要负责人为成员的领导小组和工作专班，以及市政府有关领导、项目区乡镇和市国土局主要领导参加的指挥部和监理部；浙江杭州土地综合整治整乡镇推进试点在杭州土地综合整治工作推进协调小组领导下开展工作。‎ ‎　　二是必须尊重群众意愿。两省在推进试点时都能坚持群众自愿、群众参与、群众受益。湖北明确规定，龙头企业或合作社自建项目必须“先流转、后实施”，项目区内土地承包经营权先行流转面积不低于实施面积的70%；农民自建以奖代补项目确定实施区域、建设内容和整治资金，必须以行政村为单位，通过村民会议、“一事一议”等方式广泛征求农民意见。浙江嘉兴农村土地整治搬迁安置全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、票决等方式广泛征求意见。‎ ‎　　三是必须先试点后推广。两省在探索时都采取了试点引路、规范开展的方式。湖北龙头企业和合作社自建试点虽然在全省开展，但原则上每个县(市、区)每年只安排一个试点项目，而且选定的龙头企业和合作社必须经过市(州)以上政府及相关部门认定；农民自建以奖代补也是在十堰、黄冈和恩施三市州和竹山、英山和恩施三县市先行试点，积极摸索符合实际的项目建设管理办法及实施程序。浙江自筹资金垦造耕地和整乡镇推进土地综合整治也都按要求先行试点。‎ ‎　　四是必须强化服务指导。两省国土部门高度重视规范推进创新工作，在强化服务指导方面做了大量工作。湖北天门华丰农机专业合作社土地整理项目建设中，市国土整治办落实了现场管理员、技术员和宣传员，做好现场施工指导、督导和工程资料完善等工作；即将推进的农民自建试点，县级国土部门将做好整治区域合规审查、土地权属审核、整治技术指导及组织成果核定等服务。浙江国土部门在自筹资金垦造耕地项目试点中统一委托规划设计、监理等业务。‎ ‎　　三、存在的问题与对策 ‎　　湖北、浙江两省在创新土地整治实施模式方面进行的探索和实践，既取得了成效、积累了经验，也遇到了一些问题和困难，需要进一步加大改革创新力度。‎ ‎　　（一）存在的主要问题。两省土地整治实施模式创新已经或者可能遇到的问题主要有：一是认识程度尚需提高。两省当前正在开展相关试点的地方政府及其有关部门大都认识到创新土地整治实施模式的重要性和紧迫性，而且本着高度负责的态度去积极推进。但如果扩大试点范围，有些地方政府和相关部门可能不一定都持有这种认识，进而影响实施模式创新实际效果。不少农民在常规实施模式中都可能认识不够、参与不足，更不用说对于公众参与依赖程度更高的实施模式创新了，这就给实施模式创新中村民意见统一难、筹资筹劳到位难等埋下了伏笔。‎ ‎　　二是制度设计还需加强。根据现行项目管理制度，龙头企业或合作社很难独力组建满足全程工作需要的机构队伍，也很少完全符合项目管理制度要求，这正是湖北突破招投标法律确定工程施工单位的原因。另外，现行资金管理制度下如何确保农业龙头企业和农民专业合作社兑现投资承诺、如何确保资金拨付满足工程建设进度要求等都要进一步研究。农民自建土地整治项目或者自筹资金垦造耕地遇到的类似难题事实上会更多。‎ ‎　　三是配套政策亟需构建。两省推进土地整治实施模式创新只是针对个别环节进行突破，缺乏整体设计和配套政策，导致当前的创新只能以试点形式探索。龙头企业、合作社自建项目需要围绕农业产业发展规划推进，但现行土地整治缺乏明确分类标准，工程验收和补助核定只能依照平均水平计算，不能满足实际需求；农民自建项目在不突破现行省内亩均投资标准前提下奖补，也难客观反映真实工作量；农民自筹资金垦造耕地在政府回购时同样面临标准过于统一问题。‎ ‎　　四是实施监管有待完善。现行监管制度建设对于如何适应实施模式创新准备不足。龙头企业和合作社自建项目需要编制和汇总试点请示、专题会议等过程资料，但往往由于重视不够而给工程审计和核定补助造成困难，并易滋生套用补助资金现象。‎ ‎　　（二）改进的对策建议。针对两省创新土地整治实施模式所遇困难和障碍的对策建议主要有：一是加大宣传力度。强化宣传工作，帮助各级政府及其相关部门知晓改革的总体方向，主动站在农村改革发展和土地整治事业长远发展的高度，积极推动实施模式创新。另外，还应加大宣传已有试点的经验和成效，特别是在服务现代农业、发动公众参与、调整土地权属，以及提高资金利用效率等方面的做法和效果，通过提供样板、树立标杆进一步增强创新的信心和决心。‎ ‎　　二是加强制度设计。当前要在坚持和完善项目管理制度的前提下，从优化程序、简化事项等方面进行改革创新。立项申报上要突出规划引导和计划安排，县级国土部门做好指导和服务；承担单位确定可以采取邀标或者委托方式，合理设定准入门槛，适当精简相关程序和材料；在资金管理上，要合理统筹财政资金与社会资本，强化财政资金的引导作用，鼓励探索土地整治结余指标质押贷款筹资。‎ ‎　　三是完善配套政策。当前应着重做好资金使用政策和后期管护政策制定。在不违背目前新增费支出方向原则规定前提下，可以适当拓宽资金投向，按照项目建设实际需要“缺什么补什么”，尤其要根据项目建设对象和建设内容分类确定合理的补助标准。后期管护应考虑支持农业龙头企业、农民专业合作社和家庭农场等新型农业经营主体发展，将新型农业经营主体承担土地整治项目建设形成的有关设施委托给它们管护，并且指导它们建立健全项目资产管护机制。‎ ‎　　四是创新监管方式。各级政府及相关部门要根据自身职责和任务要求，加强实施模式创新的组织领导，切实落实监督检查责任；及时开展绩效评价，从过程监管走向结果审计。要创新实施监管方式，结合提高农村基层治理水平，统筹考虑村社（合作社）、村企（龙头企业）、村场（家庭农场）关系，强化村“两委”和农民参与监管，切实提高监管效果。‎